偵查階段公安機關推進涉案企業合規改革的路徑

胡裕嶺，姚浩亮

（華東政法大學，上海 200042）

現代企業內部組織結構日趨復雜化，對涉企類案件的犯罪治理提出了新的挑戰。傳統犯罪治理強調法的威懾功能，試圖以嚴刑手段來遏制犯罪的發生，而現代犯罪治理的研究方向正由“威懾刑”向“預防刑”轉變，以內部治理與外部監管相結合的企業合規應運而生。對涉案企業而言，企業合規是其恢復運營的一次機會；對刑事司法機關而言，企業合規是協商性司法理念的實踐，也是犯罪治理新模式的探索。在最高人民檢察院的部署下，涉案企業合規改革首先在審查起訴階段取得階段性成效，但在偵查和審判階段卻鮮有提及，不利于合規效果的彰顯。故此，企業合規在刑事訴訟全流程適用的研究必要且緊迫。立案偵查程序作為刑事訴訟的第一道流程，也是刑事司法機關與涉案企業接觸的第一道程序，通常由公安機關主導。公安機關在偵查階段如何推進涉案企業合規改革；如何加強與行政機關、檢察機關的協作配合是亟待回答的兩個問題。鑒于此，本文以公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革的理論證成為引，分析公安機關所面臨的問題，提出完善建議，為改革實踐提供些許理論智識。

一、公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革的證成

涉案企業合規改革是協商性司法理念的典型體現，也是提升刑事訴訟效率的新舉措。目前，多數研究均圍繞檢察機關、審查起訴階段進行，有關公安機關、偵查程序的研究似乎“無人問津”。但從實踐來看，公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革已成必然之勢。這不但有理論基礎作為支撐，而且相應法律規范也為其預留了制度空間。

（一）理論基礎：憲法原則與基礎原則的雙重依據

在我國刑事訴訟制度中，公安機關、檢察機關、審判機關各司其職，偵查、起訴、審判具有程序上的遞進性。公安機關作為偵查程序的主導者，在偵查階段主導涉案企業合規改革不僅能夠節約司法資源的投入，還能夠充分踐行分工負責、互相配合、互相制約的憲法原則。

一方面，公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革是司法資源高效運用原則的典型體現。在世界經濟高速發展的背景下，涉企類案件數量激增，犯罪形式日益多樣隱蔽①有學者將2014 年至2018 年的涉企犯罪情況進行了統計，案件從2014 年的2600 余件增長到2018 年的4000 余件，涉企單位犯罪呈明顯上升趨勢。參見李勇：《企業附條件不起訴的立法建議》，《中國刑事法雜志》2021 年第2 期。。在涉企類案件的傳統偵查模式下，公安機關需要投入大量的人力、物力、時間方可實現偵查目的。而且對抗式的偵查模式無疑增加了公安機關查明案件事實的難度，不利于刑事訴訟效率的實現。在偵查階段推進涉案企業合規改革的意義在于開啟公安機關與涉案企業二元互動的新模式。出于獲得合規激勵的目的，涉案企業往往具有配合偵查工作的意愿，爭取早日開展合規以出罪。所以，在偵查階段推進該項制度不僅能夠兼顧法律效益與經濟效益，節約司法資源，還能夠使企業盡早恢復正常經營，減緩“水漾效應”的影響[1]。此外，《中華人民共和國刑事訴訟法》賦予公安機關偵查、拘留、執行逮捕、預審的權力，基于上述權力基礎衍生出合規告知權、合規審查權、合規激勵權有助于公安機關在涉案企業合規改革中切實履責，實現與涉案企業互動的新模式，貫徹協商性司法理念以實現司法資源的高效運用。

另一方面，公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革是分工負責、互相配合、互相制約憲法原則的具體落實。自企業合規試點以來，公安機關、審判機關較少參與其中，如部分學者所言：目前，公安機關和人民法院多處于‘友情贊助’的角色，并未對企業合規問題予以公開正式的回應[2]。檢察機關不僅是涉案企業合規改革的主導者，對企業合規相關事務“全權負責”，還是審查起訴的決定者，一定程度上決定一個企業的未來走向。由于外部監督力量的缺失，檢察機關難免落入既是運動員又是裁判員的身份悖論之中。區別于我國的合規制度，域外部分國家在設計該項制度時注重權力的分配與制衡，如美國以審判機關的司法審查權制約檢察機關的暫緩起訴協議自由裁量權。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的經驗[3]。所以，公安機關在偵查階段引入涉案企業合規改革，能夠對檢察機關的合規主導權形成一定約束，使權力運作流程透明化。此外，企業適用合規以案件事實清楚，證據確實充分為前提。我國絕大多數涉企類案件由公安機關行使偵查權，檢察機關的偵查權適用范圍有限，且本質是法律監督職能的延伸。所以，從職權構造的角度來看，公安機關同樣具備在偵查階段推進涉案企業合規改革的必要性。

