標準化視角下的鄉鎮街道綜合行政執法改革

韓 谞

（廣東省標準化研究，廣州 510220）

1 引言

2018 年3 月，國務院公布機構改革方案，開啟新一輪大部制改革。廣東省堅決貫徹黨中央決策部署，堅持自上而下、積極穩妥地開展各級政府機構改革，并于2019 年3 月基本完成了省、市、縣三級的機構改革工作。之后，為進一步深化機構改革，構建簡約高效的基層管理體制，完善基層治理體系，提升基層治理能力，廣東省隨即開始進行鄉鎮街道體制改革工作。作為此次改革的主要內容之一，鄉鎮街道綜合行政執法改革工作于2021 年3 月已基本完成。至此，全省的鄉鎮街道均組建了綜合行政執法隊，同時縣以上派駐機構實行了屬地化管理，與鄉鎮街道有關機關整合設置，而無法推行屬地管理的，也納入了鄉鎮街道的統一指揮工作機制中，這為開展以鄉鎮街道為主體責任的綜合行政執法奠定了堅實基礎。

目前，國內已有部分學者對鄉鎮街道綜合行政執法進行了研究和探索，但可查文獻很少。如濱州市沾化區推行了鄉鎮綜合行政執法，鄉鎮（街道）綜合執法辦公室負責收集問題并統籌調度綜合執法隊伍進行處理，實行派發“任務單”模式，將村居社區工作者、網格員、黨群志愿服務隊等巡查發現或居民群眾反映投訴的問題按照責任主體制定“任務單”，派發給相應派駐機構進行處理[1]。其執法的責任主體仍然是上級部門的派駐機構，與廣東推行的鄉鎮街道為責任主體的綜合行政執法有著不小的區別。又如玉井鎮全面構建綜合行政執法體系，通過“一支隊伍管執法”的模式，行使轄區內農業、林業、消防救援等方面的55 項行政處罰權及與行政處罰權相關的行政檢查權、行政強制權[2]；和順縣以建好“一支隊伍”、厘清“一份清單”、聯通“一張網格”、健全“一套制度”、強化“一種理念”的原則，推行鄉鎮綜合行政執法[3]。上述兩地的改革在體量上與廣東省差別較大，相對不容易發現優勢與問題。下面筆者將基于廣東省改革實踐經驗，分析鄉鎮街道綜合行政執法的優點，總結存在的主要問題，并從標準化工作的角度提出改革建議。

2 鄉鎮街道綜合行政執法的優點

綜合行政執法改革完成后，廣東省1600 多個鄉鎮街道均組建了綜合行政執法隊，開展以鄉鎮街道為主體責任的綜合行政執法。改革的主要內容是將縣級執法部門的行政執法事項以下放、委托等方式移交給鄉鎮街道，由鄉鎮街道綜合執法隊統一行使執法權。這種執法模式具有以下幾個優點：1）提高行政執法效率。執法權下放到鄉鎮街道后，屬地管理的地緣優勢和鄉鎮街道機動性、靈活性的特點得到體現，綜合行政執法隊接案后能立即出擊，迅速掌握案情并展開偵查，大幅提高執法的時效性。同時，在這種執法模式下，執法人員很多來自于本鄉本土，可充分發揮熟悉風土人情的優勢，能在一定程度上協助鎖定涉案對象，有利于案件的偵破。2）增強普法育人效果。在鄉鎮街道實施綜合行政執法事項，既是對基層干部和執法人員的鍛煉培養，同時在某種意義上也是對法律法規的宣傳教育。通過查處違法行為，可起到震懾違法分子、教育人民群眾、降低違法率的作用。3）提升鄉鎮街道治理能力。鄉鎮街道實施綜合行政執法后，實現了執法工作關口前移、重心下沉。這樣的變化，一方面讓基層從協調、協助執法變為直接執法，破解了“看得見、管不著”的難題，另一方面變交叉執法為集中執法，整治了“都能管、都不管”“推諉甩鍋”的亂象。如在林地上傾倒垃圾的案件，執法主體由原先的自然資源和環境保護兩個部門變為鄉鎮街道綜合執法隊，能避免部門之間的協調問題，可有效節約執法時間、降低執法成本、提高執法效能。4）健全長效監管機制。從縣級行政區域看，鄉鎮街道綜合行政執法增加了行政區域內的執法主體，讓執法更加貼近基層需要、滿足群眾需求，使突擊執法變長效執法成為可能，有利于從源頭上解決“輕監管、重處罰”的頑癥，更有效地預防違法犯罪行為的發生，達到標本兼治的目的。

