城市化語境中美國地方政府及其自治權的演變

楊長云 徐欣蕊

(上海大學 歷史學系,上海 200444)

美國地方政府是一個復雜的體系,按其功能分為綜合性目的(General Purpose)和特定目的(Special Purpose)兩大類。綜合性政府包括縣、自治市、鄉鎮;特定目的政府包括校區(School Districts)和專區(Special Districts);另有一些準政府組織(Quasi-Government Organizations)亦應屬于特定目的類。(1)美國人口統計署對地方政府的統計始于1942年。但從1952年開始,每5年統計一次地方政府數量。根據2022年關于政府組織統計的數據,1942年,美國地方政府數量有155 116個,2022年有90 837個,近10年呈增長趨勢?！?022 Census of Governments-Organization,” https://www.census.gov/data/tables/2022/econ/gus/2022-governments.html, 2023-07-27/2023-10-31。關于美國地方政府的類型可參見張光:《美國地方政府的設置》,《政治學研究》2004年第1期;曹升生:《城市化與美國縣政府自治:一項知識史的考察》,《求是學刊》2019年第3期。2012年,美國地方政府數量為90 107個,其中縣政府3031個、市政府19 519個、鄉鎮政府16 360個、校區12 880個、專區38 266個。2022年,美國地方政府數量增加為90 888個,其中縣政府3031個、市政府19 491個、鄉鎮政府16 214個、校區12 546個、專區39 555個。(2)US Census Bureau, “Table 1. Government Units by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG01],” “Table 2. Local Governments by Type and State: 2022 [CG2200ORG02],” “Table 3. General-Purpose Local Governments by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG03],” “Table 4. Special-Purpose Local Governments by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG04],” 2022 Census of Governments-Organization, https://www.census.gov/data/tables/2022/econ/gus/2022-governments.html, 2023-07-27/2023-10-31。10年間,美國地方政府的總數有所增長,但不同類型的政府數量各有增減。龐大的數量使得人們將美國稱為一個有許多政府的國家。美國整個地方政府體系還存在功能交替現象,使這個系統顯得“雜亂無章”。以至于有人稱美國地方政府是“百衲被”(Crazy-quilt)(3)文森特·奧斯特羅姆等人強調社區理念,批評美國地方政府毫無章法以及無效率,形成了“百衲被”的模式。參見:Richard P. Nathan, “Note on Theories of Local Government,” http://www.nyslocalgov.org/pdf/Notes_theory.pdf, 2008-04-26; 奧斯特羅姆等人指出:“大量有關地方政府的文獻提及一種叫作‘百衲被’(Crazy-quilt)的地方政府組織模式,但這種模式既不為地方公民所理解,也不為專業分析人員所理解……有人聲稱,這種‘百衲被’模式,重視傳統的地方利益,忽視了跨區域的更廣范圍的公共利益?！蔽纳亍W斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》,井敏等譯,北京:北京大學出版社,2004年,第2頁。,呈現“碎片化”(Fragmentation)的特點(4)關于“Fragmentation”可參見:Richard Dagger, “Metropolis, Memory, and Citizenship,” American Journal of Political Science, Vol.25, No.4 (Nov. 1981), pp.715-737; Mark Schneider, “Fragmentation and the Growth of Local Government,” Public Choice, No.48, 1986, pp.255-263.,也因此被形象地稱為“巴爾干化”(Balkanization)。(5)關于“巴爾干化”的闡述可參見王旭、梁茂信:《當代美國大都市區城郊發展失衡現象及其影響》,《世界歷史》2005年第1期;王旭:《美國城市發展模式》,北京:清華大學出版社,2006年,第368—376頁。盡管如此,美國地方政府仍舊有一套清晰的管理模式和合乎邏輯的運行規則。就如托克維爾所說:“表面上的雜亂無章使人首先得出這樣的印象:社會處于無政府狀態;除非深入內部,否則也意識不到這種認識的錯誤?！?6)Alexis de Tocqueville, Democracy in American, Vol.1, London: Forgotten Books, 2014, p.92. 中譯本可參見托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,北京:商務印書館,1988年。

在美國城市化的進程中,美國城市在單個城市面積和人口規模上都呈現出由小到大的發展態勢,表現在地方政府數量上是“自治市政府”數量減少。一般認為,數量減少,規模由小到大,權力也會隨之增加。但是,美國地方政府的自治權力卻似乎表現出相反的演化過程,即由大變小。另外,隨著美國城市大都市區化的形成,地方政府的“巴爾干化”現象產生。由此可見,在城市化發展的歷史進程中,美國地方政府規模的“由小到大”和自治權的“由大到小”相互并進。美國地方政府及其自治權為何會呈現出這種演變態勢?本文從美國城市興起和發展的歷史、城市政治和行政體制、地方政府權力的內在邏輯和美國地方自治傳統等方面做一些歷史考察,并以“大小”的爭論呈現有關美國地方政府問題的歷史討論,梳理裹挾于“大小”之爭中的“區域主義”和“公共選擇”,從而對城市化進程中的美國地方政府及其自治權演變有更加深入的認識。

一、從城市化到大都市區化:地方政府的形成

從北美殖民地時代算起的四個世紀里,美國城市從殖民地發展為小城鎮,繼而成為大城市、大都市,形成大都市區、大型大都市區、大都市連綿帶。從規模和土地面積來說,這是一個由小變大的歷史過程。