（二）規范依據：《中華人民共和國刑事訴訟法》與合規規范的雙重進路

企業合規制度實施至今仍未在《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國刑法》等基本法中獲得獨立地位，始終附著于相關制度。認罪認罰與企業合規的同質性使其成為涉案企業適用合規的基本前提，也是公安機關參與涉案企業合規改革的法律基礎。同時，在已有的合規規范體系中，相應的法律文件蘊含著公安機關參與涉案企業合規改革的制度空間。

一方面，認罪認罰制度貫穿刑事訴訟全過程，是涉案企業能否適用合規的基本前提。企業通過合規出罪不能與企業沒有犯罪畫等號。從某種意義上來說，企業合規考察是企業刑事責任的替代，在國外，有學者將其稱作“類似懲罰”，這種“類似懲罰”產生于企業刑事責任，因此具有準刑罰的性質[4]。根據《中華人民共和國刑法》第五條所確定的罪刑相適應原則，刑罰不僅與行為主體所犯罪行相適應，還與其所承擔的刑事責任相適應。刑事責任與犯罪人的人身危險性相掛鉤[5]，故當企業通過合規消除犯罪因子，通過法益修復彌補犯罪損害后，即表明其犯罪意志的消滅，相應的刑事責任也隨之降低?；谧镄滔噙m應原則，刑事責任的降低將同步減輕刑罰。然而，實體法并未賦予合規從寬法定情節的地位。所以，《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》（以下簡稱“指導意見”）第四條將企業合規制度附著于認罪認罰制度之下?！蛾P于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》第五條明確該制度貫穿刑事訴訟全過程，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十五條將其作為一項基本原則確立下來，同時在第一百六十二條第二款明確公安機關應當將犯罪嫌疑人自愿認罪的情況記錄在案，隨案移送，并在起訴意見書中說明相關情況。上述規定表明，認罪認罰制度為公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革提供了正當性。

另一方面，合規規范體系為公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革預留了制度空間?！爸笇б庖姟钡谑臈l第一款規定合規計劃、書面報告等合規材料是檢察機關作出批捕決定、變更強制措施決定的重要參考。檢察機關的批捕權在偵查階段行使，而上述文件由公安機關收集并經其審查。據此，該條規定暗含了公安機關在偵查階段可以參與涉案企業合規改革的意思?！渡姘钙髽I合規建設、評估和審查辦法（試行）》第三條明確規定涉案企業應全力配合有關主管機關、公安機關、檢察機關及第三方組織的相關工作。這表明公安機關是參與涉案企業合規改革的適格主體，負有督促企業積極參與合規、修復法益的重要職責[6]。

（三）實踐概況：典型案例與地方實踐的雙重視角

長期以來，檢察機關主導著涉案企業合規改革的實踐，能夠獨自影響涉案企業的最終走向。但從最高人民檢察院頒布的四批典型案例來看，偵查階段的公檢協作為涉案企業合規改革提供了較大的助力；從當前的地方實踐來看，公安機關、審判機關、刑罰執行機關正積極參與涉案企業合規改革在刑事訴訟全過程適用的探索。

一方面，典型案例為偵查階段開展涉案企業合規改革提供了實踐指導。在合規試點改革初期，合規考察期限不足、“紙面合規”現象頻發等問題引發了理論界與實務界對合規有效性的質疑。為解決上述問題，部分檢察機關將合規準備工作前移至偵查階段進行。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第二百五十六條的規定，檢察機關介入偵查程序的方式分為依職權介入與公安邀請介入兩種，在涉企類案件的辦理中細化為提請審核模式、商請介入模式、主動介入模式三種路徑，具體表現為公安邀請介入、審查批捕介入、掛案監督介入、變更強制措施介入四種形式①筆者通過分析最高人民檢察院頒布的四批典型案例，認為檢察介入偵查的模式可以細分為“公安邀請介入（4 次）”“審查批捕介入（1 次）”“掛案監督介入（1 次）”“變更強制措施介入（1 次）”四種具體表現形式。。在具體案例中，公安機關的工作大都為查明案件事實，與合規相關內容較少，部分公安機關應檢察機關邀請以聯席會議的形式共同研判企業適用合規的可能性。從典型案例的情況來看，偵查階段開展涉案企業合規改革具有可行性，但公安機關參與度較低，甚至有被檢察機關“推著走”的趨勢。