3 鄉鎮街道綜合行政執法現存的主要問題

3.1 部分事項下放不合理

廣東省各地區對職權的下放、委托采用“市級統籌指導，縣級最終決定”的模式，即由市級政府部門出臺下放鄉鎮街道行政執法事項的指導目錄，各縣（市、區）根據自身情況最終確定下放給鄉鎮街道的事項目錄。下放事項遵循的基本原則主要包括：1）根據經濟發展水平、城鎮化程度、人口數量等因素對鄉鎮街道進行分類，科學合理地下放鄉鎮街道迫切需要的權力；2）與人民群眾關聯度低的、專業技術性過強的事項不宜下放。然而，在實際操作中，各縣（市、區）基本沒有對鄉鎮街道進行分類，只是在市級的指導目錄上做簡單地篩減，甚至完全照搬指導目錄，統一下放給轄區內的所有鄉鎮街道，從而導致鄉鎮街道普遍認為下放了與本鄉鎮街道職能定位不匹配、與群眾關聯度不大、專業性過強的事項，鄉鎮街道承接起來難度較大，事項下放的總體科學合理性有待提高。從標準化的視角分析，其原因就在于標準規范的缺失。無論是對鄉鎮街道的分類，還是對“與群眾關聯度不大、專業性過強的事項”的判定，具體到實施層面，都需要有明確的標準規范來支撐。但截至目前，國家、廣東省和地級市層面都沒有相關標準文件出臺，從而導致了縣（市、區）在確定最終的下放事項目錄時無據可依、實際操作困難的局面。

3.2 人財物等后勤保障不足

（1）基層執法力量薄弱。行政執法事項下放后，鄉鎮街道承接了各個領域的執法事項。在這種綜合行政執法模式下，需要執法人員負責所有領域的執法工作，而基本不再有專項執法人員，這就導致一方面工作量大幅增加，另一方面對執法人員知識的寬度和深度都提出了更高的要求，使得短時間內基層人手不足、專業人才（尤其是法律專業人才）缺乏、跨領域執法經驗不足等問題凸顯出來。與此同時，基層工作人員老齡化、專業技術人才流失嚴重等問題也制約著綜合行政執法的高效開展。

（2）綜合行政執法經費短缺。事項下放后，按照“人隨事走”的要求，部分執法人員被劃轉到鄉鎮街道綜合行政執法隊中。人員和工作的增加，使得人員經費、辦公經費、專項經費（如鑒定檢測費）等的需求隨之增多，但大部分鄉鎮街道的財政經費卻并沒有相匹配增長。分析原因，一方面原執法單位沒有按“財隨人走、財隨事轉”的標準劃轉資金；另一方面一些地區原執法單位本就資金不足，沒有相關資金劃轉至鄉鎮街道。這導致改革后鄉鎮街道普遍存在執法經費不足的情況，特別是經濟欠發達的部分地區，甚至連基本的辦公場所和辦公設備都難以保證。

（3）執法車輛和裝備無法滿足日常執法需求。同財政資金的劃轉類似，許多地方沒有在事項下放、人員下沉鄉鎮街道后，同步劃轉或幫助基層配備執法車輛和裝備。而鄉鎮街道若想自行購置，又會受到財政資金短缺、車輛編制不足、申請流程復雜、審批周期較長等因素的制約。執法車輛和裝備的缺配，嚴重制約了基層執法人員的履職效率。另外，少部分地區至今還未配發統一的執法制服，也在一定程度上影響了執法隊伍的威嚴性和威懾力，降低了執法效能。

3.3 執法培訓不充分

放權之后，雖然市、縣兩級執法部門通過集中培訓、線上培訓、跟班指導等多種形式對鄉鎮街道執法人員開展了培訓，但部分鄉鎮街道認為目前的培訓仍然不能滿足工作的要求。1）執法培訓的頻次不高。綜合行政執法涉及法律法規較多，面對陡然增加的知識和技能需求，當前培訓的系統性不足，內容安排也不夠科學。2）執法培訓的針對性較差?；鶎訄谭ㄈ藛T業務不熟、執法不夠規范，亟需大量專業知識，而針對性的專業培訓和業務培訓明顯偏少。3）執法培訓的實操性不強。綜合行政執法工作面臨諸多矛盾和挑戰，特別是在現有執法人員的執法能力上，因此所有培訓最終都應落腳到執法實操中，但現有培訓在現場執法操作指導的力度上明顯偏弱。

3.4 上下級聯動協調不順暢

執法事項雖然已下放，但遇到重大疑難案件、刑事案件移交等情況，仍然需要上級部門的協調聯動，甚至是聯合執法，此時完善的協調聯系機制就顯得尤為重要。但在實際中，部分地區沒有編制聯動協調制度規范文件，或建立的制度機制還不完善，或制定的制度規范沒有得到有效實施，導致上下級溝通不順、協作不協調等問題的出現，少數地區甚至還發生過上級部門不配合的事件，這在不同程度地影響到了鄉鎮街道綜合行政執法的工作開展。