殖民地的發展過程是美國城市逐漸興起的過程,形成四大中心城市:紐約、波士頓、費城和查爾斯頓。隨著人口的增長,及其造成的土地邊際效益遞減,一部分人被迫離開原來的拓殖地。從19世紀上半葉開始,更多的美國人涌往西部地區,開拓邊疆土地。匹茨堡、辛辛那提、圣路易斯等城市沿著俄亥俄河興起。19世紀中葉,“淘金熱”促使白人的西進事業從東西(太平洋海岸和大西洋海岸)兩個方向進圍。舊金山、丹佛、洛杉磯和西雅圖等城市在美國西海岸興起。美國人口統計署宣布1890年“邊疆線消失”時,美國城市化率已經達到35.1%。

1920年美國城市化率達到51.2%,也就是說,美國已有一半以上人口居住在城市中,至此,美國成為“城市國家”。幾乎與此同時,由于科技革命導致的產業轉型和“汽車時代”的到來,美國郊區化進程也大大加快。中心城市與郊區形成互動關系,共同促成城市化地域范圍不斷擴展。這種現象的出現促使美國預算總署(后改為美國管理與預算總署)在1910年的人口統計中,首次使用“大都市區”概念。1920年,美國有58個大都市區,其人口占美國總人口的33.9%。這一增長趨勢一直持續,到1940年,大都市區增加到140個,占全國總人口的47.6%,接近全國總人口的一半。大都市區成為“全國所有地區的主要發展模式”和社會生活的主體,美國學術界往往將1940年以后稱為“大都市區時代”。(7)王旭:《美國城市史》,北京:中國社會科學出版社,2000年,第175頁;王旭:《美國城市發展模式》,第307頁。到1970年,美國城市體系出現新變化,根據人口統計,這一年美國郊區人口占總人口的37.6%,超過中心城市所占的31.4%的比例。加上汽車的普及,美國出現被學術界稱為“郊區蔓延”的現象,百萬人口以上的大型大都市區數量越來越多,2000年有50個,其人口占所有大都市區人口的71.5%,占全國總人口的58.3%。(8)根據美國2000年人口統計數據計算所得,US Census Bureau, “Table 3: Metropolitan Areas Ranked by Population,” Census 2000 Redistricting Data (P.L. 94-171) Summary File and 1990 Census, 2000.而1960年以來出現的所謂“大都市連綿帶”(9)大都市連綿帶,也稱為巨大城市帶,是由數千英里高速公路連接的、綿延不斷的大都市區構成?！癕egalopolis”最早是以“Megalópolis”的形式出現于古希臘,用來說明組成希臘城邦的一系列小城市。1957年,法國地理學瓊·戈特曼(Jean Gottmann)首先使用這一詞語,用以描述從美國波士頓、馬薩諸塞到紐約和華盛頓所形成的綿長的大都市區域地帶。戈特曼以“Megalopolis”為名撰寫了一部著作:《大都市連綿帶:美國東北海岸的城市化》(Megalopolis: The Urbanized Northeastern Seaboard of the United States, New York: The Twentieth Century Fund, 1961.),被學者稱為未來城市發展的模式。至此,美國城市經歷一個由小變大的歷史過程。

美國地方政府的演變與城市化進程緊密相連,1942年美國有地方政府155 116個,1962年降為91 236個(10)US Census Bureau, 2022 Census of Governments-Organization, 2022.,1962年的數據成為此后至今的常態數值。這兩個時間點與大都市區化的形成是正相關的。大都市區從政府組織上消除了將近一半的地方政府,數量上由大變小,但政府組織規模上卻是由小到大,大都市區政府越來越多地組織起來。漢密爾頓在《聯邦黨人文集》第一篇中說道:“時常有人指出,似乎有下面的重要問題留待我國人民用他們的行為和范例來求得解決:人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府,還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織?！?11)漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯邦黨人文集》,程逢如等譯,北京:商務印書館,1980年,第4頁。美國城市體系從殖民地發展為大都市連綿帶,形態的發展必然要求建立起相應的政治、經濟管理體制和機構,既維護社會秩序,保證居于其間的民眾安居樂業;也保障經濟發展,促進城市繁榮。從聯邦到地方,政府體系(機構和制度)隨著城市形態由小到大的發展而不斷健全,適應小到大的發展態勢。為保證管理的有效性,政府機構將日益龐大,管理制度將日趨完備。

1972年以來,地方政府數量總體態勢是“由小到大”,但這并不意味著絕對數量的增長。就地方政府的數量看,從1972年至2022年,美國地方政府總數從78 269個增加到90 126個,每個統計年度平均增長1317個。(12)US Census Bureau, 2022 Census of Governments-Organization, 2022.從1942年至2022年,縣的數量由3050個減少為3031個,而且,縣的數量在2012—2022年間均為3031個;自治市則呈上升趨勢,其數量從1942年的16 220個增加到2022年的19 491個;鄉鎮逐漸減少,從18 919個減少為16 214個;引人注目的是校區和專區的變化。從1942年到2022年,校區的數量一直呈減少趨勢,從108 579個銳減到12 546個,下降幅度達到88.45%;與之相反的是專區的發展,其數量從8299個增加到39 555個,增幅約為79%。

這里有兩點思考:第一,地方政府數量的減少反映美國大都市區化的歷史現象是區域一體化和地方政府分散化博弈的結果。這其中包含區域的合并(兼并)和重組,通過兼并(一般在城市發展早期),地方政府形成“大政府”局面?；蛘哂昧_伯特·C. 伍德的術語說,地方政府通過合并和重組形成“高康大”(Gargantua)。(13)“Gargantua”應該是從其形容詞“Gargantuan”轉化而來,“Gargantuan”的意思是“龐大的,巨大的”。參見:Robert C. Wood, “The New Metropolis: Green Belts, Grass Roots or Gargantua?” The American Political Science Review, No.52, 1958, pp.108-122.比如,縣政府數量的減少揭示了區域重組的趨勢?？h政府數量的減少與20世紀60年代以來的“縣—縣合并”“市—縣合并”(或縣兼并自治市)的趨勢不無關系,合并或兼并的結果既可能組成聯合的縣政府,也可能組成獨立的(自治)市政府。(14)US Census Bureau, Incorporated Places, and Consolidated Cities, http://www.census.gov/popest/geographic/. 2008-04-28.根據2022年“美國政府統計報告”,校區數量的減少也是學校合并和重組的結果。所以,地方政府的減少一般是區域合并(兼并)和重組的結果,就地方政府的規模而言,合并(兼并)的結果是小政府變為區域內的大政府。