另一方面，在地方實踐中，公安機關積極參與偵查階段的涉案企業合規改革。隨著涉案企業合規改革的全面鋪開，檢察機關與行政機關、公安機關、審判機關、刑罰執行機關的協作日益緊密，聯席會議、同堂培訓、協作協議的作用日趨凸顯。例如，山西省介休市人民檢察院與介休市公安局就涉稅案件企業合規的偵查介入、偵查階段的合規整改、非羈押措施的適用等問題進行研究。此外，部分檢察機關與公安機關、審判機關合作，邀請民警、法官加入第三方監督評估機制管委會，共同推進企業合規在刑事訴訟中的全流程適用。如廣東省珠海市人民檢察院與珠海市中級人民法院、市公安局在珠海市涉案企業合規改革工作推進會上出臺了《關于在開展涉案企業合規工作中加強協作配合的意見（試行）》；遼寧省人民檢察院在與遼寧省高級人民法院聯合印發《關于聯合推進涉案企業合規改革的實施辦法》的基礎上，與省公安廳有關涉案企業合規改革的協作辦法也進入會簽環節。

二、公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革的省思

涉案企業合規改革的檢察主導引發了對檢察權過度膨脹的擔憂，有研究者提出檢察權的擴張不僅限縮了審判權的行使，還消解了偵查權的運作[7]。公安機關作為偵查程序的主導者，理應在偵查階段的涉案企業合規改革中積極作為。但是，從前述規范與實踐來看，公檢機關的分工不明，參與有限等問題制約著公安機關對偵查程序主導職能的發揮。所以，公安機關在涉案企業合規改革中的本體職能為何，又如何與相關主體做好銜接與協作是需要明晰的兩個問題。

（一）公安機關在涉案企業合規改革中的職能反思

實踐中，公安機關大多具備參與涉案企業合規改革的積極性，但是其具體職能為何尚未厘清。相應制度規范僅規定公安機關具有“查明案件事實”的法定職能，卻未結合涉案企業合規改革的實施情況分析公安機關在其中應由何為，而且傳統的對抗式偵辦模式亦與涉案企業合規改革背后的協商性司法理念相悖。

一方面，相應規范為公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革預留了制度空間，但尚未明晰其本體職能。我國現行刑事司法程序過度強調對犯罪科處刑罰，程序出罪功能缺位，以公安機關立案偵查程序缺乏緩沖機制較為典型[8]。在域外刑事司法實踐中，涉企類案件的辦理具有偵檢一體化的特征，檢察機關能夠主導立案偵查與審查起訴，所以涉案企業與檢察機關在偵查階段即可達成暫緩起訴協議或是不起訴協議。在我國刑事司法實踐中，偵查程序相對獨立，檢察機關僅有監督、引導之能。所以，公安機關本應積極推進偵查階段的涉案企業合規改革，但是制度指引的空白束縛著它的手腳。

其一，查明案件事實、查獲犯罪嫌疑人是公安機關的法定職責。立案偵查程序作為刑事訴訟的第一道流程對后續程序影響較大，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條明確了公安機關在刑事訴訟中的職責，并明確公安機關具有拘留、執行逮捕的權力。據此，公安機關就偵查強制措施的適用、偵查策略的制定有很大的自由裁量空間。雖然有研究者呼吁偵查機關應該將保障企業利益、保護企業開展合規的必要能力的理念納入偵查活動中，但是上述內容并非公安機關的法定職責，也沒有相應指引要求公安機關如此。對公安機關而言，查明案件事實、查獲犯罪嫌疑人的價值必然高于保障企業的利益與合規開展能力。所以，公安機關在偵查程序推進涉案企業合規改革，保障企業利益在現階段僅能靠其自覺，缺少制度約束。

其二，我國合規制度設計忽視了偵查機關的積極作用。涉企類案件涉及主體多、調查取證更為復雜、案件定性有更高的專業要求，檢察機關比公安機關更能辦好案件[9]。這可能是涉案企業合規改革由檢察機關主導的重要原因。目前，檢察機關對涉企類案件的證據收集、合規審查、強制措施適用多有指引，部分公安機關根據已經頒布的典型案例指導偵查工作。相較程序規定等規范性文件的明示，典型案例的指引功能如何尚未可知；檢察機關介入偵查引導公安機關的取證工作不僅加重了自己的工作負擔，還不利于維護偵查程序的獨立性。出于偵查獨立性的要求，偵查階段的涉案企業合規改革應由公安機關主導推進，檢察機關居次引導，但制度指引的缺失令公安機關寸步難行，令檢察機關有“越權”之嫌。所以，明確公安機關在涉案企業合規改革中的本體職能不僅是出于程序價值的需要，也是出于實踐背景的需要。

另一方面，傳統對抗式偵查的偵辦模式與涉案企業合規改革所承載的協作性司法理念相悖。對公安機關而言，無論是對抗式偵查，還是協作性司法，最終都為查明案件事實服務。但是，從具體進路看，若公安機關與涉案企業存在敵對關系，考慮到企業毀滅證據等因素，間接影響了偵查工作的效率及案件查明進度[10]。公安機關為追求偵查效率所采用的部分舉措是導致這一問題出現的直接原因，而且這些舉措亦不利于涉案企業合規改革工作的推進。

