用一個制度覆蓋所有人群
——廣東東莞推進社會養老保險制度改革的追憶

■文／梁冰

黨的十八大以來，習近平總書記始終心系民生、情牽百姓。今年7 月，習近平總書記在四川省考察時強調，要加強社會保障體系城鄉統籌，推動基本公共服務城鄉均等化。社會保障制度是實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度，回顧廣東省東莞市社會養老保險改革歷程，有助于深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，把貫徹新發展理念、構建新發展格局、促進共同富裕貫穿經濟社會發展各方面全過程，使開創高質量發展新局面真正落實到具體行動上。

順應時代，改革迫在眉睫

乘著改革開放的東風，創業熱潮在東莞市涌動，農民所依靠的土地，已變成了一幢幢廠房。雖然得到了一定補償，但仍有部分年紀較大、文化程度較低的農民不能適應工業化生產的要求，如何保障這部分群體的生活呢？

1984 年，東莞市建立并實施職工基本養老保險制度（以下簡稱“職?！保?，后又打破職工戶籍限制，于1994 年完成了企業職工基本養老保險制度的結構性調整，并將外來務工人員納入養老保險體系。2001 年，農（居）民基本養老保險制度（以下簡稱“農?！保┢评O而出，通過打破城鄉居民戶籍界限，在全國地級市中率先建立同職保制度基本相同的農保制度，實現了農村和城鎮戶籍居民在養老保障上的統一。自此，農民的養老保障邁出了第一步。

2006 年，通過進一步深化改革，農民晚年的基本生活在一定程度上得到了保障，但隨著東莞市城鄉一體化進程的加快，農保制度的可持續性逐步下降，主要體現在以下3 個方面：

一是農（居）民的養老金水平較低。截至2009 年12 月，農（居）民月人均基本養老金僅為231 元。二是按不同群體來建立養老保險制度和兩種制度的分設運行，既不便于參保人銜接其養老保險關系，又增加了社保經辦機構的管理難度。三是隨著戶籍人口老齡化、部分農民由于各種原因轉入職保，農保參保繳費人數逐年減少，導致基金統籌能力逐步下降，可持續發展能力不足。

2007 年，我調入當時的東莞市社會保障局任職，隨之而來的是一項重大挑戰——構建統籌城鄉發展的社會養老保險制度。

破題創新，制度惠及全民

順利實現改革，首先需要把蛋糕分好，形成人人享有的分配格局，以更大的力度、更實的舉措讓人民群眾擁有更多的獲得感。黨的十七大報告指出，要統籌城鄉發展，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，讓廣大農民共享改革發展成果。如何使農民享有與城鎮企業職工同等的養老待遇，是擺在東莞市民生保障工作面前的頭等大事。對此，東莞市委、市政府高度重視，以大膽改革創新的精神建立惠及全民、城鄉一體的社會養老保險體系，邁出破解全民養老難題的關鍵一步。

2010 年，東莞市人民政府正式發布《關于建立全市城鄉一體社會養老保險制度的通知》。在新的社會養老保險制度下，制度框架、基金、繳費、待遇、經辦等方面都同職保制度保持一致，并按照職?；攫B老金的調整辦法參與養老金年度調整，使養老保障水平明顯提高，兩個群體的養老待遇差距逐步縮小。

這個全國首創的養老保險制度范本，在學術界也曾引起熱議。很多專家認為農民沒有能力承受該制度的繳費，地方財政也無力承擔相應資金。但我們覺得，要實現共同富裕，實現城鄉高質量發展，就必須腳踏實地、久久為功，根據本地區實際情況，以人民為中心，一步一個腳印地去做。

我們在整合職保和農保過程中，堅持“工農互補、縮小差距、以城帶鄉、城鄉互補”，經過反復調研，爭取上級業務部門的理解與支持，并取得各方面一致認可，順利實現目標。概括來看，東莞市城鄉一體社會養老保險制度的優勢與特點主要體現在以下3 個方面：