第二,專區的迅速發展本身是反映美國城市化進程速度的一個指標,正是因為美國城市已向大都市區、大型大都市區和大都市連綿帶方向發展,地域擴展帶來的是公共服務范圍的擴大。所以,在范圍擴大的大都市區中需要公共服務功能的細化和行政向基層的“下放”。同時,專區按其功能來分,主要有自然資源、消防、供水、住房和社區發展、污水處理、喪葬、圖書館、公園和休閑場所、公路、保健、醫院、教育、機場、除供水外的其他公共設施(包括供電、天然氣和公共交通)等,其中83%的專區屬于單一功能性,另外6787個屬于多功能專區(2022年)。從城市發展歷史來看,這些功能無疑經歷從無到有的創立形成過程。同時,在政府行政體系和制度層面,這些專區所構成的系統是由小到大而變化的。換句話說,城市功能越細化,分工越明確,所需要成立的專區越多,加入整個系統的專區也就越多,專區系統日益擴大。

綜上所述,美國地方政府伴隨著城市化過程,雖然從1942年至今在絕對數量上有所減少,但是,就整個地方政府體系而言,它經歷的是一個由小變大的過程,這與小城鎮發展為大都市區是相似的邏輯。盡管《美國地方政府》的作者發出“美國是否存在一個地方政府體系”的疑問(15)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L.比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》,第1頁。,但這些看似雜亂無章的地方政府越是“雜亂無章”就越說明它本身由小變大的實質,因為機構越單一(越小)功能越清晰。反倒是像羅伯特·伍德筆下的“高康大”那種由許多部門構成的復雜政府結構才顯得“雜亂無章”。

二、地方政府自治權的演變

令人備感困惑的是,雜亂無章不僅可以用來形容“高康大”,也可以用來形容由縣、鄉鎮、自治市、校區和專區,以及數以萬計的準政府組織構成的美國9萬多個地方政府。從內部功能來看,城市公共服務部門規模越大,那么,它們所面臨的事務就越多、組織結構也就越龐雜,越容易成為一個雜亂無章的混合體。從功能上而言,權力分散的地方政府因其單一功能,或者即使具有多功能,但所轄范圍較小,也使人感覺能提供更及時、可靠的公共產品和服務。托克維爾曾說過:“我最欽佩美國的,不是它地方分權的行政效果,而是它的政治效果?！?16)Alexis de Tocqueville, Democracy in American, p.97.如此看來,要理解美國地方政府就必須深入地方政府主體;而深入其主體,不僅要考察它的行政模式和效果,更應該探討它的政治關系和效果。這其中最根本的是地方政府的組織原則,以及構成各級地方政府之間、地方與社會之間的邏輯準則。聯邦主義無疑是考察美國地方政府不能忽視的因素,除此之外,還須從地方政府權力的來源進行歷史追溯。

首先將歷史回溯到早期北美大陸的殖民地社會。在這些殖民地中,大多數殖民地的政治權威都是源自“特許狀”。殖民者需要得到英王賜予的特許狀,以保證他們的宗教自由。否則,“如果他們定居在先期安頓于那里的英國人當中,或者如若與他們為鄰并甘愿接受他們的管轄,他們可能會因為宗教原因而麻煩迭起,遭受迫害……”(17)W.布萊福特:《“五月花號公約”簽訂始末》,王軍偉譯,上海:華東師范大學出版社,2006年,第44頁?！段逶禄ㄌ柟s》是新英格蘭地區“自治”傳統的濫觴。然而,在這份公約中,“為了我們國王和國家的榮譽”與“這一年正值我們至高無上的君主詹姆斯王在位”(18)W.布萊福特:《“五月花號公約”簽訂始末》,第116頁。, 這些表述反映他們對于母國和國王的忠誠。由此可見,美國后來所產生的聯邦與地方(州),州與市之間的權力之爭,從這時已經有根可尋。換句話說,早期移民雖然可以根據自愿、自治的原則組成公民共同體,但是,這個公民共同體乃是英王體制下的政治體,其行政權威來自英王的特許狀。不同的是,殖民地人民可能在政治上比英國本土人民享有更多自治權。

北美殖民地城市日漸壯大,殖民地人民日益感到城市的發展受到母國的掣肘越來越多。王旭認為,“隨著殖民地經濟的發展,城市之間及城鄉之間的聯系日益增多,對英國的限制產生不滿,孕育了強烈的抗英乃至獨立的意識”。(19)王旭:《美國城市發展模式》,第23頁。殖民地早期城市間的聯系則有助于它們在共同抗英斗爭中結成同盟,保證獨立戰爭的勝利。不僅如此,“戰后城市領導人積極推動從邦聯政府向聯邦政府的過渡。城市代表在制憲會議上居絕對主導地位,紐約、馬薩諸塞、賓夕法尼亞和弗吉尼亞等幾個關鍵州代表的87%都有城市經歷或聯系”。(20)王旭:《美國城市發展模式》,第24頁。獨立戰爭是北美殖民地城市作為母國的“地方”所發出的革命吶喊。從1787年制憲看,這種“地方”與“中央”權威(英國)的邏輯在當時業已存在。這種邏輯也在憲法中表現出來,享有自治權利的北美人民擺脫母國的統治,但進入另一種政府統治。按照約翰·洛克的解釋(21)洛克:《政府論》,葉啟芳等譯,北京:商務印書館,1964年,第54頁。,人們放棄自然權利選擇政府,其后果就是“由我們的邪惡產生的”政府代表人民行使人民讓與的權力。(22)托馬斯·潘恩:《常識》,何實譯,北京:華夏出版社,2004年,第2頁。從這個結果看,能不能說人民讓與權力的行為,其本身就是當他們從一種自然狀態進入社會共同體狀態時,權利由大變小的過程?