其一，偵查強制措施的過度適用是對抗式偵查的典型體現。公安機關為順利偵破案件，大多會對涉案企業及相關人員采取偵查強制措施，而在檢察機關主導合規不起訴制度的大背景下，公安機關的這一舉措使得整個合規不起訴制度啟動前后的程序運行方式有明顯的割裂感，從而導致合規不起訴制度無法達成其預期的效果[11]。出于固定證據、查明案件事實的需要，公安機關往往采用查封、凍結、扣押等偵查強制措施對涉案企業的資產進行控制。雖然《中華人民共和國刑事訴訟法》對偵查強制措施的適用設置了重重限制，但《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中提到“利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等現象時有發生”[12]。公安機關對案件事實的認識是一個循序漸進的過程，加之企業犯罪錯綜復雜，偵查強制措施的適用往往會將犯罪資產與經營資產一并控制。但是，超期凍結、超期扣押，擴大適用范圍等程序性違規事宜的存在，無疑加重了企業的負擔，亦對其合法權益造成侵害，影響兩者關系。此外，公安機關傾向于對犯罪嫌疑人采用偵查強制措施，防止其逃竄。最高人民檢察院相關部門負責人指出：“全國刑事案件逮捕人數總量仍然很大，每年近90 萬人，批捕率持續在80%左右的高位運行；忽視社會危險性條件，構罪即捕的問題仍然較為突出?！盵13]《人民檢察院刑事訴訟規則》第一百四十條將認罪認罰作為可以認為涉案主體不具有社會危險性的情形。逮捕以“社會危險性”為前提，根據該條規定，涉案人員在認罪認罰后可以變更強制措施回到企業主持運營，為后續合規做準備。所以，公安機關需要轉變“構罪即捕”的辦案模式。

其二，“疑罪從掛”亦不利于涉案企業合規改革。部分涉企類案件在公安機關立案后，由于案件事實不清、證據不足等因素長期處于偵查階段，形成“疑罪從掛”的特殊現象。如張家港S 公司雎某某銷售假冒注冊商標的商品案，涉案企業自2019年被立案后直至2021 年才通過合規實現出罪。在該案的立案偵查期間，公安機關始終未查明案件事實且證據不足，涉案企業存在無罪抗辯。按照《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百八十六條的規定，此種情形應做撤案處理。但公安機關對該案“一掛了之”，并導致企業因長期處于偵查程序而面臨經營困難的局面?？梢?，“疑罪從掛”易導致企業為偵查程序所累，對抗式的偵辦模式顯然不利于企業合規制度的有效推行。此外，以刑事合規為掛案清理的手段并非最佳選擇。第一，合規以案件事實清楚、證據確實充分為適用前提，掛案往往性質尚未明確，若采用該項舉措無疑與疑罪從無原則相沖突。第二，存在人為制造冤假錯案的風險。合規以出罪為激勵，部分不存在犯罪事實的企業可能以此為目的認罪認罰。所以，筆者認為針對此類掛案公安機關需要兼顧偵查效率與客觀事實，對該撤案的案件及時撤案，交由相關行政機關處理。

（二）公安機關在涉案企業合規改革中的銜接困境

涉企類案件以行政犯居多，往往由行政機關移送給公安機關；立案偵查程序居于刑事訴訟程序之首，是涉案企業合規改革的必經流程?？梢?，公安機關在涉企類案件的辦理中起承上啟下之效，是行政執法與刑事司法之間的橋梁，而檢察機關在偵查階段也主要通過公安機關了解案件事實。所以，如何暢通公安機關與行政機關、檢察機關的協作，是其在偵查階段推進涉案企業合規改革的必答之問。

一方面，公安機關與行政機關如何實現行政執法與刑事司法的有效銜接是一道難題。企業犯罪大多是行政犯，由行政機關先行處置，發現犯罪事實后移送公安機關立案偵查。在行政執法實踐中，有案不移、以罰代刑等現象始終存在立案偵查中，公安機關也可能基于“沒有追究刑事責任的必要”等各種理由，拒絕將涉案企業納入偵查視野，或者偵查終結后拒絕將涉案企業移送審查起訴[14]。此外，公安機關案多人少的情況同樣制約著案件移送的達成率。具體而言，兩者銜接困難、協作不足主要源于以下幾個因素。