一是分類辦理。將71 萬名農保體系內人員進行分類，對從未繳費的老齡農保居民，采取獨立保障的辦法，不納入社會養老保險制度，改為政府籌集資金以養老金形式發放待遇。對有繳費記錄但不足15 年的以及正在參保繳費但達到領取待遇年齡時繳費不足15 年的老齡農居人員，采取補繳政策，統一轉入社會養老保險制度。

二是完全依照城鎮企業職工基本養老保險制度框架建立。整合后的社會養老保險制度，不論是制度框架，還是在繳費費率設定、繳費基數設定、基金管理使用、個人賬戶構成、養老保險待遇計發標準等方面，都保持同城鎮企業職工基本養老保險制度一致。

三是實行市、鎮（街）和村（社區）三級籌資分擔機制。東莞市能夠順利實施這項舉措，關鍵得益于經濟社會的快速發展。東莞市、鎮（街）、村（社區）各級財政實力雄厚，這樣穩定的三級收入形成了養老制度籌資的渠道，保證發展的成果惠及民生。2010 年，實施農保、職保制度整合后，單位繳費仍由市、鎮（街）和村（社區）按3∶3∶4 比例承擔。2015 年1 月以后，市、鎮（街）和村（社區）的分擔比例調整為4∶4∶2。各級財政還將改革所需的專項資金列入其年度預算項目。2010 年，為推進制度改革，全市投入15.4 億元，其后5 年年分期投入約6.6 億元，有力保障了養老保險基金的良性運行。2016 年，我們實現用一個制度覆蓋所有人群，有力促進了社會的公正和諧，讓人民群眾實實在在地獲得了幸福感。

成效顯著，形成示范經驗

自2010 年以來，東莞市城鄉一體社會養老保險制度運行平穩，取得了良好的成效。

一是在制度上消除了養老保障的城鄉差別，有效化解了不同類別參保人在養老保險城鄉制度之間頻繁轉換的矛盾，形成了不分單位性質、不分城鎮鄉村、不分戶籍歸屬的人員均可享受統一政策的養老保險參保繳費新格局。

二是通過制度整合實現基金的統籌調劑使用，更好發揮基金的互助共濟功能，增強基金的保障能力，用活用好職保的結余基金，促進全市養老保險事業可持續發展。

三是制度整合之初，參加社會養老保險的農（居）民人數達45.7 萬人，月人均養老金從制度整合前的234 元提升到385 元。

參照全省企業職工養老保險基本養老金調整方案，經過連續12 年的調整，截至2022 年底，全市32 萬名戶籍老齡農（居）民月人均養老金已達1488 元，社會養老保險基金滾存結余2116.66 億元。

健全體系，筑牢安全屏障

東莞市通過城鄉一體的社會養老保險制度建設，打破了城鄉二元分割，實現城鄉統籌，有效保障了農民的老有所養，真正實現了發展成果由人民共享。東莞市用最小的改革代價取得了較大的社會效益，在促進社會和諧的同時，也為全力以赴拼經濟、促發展奠定堅實基礎。2021 年，東莞市邁上“雙萬”新起點，成為地區生產總值過萬億元、人口超千萬的城市，一個城鄉一體、市鎮村高質量全面發展的良好局面正在形成。這正是東莞市始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹“加強社會保障體系城鄉統籌，推動基本公共服務城鄉均等化”的生動實踐。

回憶往昔，時常想起當年農（居）民養老金首發儀式上，老齡農（居）民代表將嶄新的存折捧在手里反復端詳，大家臉上都洋溢著喜悅的笑容。2022 年秋天，我再次見到了當年的老齡農（居）民代表，在歡聲笑語中一起回憶當時的盛況與喜悅，暢談十余年間的變化。他們從起初為了老年有保障咬咬牙補繳社保費，到如今每月準時領取1400 多元的養老金，收獲的是一份“從人人有到人人好”的獲得感。

黨的二十大報告指出，要健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系。在高質量發展要求下，除深化社會保險制度改革，應更多增進與商業保險的互動融合，構建社會保險?；?、商業保險上品質的格局，不斷筑牢社會保障安全網。未來，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感一定更加充實、更有保障、更可持續，我們的生活一定會更甜！■