然而,這并不意味著城市及其居民享有的自治權利的消失。美國建國后,城市發展尚處在初創階段,談不上完善的政治和市政管理體制。美國“和諧”派史學家丹尼爾·布爾斯廷說:“從歐洲觀點來看,美利堅合眾國的建立是次序顛倒的。它的存在本身就是一件充滿矛盾的事。西歐一些現代國家,如法國或英國,都是在中央勢力能成功地統治各地方單位時才得以建立起來。而美國則是在十三個各自為政的地方政府抗拒倫敦中央當局堅持自身權力的情況下誕生的。這個國家乃是各個殖民地維護自治權的副產品?！?23)丹尼爾·布爾斯廷:《美國人:建國歷程》,中國對外翻譯出版公司譯,北京:三聯書店,1993年,第494頁。換句話說,美國是自下而上建成的,這在一定程度上決定城市體制的“自治”原則。

新英格蘭地區的“鄉鎮體制”(Township)表現得尤為明顯?！癟ownship”,譯為鎮、鄉、鄉鎮或市鎮,是至今仍存在于美國新英格蘭和中西部一些地區的一種地方政府形式。其最主要特點是自治,人民是一切權力的源泉,市鎮自行處理主要事務,無市鎮議會,市鎮的大權主要掌握在每年一選的行政委員(selectmen)手中,但行政委員通過市鎮居民大會(Town Meeting)行使職權。社區居民每年集中在鎮政廳開會,根據需要選舉官員、通過法令、預算以及提高稅收。不過現在市鎮居民大會大多已被選舉產生的委員會或者市長所取代。另外,布爾斯廷這句話中提到的“十三個各自為政的地方政府抗拒倫敦中央當局”,也表露是“地方”與“中央”的沖突,恰好證明上文的觀點:“地方”與“中央”威權的博弈邏輯在美國革命年代就存在。

隨著南部和西部城市的發展,各州紛紛加入聯邦。中央與地方的矛盾伴隨著種族問題達到白熱化,最終釀成美國內戰。在《聯邦黨人文集》的第三十九篇里,麥迪遜談到“組織政府”主題的時候,具體分析了聯邦與地方(州)的關系,他提出兩個界定:“聯邦性政府”和“全國性政府”。關于政府的權力,麥迪遜指出:“擬議中的政府不可能被認為是一個全國性的;因為其權限只限于某些列舉的對象,而把對于所有其他對象的其余不可侵犯的權力留給各州?！?24)漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯邦黨人文集》,第196—197頁。1791年的《權利法案》(即憲法修正案)第十條對此予以確定:“憲法未授予合眾國,也未禁止各州行使的權力,由各州保留,或由人民保留?！边@就是說,憲法給各州保留各自權力。如果說美國內戰標志著美國中央與地方矛盾達到高潮,并以陣痛性的流血沖突加以解決的話;那么,美國城市則經歷中央與地方關系長期的較量。當然,這里的中央與地方的關系,與其說是聯邦政府與地方政府之間的行政關系,毋寧說是地方自治與中央威權之間緊張的政治關系。

而在另一方面,城市中的政治卻不似城市規模那樣,呈現為簡單的線性發展,城市政治要比這個過程復雜得多。各級地方政府是城市政治的具體運作載體,盡管美國城市大多數是自治市(Municipality),但是,州與市之間、地方政府內部的政治(隸屬)關系仍然存在。于是,在殖民時代就已形成的威權與自治的糾纏關系,仍像幽靈般縈繞在整個政府體系中。美國地方政府在這種糾纏中逐漸體系化,形成由縣、自治市、鄉鎮、校區和專區的結構,還包括像房產主促進會(Homeowner’s Improvement Association)這樣的準政府組織。而美國政府形式的基本組織原則之一是《獨立宣言》中闡明的:“人人生而平等,造物者賦予他們若干不可剝奪的權利,其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利,人類才在他們之間建立政府,而政府之正當權力,是經被治理者的同意而產生的。當任何形式的政府對這些目標具破壞作用時,人民便有權力改變或廢除它,以建立一個新的政府?！?25)托馬斯·潘恩:《常識》,第129頁。即便如此,由于憲法修正案的第十條規定實際相當模糊和模棱兩可,也就是說,它并沒有規定什么權力保留給州,什么權力保留給人民,這就給后來留下許多爭端。美國紐約州立大學政治科學與公共政策的理查德·P. 內森指出,美國建立者們(主要是以漢密爾頓和麥迪遜為首的聯邦黨人)幾乎沒有對地方政府的未來和地位作出決策,憲法中對地方政府更是只字不提。(26)Richard P. Nathan, “Note on Theories of Local Government.”實際上,地方政府享有多大的權力是由州決定的。如果根據《獨立宣言》的原則,保留給人民的權力就可以引申為對地方自治的不可剝奪的天然權力的承認。正是根據這一引申,密歇根的托馬斯·M. 庫雷法官(Judge Thomas M. Cooley)提出關于這種天然的地方自治權的法律學說。(27)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》,第31頁。與之相反的是承認州立法的最高權威,認為憲法規定的保留給人民的權力只限于在州內對州憲法的制定和修訂。根據美國各州憲法的條款,州的立法機構被委以行使總的政府權力,也就順理成章地成為每個州內最高的立法者。

