關于金融舉報糾紛終結機制的思考

侯圣博

（中國人民銀行北京市分行，北京市 100037）

近年來，金融監管機關投訴舉報糾紛處理機制發展迅速，舉報渠道逐步擴大和便捷，金融消費者權利保障機制愈加完善。社會主體參與與監管機關相互配合，成為提升行政執法效率的重要手段。但隨著經濟社會轉型期互聯網金融風險等矛盾問題短期集中凸顯，舉報案件數量激增，舉報處理機制下的權利救濟功能被不合理放大。在舉報人未獲滿意結果的情況下不斷重復舉報，進而帶來的纏訪、濫訴問題尤為突出。不僅占用大量行政資源，也更易滋生糾紛爭議，帶來法律風險。探索建構重復舉報糾紛終結機制，對于完善金融舉報糾紛處理制度，合理維護金融消費者合法權益，優化行政資源配置，具有重要意義。

一、重復舉報：問題提出的現實背景

（一）重復舉報的現狀與特點

黨的十九大把防范化解重大風險作為三大攻堅戰之一。近年來，經過集中攻堅，P2P網貸、非法支付等大部分金融風險得到了有效處置，新增違規行為顯著減少，行業生態有效改善。但早期積累的金融糾紛中，存在部分案件因舉報人不滿意金融監管部門處理結果而持續重復舉報的情況。以支付結算類舉報為例，人民銀行營業管理部2020—2022年受理舉報中，重復舉報即分別占比35%、37%、22%。

重復舉報多有以下特點：一是舉報時間長。糾紛事項多發生于互聯網金融風險暴露早期，經監管部門處理后舉報人不滿意，持續重復反映往往長達四五年。二是舉報頻次多。部分舉報人累計重復舉報達數十次。三是舉報單位廣。重復舉報人往往會向不同領域、多個層級的行政機關舉報，如人大機關、國家信訪局、市場監督管理局等多條線機關等。四是舉報內容繁雜。舉報人為獲取關注，信中往往羅列大量法規條文，所提訴求繁復冗雜。故而，重復舉報雖在案件總量上占據相對少數，但實踐中往往占用監管部門大量行政資源與辦案精力，存在“用80%精力處理20%人訴求”的現象。

（二）重復舉報產生的原因

1.主觀原因

金融糾紛中可選擇的救濟方式通常有向公安機關報案（涉罪案件）、向法院提起民事訴訟和向監管部門舉報。站在舉報人角度，反復舉報看似是追回“損失”最“經濟高效”的途徑。

實踐層面，一是向公安報案存立案、破案和追贓三難。舉報人出于法律知識與證據意識欠缺，難以收集相關證據。對于經濟糾紛，在證據有限情況下，公安機關啟動刑事程序更為謹慎，多數不予立案，系立案難。電詐網賭等案件多涉及跨省甚至跨國，核心涉案人員多在境外，難于抓捕定罪，系破案難。又因賭博投資等往往非即時性侵害。待受害人醒悟報案，贓款已轉移至境外。即便抓獲部分犯罪分子，也難以挽回損失，系追贓難。二是民事訴訟立案、勝訴不易。民事訴訟管轄通常為被告住所地法院，受害人不能“就近起訴”。多數舉報人不具備專業法律知識，也不愿再付費聘請律師。且在以“為風險交易提供金融支付服務類糾紛”為代表的判例中，法院傾向認為，金融機構劃轉資金行為與商戶和受害人間的民事行為相互獨立，金融機構只要系依據交易指令劃轉資金，即未違反合同約定無責任。三是向監管部門舉報受理易、操作易和獲賠易。根據現有規定，舉報僅需提供初步線索監管部門即應受理。且舉報方式可現場也可寄信。相比于訴訟或報案，受理門檻大大降低，此受理易。舉報人無需精通法律，且無需對其主張事實承擔舉證責任。即便監管部門調查與其預期相悖，仍可反復舉報，此操作易。金融機構面對投訴舉報，出于維護穩定、化解風險等考慮，為爭取監管正面評價，亦多有意愿與舉報人和解賠償，此獲賠易。

2.客觀原因

一是立法層面失之過寬。我國目前對投訴舉報的行政處理尚無統一立法，有關立法文件在舉報問題上多采取寬泛、籠統的方針和規定，行政機關在制定投訴舉報處理規范時也往往持積極鼓勵的立場，導致公民在投訴舉報時，并不知道自己的權利內容和邊界。與此同時，行政管理類法律中對政府機關職責的規定也較為寬泛抽象。對于與舉報事項并不直接相關的經濟訴求，行政機關在處理時難以劃定清晰標尺予以排除。在這種“空對空”的狀態下，公民認為行政機關不僅對其舉報事項沒處理好，反而侵犯了自己的權利，造成不滿，進而反復舉報。

