寧夏財政支持擴大內需戰略實施的對策研究

寧夏財政廳課題組

內容提要：黨的二十大報告提出，實施擴大內需戰略、培育完整內需體系，這是加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的必然選擇。財政是國家治理的基礎和重要支柱，要加強財政支持擴大內需的政策研究，以“有形之手”推動打通制約內需潛力釋放的堵點和痛點，充分發揮消費對經濟發展的基礎性作用和投資對優化供給結構的關鍵作用，為加快構建新發展格局，主動融入全國統一大市場，提升發展內生動力、增強主動性提供支撐。

2022 年，黨的二十大報告提出要堅定實施擴大內需戰略，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合，增強國內大循環內生動力和可靠性。財政是國家治理的基礎和重要支柱，要加強財政支持擴大內需的政策研究，以“有形之手”打通內需潛力釋放的堵點和痛點，充分發揮消費對經濟發展的基礎性作用和投資對優化供給結構的關鍵作用，為加快構建新發展格局，主動融入全國統一大市場，提升發展內生動力、增強主動性提供支撐。本文分析了寧夏財政支持擴大內需戰略的政策實踐與問題，以期為相關研究提供借鑒。

一、寧夏財政支持擴大內需戰略的政策實踐

（一）財政支持擴大有效投資，發揮投資對擴大內需的關鍵性作用

黨的十八大以來，寧夏財政積極推進供給側結構性改革，通過專項債券、中長期貸款、政策開發性金融工具等加大對公共基礎設施，特別是新型基礎設施項目建設的支持力度。2022 年，全區水利、環境等公共設施投資達到5449.5 億元，是2012 年的3.6 倍。運用政府投資基金、紓困基金等方式，引導支持民間資本進入自治區重大戰略及補短板領域項目，民營企業投資力度不斷增強。2012—2022年，寧夏固定資產投資總量累計達32964.7 億元。其中，民間投資累計完成23772.8 億元，占寧夏全社會固定資產投資比重一直穩定在70%—85%，財政預算內投資資金累計2333 億元，占比7.1%，人居環境、投資環境明顯改善，為進一步擴大內需奠定發展基礎。

（二）財政支持促消費，發揮消費對擴大內需的基礎性作用

聚焦擴消費政策工具，推動全社會消費迅速恢復。2012 年以來，寧夏財政每年支持擴大消費相關資金為5000 萬元。2022 年為應對新冠疫情對消費沖擊，全區各級財政累計安排擴大消費資金3.07億元，形成有效財政支出2.45 億元，累計發放各類消費券794 萬張，舉辦各類促消費活動700 余場，直接撬動社會消費43.5 億元，促進社會消費迅速恢復。一是財政出臺支持擴大消費“17 條”具體政策。支持市縣圍繞文化旅游、城市消費、特色農產品、汽車家電、房地產市場、夜間經濟等，形成政策“組合拳”，線上線下多點位刺激消費。二是發放消費券，引導社會資金參與擴大消費。統籌財政、銀聯、銀行、企業、網絡運營平臺資金資源，吸引市場主體、各類媒體共同參與，采取線上搶“電子券”、線下發“實物券”，開展一系列豐富多彩的促消費活動。三是推進大宗商品促銷，惠企惠民聚點消費。開展汽車以舊換新、綠色智能家電下鄉、綠色智能家電以舊換新等大宗商品促消費活動。

（三）財政支持居民收入增長，增強擴大內需預期與信心

堅持每年將70%以上財力投入民生事業，持續完善民生政策體系，人民群眾幸福感得到新提升。2012—2022 年，全區各級財政累計民生支出16359.6 億元，統籌安排用于“六大提升行動”，重點解決群眾急難愁盼問題。全力支持穩就業促增收。持續實施促進高校畢業生等重點群體就業創業計劃，落實失業保險和穩崗補助、職業技能培訓等一系列紓困助企政策。2012—2022 年，寧夏居民人均工資性收入從7869 元增加到17753 元，年均增長8.5%；城鄉居民收入分別由21902 元、6669 元增加到2022 年的40194 元、16430 元，年均分別增長6.3%和9.4%。城鎮居民人均消費從14067 元增加到24213 元，年均增速5.6%，農村人均消費支出從5633 元增加到12825 元，年均增速達到8.6%。農村人均消費支出增速明顯高于城鎮居民。擴大消費的主體是居民群體，財政支持政策向低收入群體傾斜，特別是疫情受損民眾和低收入群體，促進社會公平維護穩定。