19世紀中葉,許多城市產生市政腐敗,導致對城市自治權力的廣泛爭議。也正是因為這一系列的爭議,來自艾奧瓦的美國首席大法官約翰·迪龍(Judge John Dillon)在1865年“克拉克訴得梅因市”(Clark v. City of Des Moines)一案中對憲法提出新的解釋:作為一般性和無可置疑的法律規定,對于一個地方自治機構來說,擁有并且僅能夠行使的權力如下:第一,(州立法機構)明確授予的權力;第二,那些暗含在或附帶于明確授予的權力之中的必要的和公正的權力;第三,那些對地方自治機構被認可的目標和意圖具有實質性意義的權力,這些權力是必然的而非權宜之計。任何情況下,涉及對權力存在的合理質疑均由立法機構而非地方自治機構來決定,否則這些權力都將無效。(28)Jesse J. Richardson, Jr., “Sprawl in Virginia: Is Dillon the Villain?” http://users.adelphia.net/～lefebjo/spfi/dillon/dillon1～5.htm, 2008-04-27.

實際而言,以上這種解釋就意味著地方自治機構的設立及其權力都是源自(州)立法機構。這在1868年的“克林頓市訴塞達拉皮茲和密蘇里河鐵路公司”(City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Co.)一案中有更具體的闡釋,并“有了里程碑式的解決”,由此形成所謂的“迪龍法則”(Dillon’s Rule)。(29)參見《美國地方政府》中有關“迪龍法則”的內容:“中文版序”,第11頁,“第2章”,第31—32頁。事實上,“迪龍法則”對19世紀中葉開始把持市政的城市老板是有利的,代表大集團的利益。也因此,在進步主義時期,美國興起追求城市自治(Home Rule)的運動。盡管在這個時期,有些城市通過努力贏得自治,但相對于美國龐大的地方政府體系,這些成功都顯得很小。市政腐敗的產生,也在一定程度上使人們對城市自治能力深表懷疑;加上19世紀末以來,美國壟斷資本主義的發展,寡頭政治(利益集團)日益成為主宰城市命運的主要力量;大蕭條無疑在本來就已經傷痕累累的城市傷口上撒了把鹽。當時發生的這一切,似乎都表明,國家力量必須介入城市社會,及至“新政”成為國家的主題時,(城市)地方自治的要求就只能退縮。大概是“新政”養成地方接受聯邦政府財政資助的習慣,再加上二戰后財政資金自上而下的投入增多,到20世紀六七十年代,美國地方自治的趨勢愈加不明顯。當大都市區化已經成為美國城市中的主要現象的時候,郊區、大都市區和大都市連綿帶不斷發展產生新的城市管理問題時,美國地方政府好像才如夢初醒,意識到他們祖輩一直珍視的地方自治傳統正在越來越多地遭受國家主義的“侵犯”,文森特·奧斯特羅姆等人將這一現象稱為“地方政府中的國家化趨勢”。(30)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》,第53頁。盡管20世紀70—90年代,地方政府在追求地方自治上有許多努力,但事實上,2001年“9·11”事件后,美國更加以堂而皇之的理由——城市安全——對地方政府加強了國家力量的介入。財政資助的需求,城市安全的保障,一系列新的問題迫使地方自治權日漸縮小。

三、區域主義與公共選擇的學派之爭

美國是州先于聯邦、地方先于國家而建立起來的,建構國家的原則是聯邦主義。美國聯邦主義體制經歷日臻完善、也日益復雜化的歷史過程。聯邦政府和各州或者說國家與地方之間的關系隨著時間的推移,承載的含義亦愈加豐富,同時經受甚至反復無常的考驗。換句話說,伴隨著聯邦主義的政治實踐,國家實際上越來越多地受到地方的挑戰;與此同時,地方政府也越來越感到國家控制的加強。這是個很有趣的矛盾,不僅提出來的這個論題本身看似矛盾,而且這個論題所反映的國家與地方之間的關系也無疑是矛盾的?；蛟S正是因為這個有趣的矛盾性,學者們開始不斷地對美國地方政府進行各種分析。(31)《美國地方政府》一書展現“公共選擇理論”的要義,從公共產品和服務的角度,將美國地方政府置于市場原則之中進行分析。其評論可見:Donald B. Rosenthal, “The State of American Federalism, 1988—1989,” Publius, Vol.19, No.3 (Sum. 1989), pp.208-209.

圍繞美國地方政府中的生產和消費,《美國地方政府》的作者反復以固體垃圾收集服務、消防服務、警察服務和教育服務為例進行分析,其觀點是:在城市迅速發展、大都市區日益擴大、區域主義不斷抬頭的形勢下,地方政府越小(適度),地方政府所能提供的服務越及時、越有效。深入地方政府內部,也就是著眼于建構美國地方政府的基本原則和運作機制。前者指涉“地方自治”(Home Rule),而后者涉及政府管理。美國建國一代人認為“管得越少的政府越是好的政府”。后來,托克維爾對新英格蘭地區的市鎮會議著迷,他所見到的新格蘭地區的鄉鎮政府屬于自治原則下的小政府模式。比照潘恩所說的“管得少”,他們實際上都著迷于“小的”地方政府。那么,小的政府是否必然意味著管理及時、有效?尤其是當這個問題被置于城市化語境中考慮時,又是否如此?