二是執法資源取之有盡。由于前述立法語境的寬泛、抽象，使得舉報行政處理機制在一定程度上存在著“無所不包”的發展傾向。投訴、信訪、檢舉控告等雜糅事項均可“搭便車”舉報程序，甚至演變為“公器私用”的職業行為。舉報本身帶有的信息匯集功能可以輕易地觸達行政機關的處理極限。面對大量舉報中要求檢查、處罰的訴求，行政機關往往無暇逐個啟動檢查、處罰程序。對于此類舉報，盡管監管部門已及時采取行政約談、現場核查、行政指導等監管措施，舉報人仍會不滿，反復舉報以圖向監管施壓。

三是案件“導出”行之不暢。金融監管部門對于監管職責范圍外事項，通常會告知舉報人通過司法訴訟等途徑解決。然而實踐中，司法機關傾向于認定投訴舉報與舉報人沒有直接利害關系。金融糾紛中，大部分通過舉報主張的財產權（賠償訴求）亦不被法院支持。一言蔽之，舉報人很難通過司法等途徑實現其“預想的權利”。無法順暢導出化解的糾紛回流至舉報機制中，進一步加劇了舉報人與行政機關的矛盾。

（三）重復舉報的負面影響

一是擠占行政資源。以前述為例，近年來人民銀行營業管理部支付結算類舉報中，重復舉報比例高達30%以上，且舉報內容繁雜，甚至反復纏訪、鬧訪，嚴重擠占監管行政資源。二是強化負向激勵。大量舉報“終而不結”，金融機構在纏訴人施壓下選擇“息事寧人”，可能進一步助長惡意舉報、職業舉報風氣，形成“劣幣驅逐良幣”效應，與金融糾紛解決法治化的方向背道而馳。三是影響金融監管機關形象。重復舉報長期無法終結，亦會導致群眾誤解得不到澄清、矛盾得不到緩釋，相關負面輿情、次生風險等或影響監管機關“金融為民”的良好形象。

二、舉報糾紛終結機制的提出及正當性分析

面對大量“終而不結”的重復舉報，“案結事了”乃是理想狀態。構建與推行金融舉報糾紛終結機制，有利于引導舉報人依法舉報、提高舉報處置工作效率，實現“公民理性舉報監督”與“國家依法高效開展監管”的良性互動。

（一）舉報糾紛終結的概念界定

舉報糾紛終結包括自然終結、自愿終結和制度終結三種情形。自然終結是指舉報事項經依法辦理、答復之后，舉報人接受答復結果不再舉報的情形。自愿終結是指舉報處理機制以外，舉報人經過解釋、教育、勸導，或經相關機構組織調解、救助、和解之后，自愿放棄舉報的情形。制度終結是指舉報人不接受舉報處理結果，經依法審查認定符合舉報糾紛終結條件，并予以終結辦理的情形。本文的主要研究對象亦為制度終結情形。

（二）舉報糾紛終結的正當性分析

1.符合憲法的核心價值

憲法是公民權利的保障書。平等保護每一位公民的合法權益是憲法的應有之義。我國《憲法》第五十一條規定：“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。舉報糾紛終結機制旨在維護良好的社會秩序，而這恰恰是公民權利獲得保障的前提。舉報終結實施的前提是舉報案件已經經過法定處理程序，其纏訴、濫訴行為已經逾越了正當權利的邊界，構成了對社會秩序的破壞。為權利設定邊界，是為了更好地保障權利的行使。健全舉報糾紛終結機制，正是為了實現社會秩序和公民權利的統一。

2.符合依法行政的基本理念

舉報糾紛終結機制的核心內容是舉報終結標準。通過嚴格的標準化審查，保障終結機制依法運行，是正當程序原則的體現，也是社會對行政秩序的普遍追求。對重復無序的舉報進行法治化的終結辦理，是行政公正與行政效率的平衡。

3.符合“一事不再理”的法理基礎

“一事不再理”原則是指對于發生在相同當事人之間的同一爭議事項，一旦做出終局裁決，即不再進行第二次審理。不僅舉報，在任何一種救濟程序中，當事人總是追求完美的、甚至是偏向己方的保護。舉報既然在事實層面成為一種權利救濟途徑，就應當遵循權利救濟的基本規則。沒有無邊界的權利，也沒有無止境的救濟。