其一，行政違法與刑事犯罪的實體法界限模糊。有研究者提出，行政違法在法益侵害、責任主體方面都存在不同于刑事犯罪的特殊性。以法益侵害的特殊性為例，相關理論已經由“質的區別說”過渡到“量的區別說”，但在“量的區別說”之下，法益侵害的輕重程度是劃分兩者的主要依據，犯罪較違法的侵害程度更為嚴重[15]。以環境領域內的行刑銜接問題為例，《中華人民共和國刑法》中的環境犯罪行為往往以環境法的相關規定作為前置判斷標準，通常表述為“違反國家規定”“違反管理法規”等，構成不確定的空白罪狀。但是環境立法卻未能回應這種違法性判斷的刑事需求，往往僅對刑事責任做出概括性規定，在事實上放棄了刑事責任判定的功能[16]。此外，部分行為如金融創新行為不受行政法歸置，卻可能被《中華人民共和國刑法》認定為非法吸收公眾存款罪；環境法中部分違法行為與《中華人民共和國刑法》缺少認定標準上的銜接等問題同樣模糊了兩者的界限。

其二，證據標準差異導致證據轉換困難?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第五十四條第二款的規定架起了行政執法證據向刑事證據轉換的橋梁，但兩者的收集主體、收集程序、證明標準均存在差異。行政執法證據以證據材料的資格進入刑事程序，僅在經審查符合刑事證據標準后方可轉化為證據使用。行政訴訟有“優勢證據”“明顯優勢證據”等多重證明標準，但均低于“排除合理懷疑”的證明度，所以證據轉換成功率并不高。此外，該條規定所涉及的證據范圍均為實物證據，言詞證據能否為“等”所涵蓋的范圍尚存爭議。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等文件均對“等”字做擴大解釋，但《中華人民共和國刑事訴訟法》的司法解釋將其嚴格限定于實物證據范圍之內，這一點亦受到法條編纂參與人員及全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會負責人的肯定[17]。證據轉換困難為行政機關不移送、公安機關不立案提供了借口。

其三，移送動力不足與監督力度不夠同樣制約著行政執法與刑事司法的有效銜接。行政處罰所獲罰金是執法部門的重要收益來源，為保護部門利益，執法部門傾向“以罰代刑”，故導致行政執法部門案件移送動力的不足[19]。對此，最高人民檢察院于2021 年印發了《最高人民檢察院關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》,以加強外部監督的力量。但是檢察監督剛性不足，檢察機關的經費來源與人事任免受制于行政機關從而缺乏監督獨立性等因素制約著檢察機關的監督力度[19]。

另一方面，公安機關與檢察機關如何實現刑事訴訟中的有效協作是所需面對的第二道難題。涉案企業在偵查階段的存續狀況與審查起訴階段能否開展合規密切相關。在涉企類案件的處理上，偵查機關以查明案件事實為目的，檢察機關在追訴犯罪的目的外有了挽救企業的考量。所以，公安機關與檢查機關在目的上達成一致，貫通協作極為重要。然而，實踐中兩者的協作并不順暢。

第一，檢察機關與公安機關在涉案企業合規改革中的分工不明?！蛾P于健全完善偵查監督與協作配合機制的指導意見》（下文簡稱“偵檢協作指導意見”）及偵檢協作辦公室是兩者開展協作的主要依據與基礎。根據該協作機制，在偵查活動中，公安機關起主導作用，檢察機關起監督、引導作用，兩者界限較為明確。然而，涉企類案件的偵辦實踐似乎打破了這一界限。由于檢察機關主導涉案企業合規改革且有充分的實踐經驗，所以在此類案件的偵辦中檢察機關對公安機關的大部分活動均進行引導，甚至有“主導”的表征。合規規范體系以檢察機關為實施主體設計制度，部分制度設計如偵查階段的合規審查權使檢察機關能夠提前對涉案企業進行社會調查，但這實質是偵查工作的一部分。所以，合規規范體系的部分制度設計實則模糊了公安機關與檢察機關的職能分工。

第二，檢察機關介入偵查的手段各有千秋。在司法實踐中，檢察機關根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第二百五十六條的規定，探索出提請審核模式、商請介入模式、主動介入模式三條介入路徑?！疤嵴垖徍四Ｊ健迸c報請逮捕模式相近，能夠最大程度地確保公安機關的偵查獨立性，但是檢察機關介入偵查過于有限而難以全面引導公安機關的合規調查。所以，在該模式下一些符合合規適用條件的企業可能被遺漏，公安機關的偵查活動受檢察機關影響較小。商請介入模式強調檢察機關應公安機關邀請提前介入偵查，共同協作。在該模式下，檢察機關能夠切實了解企業情況，有利于后續合規工作的開展，但是檢察機關與公安機關職能劃分不明的問題會過于凸顯，辦案的同質化傾向會過高，弱化彼此的監督制約關系。主動介入模式在實踐中主要表現為檢察機關借掛案清理、審查逮捕的機會主動與公安機關協商介入偵查。但是，借企業合規之名開展掛案清理的不足前面已有論述，借審查逮捕之機介入偵查的實踐較為有限。所以，三條路徑的長期效果如何有待考證。