早在美國建國之初,托馬斯·杰斐遜和亞歷山大·漢密爾頓就在聯邦與地方權力大小的問題上發生沖突。漢密爾頓認為自由遭受的威脅來自聯邦政府的軟弱和權力的不足。所以,他建議建立起由權力較強的總統領導的中央政府。而杰斐遜則認為聯邦權力的集中是對自由的危害,他主張限制聯邦政府權力,保證地方(各州)權利,并且將聯邦權力集中在國會而非總統。(32)Ron Chernow, “The Best of Enemies,” Times, July 5, 2004, p.72.這種關于“大小”的爭論在美國歷史上一直存在,尤其是隨著城市化加速而使越來越多的人加入這個爭論中。而爭論也早已超出政治行為本身,變成學者們的學理探討和爭辯。進入20世紀以來,一些學者不僅放棄并且也開始批判地方主義的立場。在地方政府問題上,他們依據規模經濟理論和城市地區“負擔共攤”原則,主張區域合并或兼并,被稱為“聯合主義學派”(Consolidationist)。他們在二戰后的一段時期里占據主導地位。這也使得此后關于地方政府“大小”問題的爭論似乎主要圍繞“地方自治”原則和“聯合主義”理論而展開。

有關美國地方政府的爭論中,最突出的便是“區域主義”與“公共選擇”學派之間的博弈。針對此前占據主導地位的“聯合主義”,文森特·奧斯特羅姆、埃莉諾·奧斯特羅姆和羅伯特·L. 比什提出反對意見,他們堅持用市場原則對美國地方政府進行分析?！睹绹胤秸敷w現為“公共選擇學派”的觀點。(33)關于奧斯特羅姆“公共選擇理論”的觀點,還可以參見他的另一些文章,“Public Choice Theory: A New Approach to Institutional Economics,” American Journal of Agricultural Economics, Vol.57, No.5, Proceedings Issue. (Dec. 1975), pp.844-850. “Public Choice: A Different Approach to the Study of Public Administration,” Public Administration Review, Vol.31, No.2 (Mar.-Apr. 1971), pp.203-216. 也可以參見王旭《美國城市發展模式》中對“公共選擇”學派的闡述,第382—386頁?！肮策x擇學派”(Public Choice School)是西方經濟學中以經濟分析方法研究政治問題的一個重要理論流派,開創者是喬治梅森大學的小布坎南(James Buchanan Jr.)。1956年10月,查爾斯·M. 蒂布特在《政治經濟學期刊》上發表《地方支出的純理論》,這篇論文從政治經濟學視角分析地方政府,從而提供“公共選擇學派”的基本框架,是一篇里程碑式的論文。(34)G. Ross Stephens and Nelson Wilstrom, Metropolitan Government and Governance, New York: Oxford University Press, 2000, p.107.蒂布特認為,地方支出的模式更好地反映人們對公共政策的偏愛,而并不反映制定政策的聯邦政府的意愿。人們根據“用腳投票”(Vote with feet)的方式,通過搬家的形式來選擇公共產品和服務。(35)Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, No.44 (Oct. 1956), pp.416-424.1961年12月,他與奧斯特羅姆、羅伯特·沃倫合作在《美國政治學評論》上發表《大都市地區的政府組織:一個理論考察》一文,他們從市場原則出發,將地方政府作為“公共產品和服務”的提供者,分析作為“公共產品和服務”提供者的地方政府的實質和根本保證,同時也分析比較“高康大”(Gargantua) 和多中心政治體制中的公共組織。(36)Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout, Robert Warren, “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry,” The American Political Science Review, Vol.55, No.4 (Dec. 1961), pp.831-842.在《美國地方政府》中,奧斯特羅姆等人則以具體的實例進一步闡發其中的觀點。他們對大政府組織原則下和市場原則下的固體垃圾收集服務、消防服務、警察服務和教育服務進行比較,認為“一個社區,一個政府”的論點在安排和提供公共產品與服務上是“大而無效”的,“對大城市改革的普遍抵制、變化中的城市發展空間模式、對社區控制和鄰里政府需求的增加等等,都對過去流行的支持大城市改革的分析模式提出了質疑?！?37)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·L. 比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》,第84頁。進而,他們重申在《大都市地區的政府組織:一個理論考察》中提出的觀點:“高康大”無疑為許多巨大的公共服務提供一種適當的組織規模,但是帶有其單一決策控制中心的“高康大”也容易成為一個它自己的等級和官僚結構的復雜性的犧牲品。在“高康大”的公共經濟中維持控制的成本如此之高以致其對公共物品和服務的生產變得極其沒有效率。所以,結果是“高康大”在滿足當地公民在日常生活中對公共物品的需求方面變得遲鈍和笨拙。(38)Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout, Robert Warren, “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry,” p.837.最后得出的結論是,在一個大而極具多樣性的國家里,復雜的制度安排是確保個人獲得高度獨立性的一種手段,通過這種手段,人們努力設計出最有效能和最有效率的組織安排以解決他們自己區域中的問題。在人們爭取地方政府自治的努力中,公民需要接觸到不同規模的政府單位。在很多城市公共服務模式中,小規模的集體消費單位似乎更具某種初始的優勢:它們能更準確地反映出地方對許多城市公共服務的偏好模式。