三、現行金融糾紛重復舉報處理模式之省察

《信訪工作條例》第三十一條為指導信訪與投訴、舉報等辦理銜接的指導性規定。以中國人民銀行為例，作為金融領域的細化規范，《中國人民銀行金融違法行為舉報處理操作指南》（以下簡稱《指南》）系規范人民銀行金融舉報辦理的統領性制度。其第十八條第（四）項①《中國人民銀行金融違法行為舉報處理操作指南》第十八條：舉報有下列情形之一的，不予受理：…（四）舉報事項已由中國人民銀行分支機構受理且仍在處理過程中或者依法處理完畢的，舉報人的再次舉報沒有新事實、新證據、新線索的。實際存在對舉報終結情況具體表述，但在實施層面卻存在一定困境，影響重復舉報終結目的實現。

一是“投訴”“舉報”界分標準與司法相異，導致重復舉報不予受理的實踐掣肘。對于“投訴”和“舉報”行為的區分，《指南》系以被反映對象是否違法違規作為劃分標準；發現被反映對象涉嫌違法違規的為“舉報”，對被反映對象產品服務不滿意，糾紛為民事性質的為“投訴”。但實踐中，“是否涉嫌違法違規”以及“是否有違法違規行為對應的新事實、新證據、新線索”均需相關部門經過實質審查與專業判斷才能認定，難以僅經短時間②《指南》規定的不予受理辦理期限為10個工作日。的形式審查而作出“不予受理”的決定。即便徑行作出，司法訴訟環節也面臨不被司法機關支持的法律風險。故對此類舉報，為防范法律風險，人民銀行亦會組織多部門多人員進行實質審查。導致重復舉報不予受理機制在一定程度上落空。

二是重復舉報判斷標準較為粗簡?！吨改稀返谑藯l第（四）款規定，“舉報人的再次舉報沒有新事實、新證據、新線索的”不予受理。對于新“事實”和“證據”的標準，尚可參考相關法律與司法解釋，從真實性、合法性、關聯性方面進行判斷；但其中“線索”之概念并無立法解釋，從文義解釋出發，“線索”一詞也并無真實性、合法性與關聯性要求。實踐中，常有舉報人二次舉報中提供未證明真偽與合法來源的公文文書、電話錄音等，難以徑行判斷為非新證據新線索而不予受理。

三是舉報終結的適用情形過于單一。當前《指南》中僅從形式方面，對重復舉報不予受理的情形進行規定。實踐中，對于舉報人合法權益已經通過民事訴訟、仲裁、調解等方式得到實質保護的情況，以及舉報答復已經行政復議、行政訴訟予以維持，其申訴求決權利已經用盡的情況，則沒有予以體現，不利于重復舉報糾紛的多元化解。

四、完善舉報糾紛終結機制的思考

欲實現金融糾紛舉報“案結事了”，讓舉報人接受“事了”的結果，“案結”的標準即至關重要。因而何種案件應當被依法終結，即我們該采納何種終結標準，應當是程序的重中之重。為實現舉報糾紛終結的體系化與規范化，建議從舉報終結案件適用范圍、舉報終結審查標準、舉報終結規范效果和舉報終結配套制度四重維度加以完善。

（一）厘定舉報終結案件適用范圍

筆者建議，終結機制應僅適用于維護自身權益類的舉報；對于不涉及維護自身權益的以及提出建議意見型的公益類舉報，不應納入重復舉報終結范圍。

《最高人民法院行政法官專業會議紀要（六）》中明確指出，“公民、法人或者其他組織認為第三人實施的違法行為侵犯他人合法權益或者國家利益、社會公共利益，請求行政機關依法查處的…舉報人與行政機關對其舉報作出或者未作出處理的行為無法律上的利害關系”。同時，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條則從正面申明“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”與行政行為有利害關系。重復舉報終結的目的在于規范舉報秩序，合理釋放行政資源，更好維護正當舉報人的合法權益。根據前述規定，不涉及維護自身權益的以及提出建議意見型的公益類舉報人并不享有訴權。其舉報行為僅系為人民銀行提供違法違規的線索，是否啟動調查有賴于監管之專業判斷。故人民銀行不負限期調查、答復處理結果的法定義務。此情況亦與《信訪工作條例》相關規則①《信訪工作條例》第二十九條指出，“對信訪人反映的情況、提出的建議意見類事項，有權處理的機關、單位應當認真研究論證。對科學合理、具有現實可行性的，應當采納或者部分采納，并予以回復”。反面解釋即科學合理與現實可行性不足的建議意見，可不予回復。一致。

綜上所言，對于不涉及維護自身權益的以及提出建議意見型的公益類舉報，可以相機辦理、酌情答復，而并不會對行政資源形成不合理擠占，也不會對舉報秩序造成干擾與沖擊。實踐中，也極少有建議意見型舉報人纏訴濫訴的情況。故根據比例原則，不宜將此類舉報納入終結機制。