3.5 執法系統功能不完善

為實現綜合行政執法工作的信息化、規范化和便捷化，廣東省搭建了全省統一的“執法信息平臺”。該平臺在鄉鎮街道綜合行政執法改革完成后，已推廣到省、市、縣、鄉鎮街道四級使用。雖然如此，在全面推行執法信息化的過程中，也逐漸暴露出一些問題，主要體現在：1）“信息孤島”“數據壁壘”現象嚴重?！皥谭ㄐ畔⑵脚_”與省、市、縣各級目前仍在使用的其他執法平臺、監管平臺、信用信息平臺未能實現數據的互聯互通，導致各級執法人員經常需要多次重復錄入信息，嚴重影響工作效率。2）“執法信息平臺”功能不完善。各級執法人員在使用平臺時碰到較多系統問題或故障，如“平臺登錄難、運行不穩定”“審批流程繁瑣復雜，線上辦案耗時長”“法律條文不齊全或更新不及時，且不能通過手動錄入”“系統中執法事項不齊全”等，導致平臺使用率下降。這些問題一定程度上影響了執法信息化的推進，降低了執法辦案的效率。

4 對鄉鎮街道綜合行政執法改革的建議

針對上述問題，筆者從實際出發，結合標準化的思路和方法，對鄉鎮街道綜合行政執法的深入推進提出一些改進建議和對策。

4.1 著力提高放權的合理性和精準度

（1）在制定行政執法事項下放鄉鎮街道實施指導目錄前，應充分聽取縣（市、區）、鄉鎮街道的意見，綜合研判，確保下放權限合理、符合鄉鎮街道需要。

（2）分批放權，逐步實施，明確具體流程和步驟，設置合理的過渡期，避免一次性下放過多職權導致鄉鎮街道無法承接。

（3）建議省級或市級部門依據經濟發展水平、城鎮化程度、人口數量等因素出臺鄉鎮街道分類標準，按照鄉鎮街道自身的特點做到精準放權，而不是以縣（市、區）為單位搞“一刀切”式放權。

（4）建議省級部門出臺下放職權的評判標準文件，指導市、縣（市、區）更合理地下放職權。如可通過事項的年度辦結量來判斷與群眾關聯度的大小，通過是否需要專業的技術設備和較強的專業知識來判斷是否屬于專業性較強的事項。

（5）可通過實地調研、問卷調查、定期開展集中座談、建立問題的實施反饋機制等多種方式，認真聽取鄉鎮街道對于行政執法事項下放的意見建議，準確掌握下放事項的承接實施情況，切實加強跟蹤問效。在此基礎上，建立“定期評估，適時調整”的常態化工作機制，及時收回不合理、不適宜下放的職權，避免職權“空放”“空轉”及低效行使等現象。

4.2 不斷健全人財物運行保障體系

（1）在強化執法力量方面：首先，增加執法編制的下放數量，并按“人隨事走”的標準將相關專業技術人才同步下放。其次，增加公務員、事業編制人員的招聘數量。一方面，加大年輕人的招聘比例，縮短招聘周期，以便加速補充基層工作力量，解決執法工作人員不足、執法隊伍老齡化嚴重等問題。另一方面，注重專業型人才的招錄，向具有法律專業背景人才適當傾斜，解決行政執法隊伍中存在的專業人才缺乏、專業結構不合理、法制審核工作跟不上等問題。再次，可從優秀村（社區）干部、“三支一扶”人員中招錄公務員和事業編制人員，不斷給縣（市、區）和鄉鎮街道的行政執法力量注入新鮮血液。最后，各地區可考慮統籌調劑一定數量編制，建立專項人才周轉庫，重點用于引進基層治理所需的高素質人才和緊缺專業人才，必要時用于支援基層綜合行政執法工作。

（2）在財政保障方面：進一步明確“財隨事轉”“物隨事走”的機制，建立高效的財政收入劃分體制，及時移交經費和足額劃轉各類資金，為鄉鎮街道提供與職權相匹配的財力物力。同時，建立科學的財政收入分成機制和激勵機制，如通過收入分成、轉移支付補助以及專項資金補助的方式，增加基層行政執法經費。此外，有條件的市、縣（市、區）級相關行業主管部門可以考慮設立“基層行業行政執法專項補助經費”，對轄區內案件發生頻繁、第三方鑒定費等專項經費使用較多的鄉鎮街道給予額外專項補助，多渠道保障鄉鎮街道行政執法經費的使用。