（四）財政支持新型城鎮化與鄉村振興，推進共富型發展

城市建設帶動基礎設施投資，如交通、能源和水、房地產、教育和醫療衛生需求，城市消費升級擴容有效帶動第三產業迅猛發展。2012—2022 年，寧夏第三產業對經濟貢獻率從33.7%增至43.7%，同時帶動產業性投資需求。2012—2022 年，城鎮化率從51.2%上升到66.7%，提升15.5 個百分點。據統計數據分析，城鎮化率每上升1 個百分點，投資率上升0.88 個百分點，拉動消費增長近2 個百分點①定軍：《中國內需動力強勁，消費成經濟平穩運行壓艙石》，《21 世紀經濟報》2018 年第4 期。。財政堅持“四個不摘”。寧夏作為全國脫貧攻堅主戰場，黨的十九大以來全區財政累計投入各類涉農資金1176.32 億元，其中投入各類扶貧（銜接）資金514 億元，大力支持鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，銜接資金用于產業占比達到55%以上。從2012 年總體貧困發生率22.9%到2021年全面實現小康，寧夏93.7 萬人口實現脫貧。2012—2022 年，中南部山區農村居民人均可支配收入從4656 元增加至13864 元，年均增長11.5%，全區城鄉居民人均可支配收入比由2.9∶1 降至2.4∶1，城鄉居民收入差距不斷縮小。

（五）財政支持供給側改革，推動高質量發展

堅持把習近平總書記視察寧夏關于黃河流域生態保護和高質量發展重要講話精神作為指引，發揮財政職能作用，將財政政策資金向自治區黨委決策部署聚力。一是率先研究創新政策措施。出臺《支持建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的財政政策》《支持九大重點產業加快發展若干財政措施》《關于深化生態保護補償制度改革的實施意見》《關于財政支持做好碳達峰碳中和工作實施方案》，形成加快推進先行區建設的一攬子政策體系和資金多元投入機制。精準支持環境保護和生態修復。二是首創實施財政投入與環境質量和污染物排放總量掛鉤政策，建立大氣、水、土壤污染治理投入穩定增長機制，集中財力推動打好污染防治攻堅戰。三是加快推動高質量發展。建立支持科技創新驅動投入的穩定增長機制，財政R&D 經費投入年均增長30%以上。設立規模百億元的政府投資基金，推動支持新材料、新食品、新能源產業項目加快釋放先進產能。四是在西部省區率先頂格出臺小微企業“六稅兩費”減半征收等“硬核”財稅政策措施，2018—2022 年累計新增減稅降費567.5 億元，寧夏成為全國稅費優惠力度最大的省份之一。

二、寧夏財政支持擴大內需戰略存在的問題與困難

（一）擴大投資的效果減弱，缺乏基礎性、長期性政策創新

一是投資總量和投資效率不高，民間投資持續低迷?！笆濉睍r期，寧夏全社會固定資產投資一直徘徊在3500 億—3800 億，2018 年和2019 年同比下降18.2%和11.1%。投資率從2012 年的99.0%，降至2022 年的39.6%，下降59.4 個百分點。民間投資占全區全社會固定資產投資的比重從2012 年的84.4%下降至2022 年的57.7%。二是政府重大項目投資資金緊缺。寧夏地方財政75%以上的資金主要用于保障民生支出，受稅收和土地出讓收入下降、地方剛性支出壓力大等因素影響，地方可用增量資金主要依靠中央轉移支付、地方政府債券等，地方配套資金來源少，一些利長遠的鐵路、公路、水利等重大項目缺乏資金。城鄉基礎設施投資回報不高，更多依靠財政資金投入，市政基礎設施、老舊小區改造等需要破解融資難題。三是擴大投資政策短期化，缺乏政策創新。為擴大投資、招商引資，通過稅收減免、退稅、土地出讓返還、電價優惠等吸引政策，短期內拉動了投資帶動經濟，但引資項目質量不一，政策覆蓋面泛化，部分企業享受著優惠但對地方經濟社會貢獻少，不能從發揮地區優勢出發，長遠考慮地區產業布局規劃和產業鏈銜接，加劇了區域產業同質化競爭，不利于地方財源建設和社會效益的發揮。