（二）完善舉報終結審查具體標準

對于舉報終結情形，建議在現有重復舉報終結情形基礎上，進一步豐富完善，惟此可實現纏訴舊案“應出盡出”。

一是舉報人的再次舉報沒有新事實、新證據的。須指出的是，因“新線索”并不受限于真實性、合法性與關聯性，只要舉報人提供了“看似可能有關的材料”均無法認定為重復舉報，而進入實質審查程序，大大收窄了重復舉報認定范圍。故建議判定沒有新事實、新證據的重復舉報即不再實質審查。對于提供可能存在價值的違法違規線索的舉報，可以導入前述公益類舉報處置程序，由監管部門結合實際情況具體把握調查答復工作。

二是舉報處理結果已進入行政復議、行政訴訟程序，或經行政復議、行政訴訟予以維持的。實踐中存在舉報人就行政機關處理結果不滿，并提起行政復議或訴訟的情況。對于復議機關與司法機關認定維持原答復的，即表明舉報人對于該事項的舉報權與救濟權利用盡。對于再行重復舉報的，為維護行政決定與司法裁決的權威性、嚴肅性，宜從程序層面宣告舉報終結，不再辦理。

三是舉報所涉民事糾紛已經訴訟判決或仲裁裁決或其他行政機關實質處理的。因舉報所涉糾紛已經訴訟判決、仲裁裁決或其他行政機關處理的情況下，舉報人請求維護的權益本身已經得到公力救濟。其為維護自身權益而衍生的舉報權益作為“反射利益”，理應不再存在。如材料中涉及違法違規線索，可導入公益類舉報處置程序，由監管部門結合實際情況具體把握調查答復工作。

四是舉報所涉糾紛已經依法成立的調解組織調解或與被舉報方達成和解，且已經執行完畢的。此種情形之法理亦與前款近似，舉報人請求維護的權益已經得到私力救濟，則不宜再對相同舉報事項再行受理審查。

（三）明確舉報終結的規范效果

一是宣告終結的重復舉報不再受理并出具書面答復。對于上述可宣告終結的重復舉報情形，均無涉舉報人合法權益、不享有訴權。故為提高辦案質效，可采用電話回復、當場告知等多種形式對舉報人予以回復。二是宣告終結的重復舉報不再納入對金融機構的評價體系。實踐中，投訴舉報情況被廣泛用于金融機構監管評價體系（如非銀行支付機構分類評級）中，對于重復舉報已宣告終結的，不宜再用于對金融機構給予（通常為負面）監管評價。三是宣告終結的重復舉報不再納入有效舉報統計。各級金融監管部門對于重復舉報，可不再納入有效舉報的統計數據當中，以進一步釋放監管資源。

（四）建立健全舉報終結配套規則

舉報宣告終結后，雖然大多數舉報人接受結果，但仍可能有個別拒不接受，繼續舉報的情況發生。故圍繞舉報終結建立相關配套規則，具有可行必要。

一是終結回轉規則。對于舉報宣告終結后確能提供新證據新情況，足以推翻原處理意見的（如相關訴訟被依法撤銷、達成和解違背當事人真實意愿等情況），監管部門應當對再次舉報及時予以受理，嚴格復查復核，給予公正答復處理。此舉亦是全面維護舉報終結機制權威性的應有之義。

二是糾紛多元調處規則。鼓勵金融消費者與金融機構充分運用第三方居間調解、協商和解等方式解決金融消費糾紛。綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，多措并舉化解矛盾糾紛。

三是違法舉報懲戒規則。宣告舉報終結后，對于仍通過非法手段纏訴濫訴的舉報人，可參考《信訪工作條例》第二十六條、第四十七條規定，予以批評、訓誡；構成違法犯罪的，依法追究相應行政或刑事法律責任。

四、結語

黨的二十大報告指出，要暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道。探究金融舉報糾紛終結機制的出發點和落腳點，都在于保護廣大金融消費者的正當權益，不因個別不法舉報行為而受到影響，堅持以法治思維、法治方式解決舉報問題。不斷推進舉報法治化，健全重復舉報終結機制，扎實推進依法行政，引導人民群眾依法合理正確表達訴求，才能不斷提高行政效率和政府公信力。與此同時，作為金融監管部門，更要站穩人民立場，著力解決好老百姓最關心的“身邊具體事”，健全矛盾多元預防化解綜合機制，不斷提升金融監管質效，推動舉報糾紛源頭化解。真正做到民有所盼、政有所為。