第三，檢察機關介入偵查時機不明可能有礙偵查目標的實現。公安機關的法定職能與偵查目的具有一致性，即查明案件事實、查獲犯罪嫌疑人。檢察機關如果在公安機關立案偵查之初即介入，不僅可能導致部分涉重罪企業、涉案人員借合規之名逃脫刑罰的制裁，還可能令部分不應受《中華人民共和國刑法》規制的企業、涉案人員被動認罪，造成冤假錯案。檢察機關如果在案件基礎事實尚未查明前介入偵查，雖然能夠引導公安機關的取證方向，保障企業利益，但是可能延緩公安機關查清事實的進度。檢察機關如果介入時機過于滯后，可能導致部分企業、涉案人員為偵查強制措施所累，甚至會產生“疑罪從掛”現象，對涉案企業合規改革不利。所以，明確檢察機關介入偵查的時機是兼顧偵查目的與企業保護的關鍵，也是尊重偵查獨立性的需要，但是相關規定目前仍處于空白，僅依靠已有的介入規定難以應對當下的問題。

三、公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革的路徑

在協商性司法理念的加持下，公安機關對涉企類案件的偵辦模式也應做出相應的改變。所有法律制度的底層結構都是互惠的合約，底層邏輯依舊是“舍魚而取熊掌”的利弊權衡[20]。所以，通過立法明確公安機關的具體職權是其在涉案企業合規改革中履職的基礎，同時，需要明確公安機關推進合規改革的程序事項與協作機制助其更好履職。

（一）明確公安機關合規改革的三項職權

現階段，檢察機關主導涉案企業合規改革的司法實踐已成基調，公安機關參與其中亦有必要性。倘若偵查程序的運行不顧及后續的起訴階段，將會給后面的程序活動造成阻礙，甚至會導致偵查程序自身的工作歸于無效[21]。所以，通過立法明確公安機關在涉案企業合規改革中的具體職能確為必要。

首先，合規告知權。從目前的企業合規實踐來看，大部分涉案企業為中小微企業。中小微企業法律意識較低，獲取法律服務的能力有限，大多對相關法律規定、政策制度缺少了解。公安機關在立案偵查之初告知涉案企業合規從寬的規定不但可以了解企業的合規意愿，而且有利于緩解涉案企業與公安機關之間的緊張關系，在一定程度上弱化企業的抵抗心理。

其次，合規審查權。檢察機關在決定企業是否可以適用合規之前，通常會結合公安機關移送的案卷材料對企業的合規能力、合規意愿、社會價值等因素進行綜合評估。公安機關常年奮戰在偵查一線，對企業實際情況的了解更為直觀，更適合行使此項權力。而且由公安機關行使此項權力能夠盡早實現案件的分流，提升后續工作的效率。具體而言，該項權力的行使可以分為兩個階段。第一，在立案審查階段通過立案材料對涉案企業進行形式審查。第二，通過偵查活動對涉案企業進行實質審查。由于立案審查期限較短且內容有限，因此公安機關僅能通過立案材料了解涉案企業可能存在的犯罪事實、是否有合規計劃等基本情況。在偵查活動中，公安機關能夠通過詢問、訊問、搜查、扣押等偵查措施了解企業的財務流水、公司規章等具體事項，并能借偵查之機對涉案企業進行社會調查，全面了解企業的合規意愿、合規能力、社會價值等因素。從改善的角度，基于法益修復程度、悔罪程度、合規計劃可行性、正常運營能力、繳納行政罰款能力等要素對涉案企業進行實質審查[22]。

最后，合規激勵權。域外企業合規制度運行順暢的原因之一是涉案企業在偵查階段即可獲得激勵。而我國合規制度的程序激勵機制在審查起訴階段方顯其效，在一定程度上影響了涉案企業配合偵查工作的積極性。偵查強制措施的適用是橫在公安機關與涉案企業之間的一道阻礙，若對其適用采輕緩之態或為一種激勵。企業認罪認罰是涉案企業不具有社會危險性的表現，亦表明拘留、逮捕等強制措施缺乏適用的必要性。因此，公安機關可以結合企業認罪認罰情況、案件社會影響、危害結果嚴重程度等因素貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策，推行合規非羈押制度，避免“水漾效應”對企業造成的負面影響。然后，《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百六十二條第二款賦予公安機關在起訴意見書中建議檢察機關從寬處理的權力，該項權力能夠融為合規激勵權的一部分，提升涉案企業在偵查階段認罪認罰的積極性。此外，有研究者提出賦予公安機關合規不立案、撤銷案件的權力[23]。涉案企業適用合規的基礎即在于企業認罪認罰，案件事實清楚，證據確實充分。所以，因合規撤案并不滿足《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百八十六條所規定的適用情形，而且立案以犯罪事實存在為前提，事后的合規或立案前的合規承諾并不能磨滅犯罪切實存在的客觀事實。據此，該項權力不應作為激勵的一部分。