與“公共選擇”學派相對的是“區域主義”倡導者的觀點。就字面意思說,“區域主義”(Regionalism)包含著地方分權的含義。在這個層面上,美國“區域主義”的邏輯在北美殖民地時期即產生。北美殖民地人民抵制母國征稅時提出“無代表不得征稅”(No taxation without representation),他們認為只有他們自己選出的本地議會才有權征稅,殖民地在英國議會中沒有代表,所以英國無權向殖民地征稅。對于英國政府而言,它對其殖民地征稅是其對殖民地管轄權的體現。而殖民地提出“無代表不得征稅”,是否也可以認為是“地方”意識對母國(國家)威權的挑戰,從而被認為是地方分權的“區域主義”的濫觴?在早期美國,從杰斐遜主張限制聯邦權力、到卡爾霍恩(39)John Caldwell Calhoun (1782—1850),美國19世紀前半期著名的政治家之一,州權和奴隸制的支持者。的“國會法令廢止權”、到韋伯斯特-海恩大辯論(Webster-Hayne Debate),再到19世紀中期聯邦與州權之爭,這些歷史論調都涉及國家與地方權力之爭?！皡^域主義”的歷史邏輯是可以追溯到這些歷史論調的。但就目前公認而言,“區域主義”最早可以追溯到現代城鎮和區域規劃之父帕特里克·格迪斯所著《演變中的城市》,其中提出城市區域觀。(40)Patrick Geddes, Cities in Evolution: An Introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civics, London: Williams &Norgate, 1915.后來,格迪斯的學生、追隨者劉易斯·芒福德于20世紀20年代在美國建立區域規劃協會(The Region Planning Association)。(41)李強、楊開忠:《城市蔓延》,北京:機械工業出版社,2007年,第52頁。這是“區域主義”在現代美國城市的倡導和實踐。

隨著城市化的發展和大都市區的形成和擴展,“區域主義”在20世紀中葉重新煥發活力,這是與美國老工業城市在20世紀六七十年代的衰落密切相關的。安東尼·奧羅姆在其所著《政治社會學導論》中闡述了這一次“區域主義”運動的興起。他說,在一些都市地區,如密爾沃基,空間上的分離因當地工業化郊區試圖保持對城市的完全自治而使問題更加突出且嚴重。例如,西艾利斯地處郊區,是艾利斯-查默斯制造公司的所在地,它拒絕成為密爾沃基的一部分而遭其吞并,這很大程度上是出于希望對自己資源的控制。但是,進入20世紀六七十年代,高速公路和快速干道的修建,加速郊區化運動的同時,也加速中心城市的“離心化”,中心城區與郊區日益趨向分離。這就進一步加劇中心城市經濟的低迷和破敗,密爾沃基和克利夫蘭在這一時期的情況正說明這一點。(42)安東尼·奧羅姆:《政治社會學導論》,張華青等譯,上海:上海世紀出版集團,2006年,第172頁。密爾沃基因為不能通過兼并郊區從而帶動中心城市的復興,這使得許多人開始思索如何在地方政府中構建一種合法性理論,用來推動這種兼并的完成。新墨西哥州阿爾伯克基市的前市長戴維·臘斯克從事過一項研究,寫成《沒有郊區的城市》一書。在書中,臘斯克闡述了24個案例(經驗),用以表明那些有能力進行擴張并成功兼并郊區的大都市往往能夠在工業衰敗中較其他城市更好地生存下來。這些具有擴張性,或者如臘斯克所言,富有彈性的城市,能夠對分散化的地方政府進行更有效的控制。(43)David Rusk, Cities Without Suburbs, Washington, D. C.: The Woodrow Wilson Center Press, 1993, pp.61-65.明尼蘇達州議員邁倫·奧菲爾德(Myron Orfield)發現,中心城市的衰落及其問題已經開始向某些大都市郊區外第一層擴展。他認為,大都市必須設法努力確立解決自身問題的方案,進而克服城區和郊區的歷史性分離。奧菲爾德同其他人一起成為區域主義(Regionalism)的倡導者。他們認為,區域主義就是在美國大都市的城區和郊區間開展合作行動。(44)安東尼·奧羅姆:《政治社會學導論》,第172—173頁。曾擔任過克林頓政府美國住房和城市發展部部長的亨利·G. 希斯諾羅斯在一篇文章中將“區域主義”分為“所有物區域主義”(Things Regionalism)和“所有者區域主義”(People Regionalism),專區被定義在“所有物區域主義”之中,包括城市中的各種系統,比如供水、污水處理、防火、抗洪、灌溉等。因為這些系統的正常運行必須要調節好地方社團的利益平衡,因此引進“所有者區域主義”,更關注城市的核心問題,比如貧困人口。(45)Henry G. Cineros, “Regionalism: The New Geography of Opportunity,” in Roger L. Kemp, eds., Forms of Local Government, North Carolina: McFarland &Company, Inc., 1999, pp.321-322.用北卡羅來納大學斯哥特·博倫斯的話說,前者會加劇不平等,而后者關注地方社團的發展。(46)Scott Bollens, “Concentrated Poverty and Metropolitan Equity Strategies,” Stanford Law and Policy Review, Vol.8, No.2, 1997, pp.11-23.到20世紀90年代,“區域主義”又有新的形式,提出“精明增長”的城市戰略和“棕色地帶”治理的合作議程。據此,有學者將這一時期的“區域主義”稱為“新區域主義”(New Regionalism)。(47)王旭:《美國城市發展模式》,第387—392頁。

總而言之,“公共選擇”學派的內在邏輯是“用腳投票”的市場選擇原則。而“用腳投票”的思想根源可以前溯到19世紀50年代的“人民主權原則”(48)托克維爾在19世紀30年代已經提出了“人民主權原則”(The principle of the sovereignty of the people),Alexis de Tocqueville, Democracy in American, p.57. 如果追溯得更早的話,《獨立宣言》中也包含“人民主權原則”的觀念,其中說的是“the Right of the People”。不過,就“用腳投票”的思想根源而言,19世紀50年代一系列關于自由州與奴隸州的爭論中,就奴隸自由選擇而言,這一思想更類似于“用腳投票”。當然,“公共選擇”理論更強調的是市場原則。,在解決密蘇里州以自由州抑或奴隸州加入聯邦的時候,南北雙方達成的“密蘇里妥協案”首先產生“在奴隸制問題上由當地人民自行決定”的原則。1854年的“堪薩斯-內布拉斯加法案”確認這一原則:是否實行奴隸制由居住在領地上的人民通過他們的代表去解決?！皡^域主義”的內在邏輯則是地方分權,它將美國早期對州權的要求闡發為一個區域的整合,在這種整合中實現大政府理念。19世紀下半葉“政治機器”和“城市老板”的出現對城市自治產生巨大挑戰,州通過州憲法牢牢控制著自治市。城市化迅速發展,大都市區日益增多,在這種情況下,“區域主義”在20世紀上半期實際上已經變成為一種實踐,比如“區域規劃協會”所作的一系列嘗試;另外,進步主義改革者開展的爭取“地方自治”的運動也是這一實踐的表現。大蕭條后,“新政”造成美國行政機構極度膨脹,政府有形和無形的手日益伸向城市建設和管理領域。這是二戰后美國許多老城市復興和新城市興起的“必要的痛苦”。所以,20世紀60年代,“區域主義”再一次抬頭,這一次更具“倡導”的抽象形態,因為“新政”后保守主義的回落,使得20世紀60—90年代的政治形態表現為權力的向下分化——地方分權成為主要和具體的實踐。綜上分析,如果將“公共選擇”學派的主張表達為“小的是美好的”,那么,“區域主義”的主張則相反,他們追求“大”。