（二）擴消費政策供給不足，消費潛力有待挖掘

一是促進消費政策短期化。消費意愿具有主觀性，受收入水平、就業率及經濟波動影響較重，特別是住房、教育、醫療、養老等嚴重制約消費者敢消費、愿消費的長期問題未能得到解決。財政支持促進消費大多采取消費后貼補政策，主要包括消費券、購置補貼、稅收優惠等短期性、一次性激勵，短期刺激雖然起到一定的激勵作用，但不能長期持久地釋放消費潛力，且容易造成消費傾向短期化依賴。二是城鄉居民收入差距大，就業形勢復雜嚴峻。2022 年，寧夏城鄉居民收入倍差為2.45倍①數據來源：《寧夏統計年鑒2023》中2022 年城鄉居民可支配收入數據計算得出。城鄉居民收入倍差=城鎮居民收入/農村居民收入，反映城鄉居民收入差距大小。，稍低于全國平均水平（2.5 倍），農村地區人口占比33.74%，農村居民收入水平和消費潛力仍有較大可提升空間、消費意愿不強，消費市場活力不足。受疫情影響，隱性失業顯性化、青年群體就業結構性矛盾突出，崗位供給減少和結構性失業現象同時出現，就業依然嚴峻。三是消費市場供給質量有待提升。消費產品不能滿足老百姓多元化消費需求，消費增長點主要以汽車、綠色家電等大宗商品為主，寧夏區域文化及特色旅游資源開發不夠，消費鏈條不長，特色產品服務創新少、品種單一，品牌影響力、知曉度低，“過夜”經濟少，“一日游、半日游”現象普遍，在業態模式創新、品牌提升打造、服務質量優化方面力度不夠。

（三）發揮創新引領，推動高質量發展需要進一步提升

一是財政R&D 投入效能不高。2017—2022 年，寧夏全區R&D 經費年均增長16%，2022 年寧夏全社會R&D 投入強度首次突破1.57%，但仍低于全國水平（2.56%）0.99 個百分點，R&D 經費投入79.38 億元，技術成果轉化34.37 億元①數據來源：2022 年寧夏科技統計公報。，投入效能有待提升。二是科技扶持政策有待進一步完善。財政科技扶持投入逐年加大，但扶持政策執行中由于申報條件、審核周期等程序性因素，無法及時支持企業創新研發，影響政策執行效率。企業創新扶持資金的使用存在信息不對稱、資金使用不透明等問題，缺少對企業創新能力評估評價機制，影響了政策執行效果。三是科研機構自我造血能力有待進一步提高。目前，寧夏科研機構有90 家，研發經費的政府出資比例達96.7%，在加速產學研融合、推動產業升級中發揮著重要載體作用，但在體制機制、自生能力等方面仍面臨挑戰，過于依賴財政資金投入開展研發活動，自我造血能力較弱。

（四）經濟社會物流成本偏高，商貿流通水平和服務能力不高

一是社會物流成本高。由于寧夏工業企業原材料進購和成品銷售屬于“兩頭在外”，內外運輸費用占比高，2012—2022 年寧夏工業品物流始終在社會物流中占50%以上。2022 年，銀川市社會物流總費用占GDP 的比重為16.4%，比全國平均水平高出1.7 個百分點，經濟運行的物流成本負擔相對較重。二是居民消費成本居高不下。寧夏社會消費品及服務大多從外省購入，油價上漲推高物流及原材料成本，進而導致物價水平上升。2021—2022 年寧夏居民消費價格分別上漲1.4%、2.3%，漲幅分別居全國第4 位和第2 位，連續兩年漲幅居全國前列。三是物流園區同質競爭成本高，資源分散效率低。分布密度上已經趨于飽和。例如，寧夏150 畝以上的物流園區（中心）主要集中在銀川市（共30 家，占全區的52%），園區內倉儲多是簡易倉，低質化、無序競爭嚴重，電商服務、流通加工、即時配送等有高附加值的高標準倉庫緊缺，物流運作水平和服務能力整體不高。四是鄉村物流商貿基礎薄弱。農村商貿基礎設施老舊，服務功能落后，縣鄉村三級物流配送現代化水平不高，多數物流基礎設施僅能滿足普通功能性服務。