此外，筆者認為合規啟動權與合規監督權不宜賦予公安機關。合規啟動以案件事實清楚、證據確實充分為必要前提，而這亦是公安機關的偵查目的所在。

公安機關若單方面決定合規程序的啟動易陷入既是裁判員又是運動員的身份悖論之中；偵查階段尚未建立第三方評估等配備機制；案件事實查明之前貿然啟動合規對刑事追訴亦有影響。所以，該項權力宜由檢察機關在審查起訴階段行使。合規監督權包含合規考察期間的監督以及合規不起訴后的持續建設監督。第一，合規啟動與考察皆在審查起訴階段進行，公安機關不宜跨程序進行監督；第二，公安機關善于犯罪偵查，但不擅長合規治理；第三，事后的持續性監督由第三方機構監督更為專業、中立；第四，公安機關的偵查工作繁雜瑣碎，投入合規監督將有礙其法定職能的實現。所以，合規考察期間的監督宜由檢察機關與第三方評估委員會共同進行，事后的持續性監督宜由第三方機構在檢察機關的指引下進行。

（二）明晰公安機關合規改革的程序事項

涉案企業合規改革視閾下的涉企類案件的偵查不同于傳統涉企類案件的偵查，公安機關在查明犯罪事實的基礎上，還需綜合調查企業是否具備開展合規的價值。所以，明晰相關程序事項，以文件指引工作確有必要。具體來說，筆者認為下述幾方面內容需要明確。

首先，明確合規制度適用的案件范圍。根據《中華人民共和國刑法》第三十條規定，單位犯罪的范圍僅限于公司、企業、事業單位、機關、團體實施的危害社會的行為，但在司法實踐中，企業合規已經逐漸演變為“企業家合規”?！爸笇б庖姟钡谌龡l明確企業合規不僅適用于企業，還適用于個人加劇了“企業家合規”的現象。對公安機關而言，人企合一的特性不利于其區分單位犯罪與自然人犯罪，《中華人民共和國刑法》的模糊指向亦不利于案件分流。從實踐來看，涉企類案件所涉罪名遍布各個領域，從正面以列舉方式明確適用范圍實屬困難。所以，可以參考“指導意見”第五條的規定及相關從寬規定的消極適用條件來明確。筆者認為，個人以實施犯罪為目的而設立公司的，個人以公司名義實施犯罪的，涉嫌危害國家安全、恐怖活動等犯罪的，造成重大人員傷亡或財產損失的，可能判處10 年有期徒刑及以上刑罰的不宜歸入偵查階段合規制度的適用范圍。此外，出于追訴目的的考量，應以公安機關認為不宜適用的為兜底，賦予其裁量空間。

其次，探索偵查強制措施的從輕適用標準。偵查強制措施的輕緩適用能夠作為合規激勵權的一部分，但就偵查強制措施的適用本身而言，筆者認為亦可分層級使用。第一，以企業是否已經建立行之有效的合規管理機制為標準，已經建立的企業可以從輕適用強制措施；第二，以立案偵查前是否主動投案為標準，自動投案的企業可以從輕適用強制措施；第三，以企業社會危害性為標準，社會危害性輕微的企業可以從輕適用強制措施；第四，以企業是否初次實施違法行為為標準，初犯可以從輕適用強制措施；第五，以企業是否存在其他犯罪風險為標準，其他犯罪風險低的企業可以從輕適用強制措施。

最后，厘定偵查終結后的案件移送標準?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第一百六十二條第一款以犯罪事實清楚，證據確實充分為偵查終結及案卷移送的條件。公安機關在偵查階段推進涉案企業合規改革只是將合規準備工作前移至該階段進行，但并不具備合規啟動權與合規監督權，合規啟動亦以審查起訴為程序起點。所以，該條規定所定標準應為涉企類案件移送的基礎標準。在此基礎上，公安機關需要將企業調查情況、合規評估文件及與適用合規相關的材料一并移送檢察機關，故可以將“合規調查基本完成”作為涉企類案件移送的非硬性標準一并寫入相關指導文件中。

（三）加強公安機關與行政機關、檢察機關的協作配合

公安機關在偵查階段推動涉案企業合規改革離不開行政機關、檢察機關的協作配合，行政機關與檢察機關亦離不開公安機關的支持。所以，加強公安機關與行政機關、檢察機關的協作，構建涉企類案件信息共享平臺具有現實價值。