余 論

政治運作遠比空間擴展復雜得多。如果說美國地方政府自治的政治權力日益縮小的話,那么,它們的行政權力并不呈現絕對的由大變小的趨勢。之所以出現如此情形,最直接和最強大的力量應該還是自治的傳統。自治的基礎是民主和個人自由,所以,杰斐遜和杰克遜時代都可以稱為地方權力強勢時期。杰克遜之后,由于政黨分贓留下的腐敗根源而導致19世紀中葉以后城市腐敗風氣難以根除,這一段時期直到進步主義運動興起,就成為地方權力弱勢時期,聯邦和州立法機構成為主導力量。19世紀末至20世紀初,新的移民高潮迫使城市政府必須做出某些調整,“使舊的市政府適應現代生活新形勢”,進步主義者重新扛起“地方自治”的大旗。在這種情況下,美國出現“典型思想”:地方自治感情的增長;放棄牽制和平衡常說的趨勢;政府職能的迅速擴展。(49)查爾斯·E. 梅里亞姆:《美國政治思想史》,朱曾汶譯,北京:商務印書館,1984年,第144頁。但是,緊隨其后的大蕭條和二戰改變了這一趨勢,此后,國家主義越來越強大。不過,需要指出的是,二戰后大都市區的迅猛發展,加之后來“陽光帶”的崛起。這些新情況使得地方自治權盡管式微,但是,地方自治的呼聲依舊存在。故而,“百衲被”式的美國地方政府體系并未根本改變。

盡管美國地方政府行政和政治遠比城市化本身要復雜許多,但若將行政與政治分立而論,行政權力經歷中央與地方反復的制衡較量,雖然總的趨勢仍表現為行政權力逐漸增強,地方政府雜亂無章的外在表達也主要是行政權力的爭奪,但是若深入地方政府主體之中,內在的因素卻是政治權力的較量和影響,在一定意義上,正是自治傳統導致地方政府的“巴爾干化”。有意思的是,在這其中也暴露出自治權本身的窘境,因為只有當自治傳統受到越來越多的挑戰時,日益受到束縛的市民才會迫切發出要求自治的呼聲。也許,這也正是如今美國地方政府中專區越來越多的原因。雖然如此,“9·11”事件使政府以合法理由更多地介入居民的生活,這使得市民發出的呼聲毋寧說僅是保持一種自治的“政治想象”。所以,正是從這個意義上說,地方政府的自治權經歷的是由大變小的過程。

在當今世界,國際大都市因為能夠獲得更多的經濟機會,城市規模也往往能助其成為內陸腹地的經濟主導。隨著全球城市化日益推進,大都市也面臨越來越多的競爭對手。大都市不僅要與國內外其他大都市進行競爭,也逐漸卷入與郊區、小型城市和城鎮的博弈之中。而大都市和大都市區本身也有內城社會問題(種族、階層分化)、中心城市與郊區關系、新老街區、社區等一系列問題需要解決。一些問題(比如供水)的解決單靠一個大政府可能很難協調各方利益,而且也容易引起愛好自治傳統的社區居民的反對。而另一些問題靠那些單一的專區也無法解決,比如大都市區內的公路建設,沒有地方政府的統一協調甚至強制執行,公路建設計劃可能就要泡湯。所以,在日益復雜的大都市區內,對于政府的規模并不能一概而論要大還是小。最佳的方案應該是在自治的原則下,保證大和小的地方政府的多元性協調互助,形成芒福德所言的有機體系。這個有機體系是一個競爭的動態模式,這比僵化的靜態模式要更具活力。因此,與其膠著于地方政府“大小”問題的爭論,不如探討如何構建地方政府的有機體系,保持多元化的城市世界,用多元性或有機體取代簡單的“大小”爭論。

中世紀流傳著一句話:城市的空氣使人自由。在當今這個日益“不自由”的城市世界,也許保持城市的多樣性比一味強調做大做強更能使人感到自由。最后,以舒馬赫(50)英國經濟學家舒馬赫(E. F. Schumacher)著有《小的是美好的》一書,Small is Beautiful: A Study of Economics as if People Mattered, London: Blond &Briggs 1973.的一番話來結束本文:當人們以大而化之的邏輯,相信快速的交通和瞬間通信開啟自由的新面向時(在某些較不重要的場合確是如此),他們忽略了這樣的事實:這些成就令每一件事情極其脆弱且極其不安全,因而有摧毀自由的傾向,除非制定出有意識的政策及采取有意識的行動,才能緩解這些技術發展的毀滅性效果。(51)E. F. 舒馬赫:《小的是美好的》,李華夏譯,南京:譯林出版社,2007年,第48頁。