三、寧夏財政支持擴大內需戰略的對策建議

新發展階段下，財政支持擴大內需戰略是一項政策涉及面廣、影響深遠的系統工程，單一的政策手段已無法滿足多元化、復雜化的需求，寧夏財政需要從制約投資、消費、創新深層次問題出發，分析找準財政支持擴大投資、消費和創新的政策著力點，為實現提振投資消費信心、促進就業創業創新、推動高質量發展、滿足人民高品質生活需求，實現共富型發展目標提供政策支持。

（一）加大創新驅動政策支持，激發創新創造活力

一是創新實施“寧財融”工程。建立覆蓋全區重點領域和主要方向的財政貼息政策體系，通過貼息方式，引導各類金融機構加快實施“項目貸”“科創貸”“擴消貸”“鄉村振興貸”等，滿足重點產業融資需求。二是加快構建以財政投入為引導、企業投入為主體、金融投入為支撐、社會資金參與的多元化科技投入體系。通過優化財政支出結構、提升政策效能、完善體制機制等途徑促進財政R&D 投入提質增效，持續發揮政府投資基金的作用，通過補貼獎勵，不斷釋放創新創造活力。三是突出強產業，全面提升發展質效。聚焦“六新”產業發展和“兩都五基地”建設，切實落實產值獎勵政策，支持企業進一步提高產能利用效率。四是大力推動以科技創新為核心的全面創新，加大對國家高新技術企業、“瞪羚”企業、科技小巨人企業、自治區科技型中小企業等創新主體的財政支持力度，推進平臺、項目、資金和人才等資源向企業集聚。大力實施數字經濟賦能行動，啟動云上平臺、數字化改造、數字場景示范獎補資金申報工作，鼓勵引導企業勇于開辟新領域、制勝新賽道。五是支持產業研究院通過體制機制創新改革，通過股權運作、成果收益權轉化、撥投結合等激勵創新方式，逐步脫離政府“哺育”，邁向全面市場化，最終邁入“自我發展”，讓財政科技創新資金真正發揮實效。

（二）助力提振發展信心，支持民營經濟高質量發展

一是加強多部門聯合協作，從減稅降費、民企參與政府采購、民企融入產業鏈、金融支持和招商引資等七個領域系統梳理細化支持民營經濟高質量發展相關政策措施，形成全面立體、簡明扼要的惠企政策體系，為民企提供全面完整、便捷高效的政策指引，助力民企發展壯大。二是系統謀劃實施一批支持實體經濟發展的政策措施，加快培育一批規模大、增長快、科技含量高、創稅能力強的優質稅源企業，持續培育壯大財源。三是完善自治區政策性紓困基金。在總結紓困基金政策實施經驗基礎上，進一步完善支持范圍、基金規模、補償機制、風險防控等，精準發力，一企一策幫扶，助力在生產經營上遇到困難的民企、國企渡過難關。

（三）擴大政府有效投資，切實發揮投資對擴大內需的關鍵性作用

發揮政府債券、專項基金拉動作用，高質量實施中央財政獎補試點項目，進一步擴大有效投資。一是建立重點項目清單對接機制。實施“一庫+N 清單”項目儲備模式，建立重大建設項目資金需求庫，統籌各類資金支出渠道，建立專項債券項目清單、一般債券項目清單、專項建設基金項目清單、財政專項建設性資金項目清單等，加大對自治區重大建設項目支持力度。二是高質量實施中央財政獎補試點項目。加快推進已納入中央財政獎補試點范圍的北方地區冬季清潔取暖、海綿城市示范、國土綠化試點等項目實施，完善項目推進方案，狠抓項目實施進度和資金監管，同國家部委緊密匯報對接，爭取高質量完成國家試點示范。三是加強自治區重大項目資金要素保障。緊盯自治區20 個重大基礎設施投資項目，根據項目成熟度、前期準備條件等要素，做好項目資本金、土地、稅費優惠等要素保障，支持城鎮老舊小區改造、賀蘭山東麓防洪治理、城市市政基礎設施更新及“四類”管線改造等重點項目建設。四是加大項目落地支持力度。研究制定政策措施，支持市縣引進落戶重點項目、重點企業，大力發展縣域經濟、城區經濟，著力培育新的增長點。