一方面，完善公安機關與行政機關的協作機制。行政執法與刑事司法的銜接不暢是始終懸而未決的問題，筆者認為，強化公安機關與行政機關在涉企類案件中的銜接協作可以從以下幾方面著手。第一，明確重點罪名界分標準。有研究指出，企業（家）犯罪主要集中于非法吸收公眾存款罪、職務侵占罪、拒不支付勞動報酬罪、挪用資金罪、合同詐騙罪等罪名中[24]。由于涉企類案件所涉罪名相對集中，江西省高級人民法院于2020 年發布《企業高發犯罪風險防控指引》，以此引導相關案件的行刑銜接?？梢?，圍繞重點罪名構建銜接標準，有助于解決行政執法與刑事司法界分標準模糊的問題。第二，明確可以轉換的證據范圍僅限于實物證據。實物證據穩定且客觀，對案件的證明作用往往取證于其所承載的證據事實與案件事實之間的關聯度，以及內容本身的真實性。所以，對實物證據的審查以真實性、合法性審查為要，證據轉換相對簡單。若將言詞證據包含在“等”內不僅違背立法原意，還加重了刑事司法機關的工作壓力，而且在實踐中，公安機關絕大多數情況下都會對言詞證據進行重新取證。故不宜將其納入可轉換證據的范圍。第三，強化外部監督力量。檢察監督剛性不足難以促使相應主體切實履行職責，但行政機關、公安機關對檢察建議的執行不力在理論上可能成立瀆職。所以，引入監察監督以補強檢察監督的剛性能夠對相應主體增加外部壓力，促使其依法履職。

另一方面，劃分公安機關與檢察機關的職能，促進公檢協作。在職能劃分上，檢察機關應以其法律監督權規范公安機關的權力行使。第一，檢察機關可以圍繞偵查強制措施適用情況、羈押必要性、偵查程序合法性幾個主要方面履行監督職能。第二，檢察機關應對偵查機關變更強制措施的情況進行重點監督，謹防“一押了之”的辦案陋習。第三，針對監督過程中出現的違法情形，檢察機關應及時制發檢察建議、糾正違法通知書，要求相應主體改正行為。第四，檢察機關可以充分發揮偵檢協作辦公室的作用，實現“協作配合強化監督制約，以監督制約促進協作配合”[25]。而在具體協作上，明確檢察機關介入偵查與公安機關協作的方式與條件實屬必要。檢察機關介入偵查有履行監督、引導職能的正當性，但同樣需要尊重偵查的獨立性，不可為合規而介入。所以，筆者傾向以公安邀請介入為主，以審查批捕介入、依職權介入為補充的介入方式。應公安邀請介入能夠最大程度上確保公安機關偵查活動的獨立性，切實劃分公安機關與檢察機關的分工范圍。審查批捕介入、依職權介入能夠彌補公安邀請介入的被動性。公安機關往往在查明基礎事實后向檢察機關提出批捕申請，檢察機關于此時介入偵查較為適宜。依職權介入是檢察機關能動履職的典型體現，但對偵查獨立性影響較大，故置于最后。此外，檢察機關介入偵查需要滿足以下兩個條件。第一，涉案企業認罪認罰，犯罪供述基本屬實。第二，已經收集到的證據能夠相互印證，案件犯罪事實基本查明，幾乎不存在錯誤追訴的可能。

除前述協作機制外，公安機關、行政機關、檢察機關可以共建涉企類案件信息共享平臺，促進信息流通。信息壁壘的存在不利于機關間的協作配合。對檢察機關而言，對涉案企業的評估需要建立在信息完備的基礎上；對行政機關而言，暢通信息能夠加強案件移送效率；對公安機關而言，信息完備有助于提升立案效率與偵查效率。所以，構建涉企類案件信息共享平臺有其現實意義。具體來說，行政機關在行政執法時發現相關案件有適用企業合規可能性的或是存在犯罪可能的，即可將相關案件材料上傳至平臺供公安機關、檢察機關查閱。公安機關查閱后，可以就相關案件及時與行政機關對接辦理案件移送手續。公安機關在偵查過程中發現涉案企業可以適用合規的，可以在平臺上進行標注，并將相關材料交由檢察機關，使其初步審查并決定是否介入偵查。公安機關在偵查終結后，需將證據材料、案卷文書一并上傳至平臺，供檢察機關查閱，并為后續行政機關參與合規工作提供基礎信息。檢察機關對涉案企業作出不起訴決定的，可以將相關決定、原因上傳至平臺，供公安機關與行政機關查看，間接起到了監督的功能，使權力運行透明化。

四、結語

隨著企業合規在刑事訴訟全流程的適用推廣，公安機關參與涉案企業合規改革的制度建設已成定勢。由于偵查程序相對獨立，公安機關在這一階段的探索中需要發揮主導作用。目前，立法實踐與司法實踐并未明確公安機關的具體職能為何，如何與檢察機關、行政機關做好分工與協作，對抗式的偵查模式亦不利于涉案企業合規改革的有效推進[26]。所以，完善相應的制度建設為公安機關提供行權依據是目前需要解決的首要問題。其后，公安機關在偵查階段如何加強與涉案企業的協作互動，將企業內部調查與公安偵查工作有效融合均需要研究，以此不斷豐富涉案企業合規改革的理論內涵與實踐經驗。