（3）在物質配備方面：建議省級相關行業主管部門聯合出臺全省統一的行政執法辦公用品、物質配備的標準規范文件，如《鄉鎮街道綜合行政執法裝備配備標準與使用規范》、專項領域行政執法物質配備標準等，以規范鄉鎮街道綜合行政執法隊伍的執法裝配、服裝、車輛、標識標志等。同時，在加大對鄉鎮街道執法經費支持的基礎上，逐步擴大標準的實施范圍，以進一步強化鄉鎮街道綜合行政執法隊伍的權威性和嚴肅性，提高基層執法效能。

4.3 逐步提升行政執法培訓的系統化、精準化、專業化水平

（1）在指導形式上做到“百花齊放”，通過提供跟班學習機會、指派專人答疑指導、舉辦集中培訓、建立行政執法工作群等形式，對鄉鎮街道的行政執法工作開展長期指導。

（2）在培訓內容上應充分聽取鄉鎮街道行政執法工作人員的意見，了解基層最需要增加的知識和能力，根據各地區不同情況量身定做培訓內容。整體而言，不僅要開展通用法律知識、行政執法知識的培訓，更要注重基層綜合行政執法中涉及的法律條文、專業知識的培訓。

（3）將市、縣（市、區）行業主管部門對鄉鎮街道的指導培訓情況納入年度績效考核指標，通過“以評促改”，推動人員培訓制度落實落細，真正起到上級部門對基層的“傳幫帶”作用。

（4）推廣律師駐點制度，通過購買服務的方式與律師事務所等專業的法律服務機構合作，借助社會力量開展法律咨詢、法制審核、法律指導工作，緩解執法培訓不足、專業人才短缺帶來的困難。

4.4 完善并實施聯動協調機制

（1）建立完善各單位間聯動協調機制，制定出臺鄉鎮街道各部門間、與上級行業主管部門及相關職能部門間的綜合行政執法聯動協調工作制度，確?；鶎有姓谭üぷ髂茏龅健吧舷侣搫?、多元協同”，為提升執法成效奠定基礎。

（2）綜合行政執法改革以來，各鄉鎮街道建立了綜合行政執法委員會，并將其作為統一指揮的工作平臺。建議綜合行政執法的協調、溝通、聯動等工作也可依托該平臺，充分發揮并拓展其作用，進一步提升行政執法效率。

（3）建議將縣級行業主管部門及相關職能部門配合鄉鎮街道開展基層綜合行政執法工作表現、對聯動協調工作制度貫徹執行情況等納入年度績效考核，形成管理閉環，不斷提高工作人員思想認識，推動制度落地實施。

（4）執法聯動協調機制的有效建立與實施，涉及上下級多個部門及環節，而鄉鎮街道承接執法事項的時間不長，在運行機制、機構設置、人員配備等各方面都需要不斷地摸索和改進。因此，建議市、縣（市、區）相關行業主管部門在制度運作管理、統籌協調等實際操作方面進行指導，推動聯動協調工作制度發揮真正作用。

4.5 持續推進執法系統建設

（1）圍繞“執法信息平臺”的平臺搭建、技術指導、運維保障、業務培訓等內容，建議由省級執法部門、司法部門、政務服務數據管理部門等制定出臺系列標準規范文件，以指導各級部門逐步完善系統平臺建設。

（2）在地市層面，建議由各市級人民政府辦公室印發“執法信息平臺”的建設實施方案，全面推進“執法信息平臺”的本地化部署，促進執法效能和執法水平提升。

（3）依托廣東省政務大數據中心的數據共享交換機制，推動“執法信息平臺”和其他系統的互聯互通，打通省、市級系統的“雙隨機、一公開”數據共享路徑，減少多頭錄入、重復錄入的情況，減輕基層執法人員的負擔，提升行政執法效率。

（4）優化系統平臺運行能力，保障“執法信息平臺”運行穩定，并進一步簡化系統審批流程，及時錄入、更新執法事項及對應的法律條文，方便基層執法人員一線工作，提升平臺的使用率。

5 結束語

廣東省通過實際行動對鄉鎮街道綜合行政執法做出了大膽嘗試，經過前期的實踐探索，證明了鄉鎮街道綜合行政執法的可行性和優越性，但現階段在制度建設與實施、信息技術、后勤保障等多方面還存在較多問題。標準化作為一套成熟的理論方法，在廣東省過去的行政審批改革、政務服務優化等諸多方面都發揮了重要的作用，相信在持續深化的鄉鎮街道綜合行政執法改革中，也將發揮舉足輕重的作用。