（四）推動消費供給側持續發力，加快釋放消費潛力

發揮擴大消費的基礎性作用，助力消費恢復提速。一是支持市、縣（區）積極舉辦各類消費促進活動，構建區市縣聯動、政銀企攜手、線上線下融合的消費促進新格局，推動消費市場迅速回暖復蘇。二是支持消費市場升級，支持特色示范商業街區、商貿集聚區建設，對大型商圈（商業綜合體）進行智慧化、數字化改造；建立完善縣域商業體系，支持鼓勵大中型商貿流通連鎖經營企業入鄉進村，新建或改造提升鄉鎮商貿中心。三是支持品牌消費提檔，大力發展“首店經濟”，對每引進一家零售業知名品牌首店的商業綜合體給予獎勵。開展寧夏消費品牌評選活動。推動外銷窗口建設，開展“數商興農”和“寧貨出塞”專項活動。四是支持服務消費擴圍，擴大養老托育、醫療健康、文化旅游等服務消費，激發服務消費活力，支持各類體育旅游活動及群眾性體育賽事活動。落實大宗消費提振，實施階段性汽車、家電消費補貼政策。五是支持數字生活賦能，提升一刻鐘便民生活圈數字化水平，支持傳統零售企業數字化轉型，發展智慧街區、智慧商圈，豐富數字消費場景，加大“線上引流+實體消費”和“商品消費＋服務消費”新供給。加快推進全國“數字供銷”示范區建設。

（五）加大穩經濟保民生力度，激發內需內生動力

一是實施穩崗增收專項行動，繼續加大穩工穩崗力度，支持做好中小微企業和個體工商戶幫扶工作，夯實居民就業增收基礎；保障實施“技能寧夏”行動，提升就業質量增加勞動者工資性收入；全面推進鄉村振興，多渠道增加農村居民收入。二是支持住房改善專項行動，推動房地產市場平穩健康發展，落實企業增值稅留抵退稅、個人購買住房等相關稅收優惠政策；加快推動老舊小區和棚戶區改造。三是推動落實《支持高質量充分就業促進居民增收財政政策措施》，促進支持市場主體發展，助力高質量充分就業。推動完善失業保險自治區統籌制度改革，實現失業保險基金省級統籌統支，提高基金運行安全可持續性。四是支持降低居民生活成本。落實《職工基本醫療保險門診共濟保障辦法》，降低居民就醫成本；推動出臺育兒補貼金發放政策，對二孩三孩家庭一次性發放育兒補貼金，對三孩家庭每月發放補貼金。

（六）推進現代商貿流通體系建設，加快融入全國統一市場

一是構筑特色產業物流體系。圍繞蘇銀產業園、寧東能源化工基地、經開區等產業集聚地建設物流節點，發展工業物流體系；整合現有的物流園區（中心）等物流節點，構建以物流園區、物流中心為骨架的節點設施網絡建設，構建“互聯網+ 城鄉配送”體系；深入推進鮮活農產品流通體系建設，加強冷鏈物流基礎設施建設，引導物流業與寧夏“六特”產業深度融合，構建全程不斷鏈、可追溯的冷鏈物流體系。二是推動商貿服務型物流樞紐建設。提升銀川公鐵物流園國家樞紐資源整合能力，推動物流業與商貿服務業、制造業特別是三新產業深度融合發展，推動實施西北地區凍牛羊肉儲備中心項目。三是培育供應鏈示范企業。重點培育具備較大業務規模、較強競爭力的供應鏈創新與應用示范企業。充分利用現代信息技術，大力發展“互聯網+”等新業態、新模式，重點培育“互聯網+物流”等數字物流產業。四是大力發展物流口岸經濟。積極融入“一帶一路”建設，構建公路、鐵路、航空相互配套的國際物流和口岸體系。依托銀川綜合保稅區的優勢，重點發展口岸物流、倉儲配送、保稅監管、加工包裝等物流服務，積極申報國家空港型物流樞紐。提高口岸場所服務能力和供應鏈服務能力。補強疆煤對外運輸通道，保障全國能源安全，促進寧東能源基地發展。