我國制造業有序轉移的實施路徑探析★

馬瀟璨

（安徽省工業和信息化研究院， 安徽 合肥 230001）

0 引言

近年來，隨著國際政治經濟的變化，我國制造業轉移趨勢呈現出新特征，不僅在國內各區域制造業之間發生轉移，也承接國際制造業的轉移，同樣有部分制造業出現向國外轉移的現象，這就需要合理規劃我國制造業重點轉移方向、重點轉移產業，進一步提升地區承接制 造業轉移能力，優化制造業布局，增強區域協同能力。2022 年工信部、發改委等十部委聯合發布《關于促進制造業有序轉移的指導意見》（工信部聯政法〔2021〕215 號）[1]，從“轉什么”“誰承接”“如何承接”等三個角度闡述不同產業、不同地區制造業有序轉移的重點方向、重點產業和保障措施，這表明我國對制造業有序轉移的高度重視。此外，2023 年中國產業轉移發展對接活動先后在河南、內蒙古、廣西、云南、陜西、新疆等地舉辦，旨在通過此次多區域產業轉移對接活動深入貫徹新發展理念、構建新發展格局，積極應對低端制造業外流、高端制造業回流等困難與挑戰，緊緊抓住國際國內產業分工調整的重大機遇，立足國內各地區資源稟賦和地理區位優勢，有效推動制造業有序轉移，優化生產力布局、平衡區域經濟發展，助力全國工業經濟平穩增長。

面對國內外政治經濟格局出現的新變化，資源環境雙重約束的新要求，立足新發展階段，我國應根據東部沿海和中西部及東北地區資源稟賦情況、地理區位情況、不同制造業發展基礎情況和現有制造業轉移趨勢特點，明確東中西部及東北地區制造業發展的優劣勢和轉移的重點方向、重點產業等，針對不同制造業、不同區域特色精準施策、分類指導，提出制造業有序轉移的精準實施路徑，差異化推進制造業有序轉移，推動制造業高質量發展，促進東中西部及東北地區等區域間協調發展。

1 制造業轉移現狀

改革開放以來，我國東部沿海地區、中西部和東北地區與國外之間制造業轉移現象越來越頻繁，國家之間、地區之間都存在制造業轉移的趨勢，而且轉移產業、轉移重點、轉移方向都會根據國家或地區資源稟賦、地理區位、生產要素等不同呈現出不同特點。

1.1 國際制造業轉移現狀

我國作為轉出方，主要轉出低端制造業和部分低附加值環節[2]。由于我國勞動力要素成本的上升，少部分紡織服裝和電子制造業的下游環節、冰箱、空調等家電制造業和家具制造業等出現向東南亞、南亞等地轉出的態勢。

我國作為承接方，主要承接中高端制造業和部分高附加值環節。我國東部沿海地區自身地理區位等優勢，主動承接國外資本、技術密集型中高端制造業和部分技術水平要求較高的研發環節；此外，隨著國際產業轉移規模的不斷擴大和東部沿海地區資源環境的雙重制約，勞動力成本較東北沿海地區低，具有良好營商環境和基礎設施、人才優勢、交通便利的部分中西部省份和東北地區重要城市也成為國外中高端制造業轉移的新目標。

1.2 國內制造業轉移現狀

東部沿海地區作為轉出方：有較強的制造業發展基礎，制造業從規?？焖贁U張進入調整優化升級發展階段，但由于資源環境等的雙重約束，主要轉出資源能源依賴度較高的重化工業和勞動密集型的加工制造業；同時，也逐步出現以勞動密集型為主轉向電子信息等部分資本、技術密集型行業轉移的趨勢。轉移方式也逐漸從小規模轉移發展為整條產業鏈的轉移。

中西部和東北地區作為承接方：擁有豐富原材料和礦產資源，開放程度不斷提升，基礎設施建設速度不斷加快，勞動力優勢明顯、環境承載容量較大，吸引越來越多的東部沿海地區企業向中西部和東北地區轉移，主要包括低端制造業和勞動密集型產業，在環境要求內的高耗能制造業等。

呈現雙向產業轉移態勢：不僅東部沿海地區部分制造業逐步向中西部和東北地區轉移，中西部和東北地區重點研發環節出現小規模向東部沿海地區轉移的現象，呈現了雙向轉移態勢。

2 制造業轉移面臨的新形勢

近幾年我國制造業有序轉移在各方共同努力取得了一定成效，轉移規模大幅增加、質量水平持續提升、方法模式不斷創新，隨著我國構建“雙循環”新發展格局的戰略部署和“雙碳”目標的加快實施，對推動制造業轉移提出了新的更高要求。

2.1 制造業外遷帶來的機遇和挑戰

目前，國際經貿規則發生深刻變革，各國制造業競爭不斷加劇，隨著我國各種生產要素成本的持續上升，我國制造業面臨的發達國家高端“回流”和發展中國家低端“外流”形勢越來越嚴峻[3]。從機遇看，低端制造業的流出可以促進我國制造業產業結構的不斷優化升級，進一步推進東部沿海地區中高端制造業向中西部和東北地區梯度轉移。從挑戰看，中西部和東北地區產業發展基礎不完備，導致其不足以完全承接東部沿海地區制造業的轉移，長期就可能會帶來制造業“空心化”的風險，從而導致經濟安全問題的出現。

2.2 “雙循環”新發展格局帶來的機遇和挑戰

我國加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，給制造業轉移帶來了新機遇和新挑戰。從機遇看，“雙循環”給勞動力、資本、技術等各種生產要素的流動提供了條件，有利于地區間制造業轉移的發生，使各種生產要素得以充分有效利用，生產效率不斷提高，從而促進區域協調發展，縮小地區間差距。從挑戰看，全球局勢復雜多變，全球和區域產業鏈、供應鏈與價值鏈加速重構，使得對我國外國直接投資和對外直接投資的重點產業、重點地區、重點方式等發生變化；加上中美貿易摩擦不斷升級，許多國家加大制造業“回流”力度，不斷減少對華投資，給我國承接國外中高端制造業帶來較大的影響。

2.3 “雙碳”目標要求帶來的機遇和挑戰

在“雙碳”目標的推進下，我國制造業發展面臨資源和環境的雙重約束明顯增強，碳排放量成為制造業發展的重要制約因素之一，不僅給制造業轉移和發展升級帶來新機遇，也帶來了不小挑戰。從機遇看，東部沿海地區制造業發展較快，資源和環境壓力較大，碳排放的限制會加快部分高耗能產業向原材料豐富、新能源富集的中西部地區疏散轉移。從挑戰上看，中西部地區承接的這部分高耗能產業的發展會帶來更多制約，必須符合生態環境分區管控要求和環保、能效、安全生產等標準要求，保證在不犧牲制造業發展的前提下實現“雙碳”目標[4]。

3 制造業有序轉移的實施路徑

針對我國制造業轉移現狀、發展趨勢和面臨的問題與挑戰，從精準布局不同產業特性制造業、依托優勢優勢培育差異化制造業新增長極、積極有效應對國際制造業轉移等方面提出促進制造業轉移助力經濟平穩增長的實施路徑。

3.1 精準布局不同產業特性制造業

支持國內不同類型制造業實現梯度轉移，更加緊密地連接東中西部及東北地區，促進區域高質量協同發展。

勞動密集型：優先引導勞動密集型制造業逐步向勞動力豐富、交通便利、基礎設施較完善的中西部地區有序轉移。

技術密集型：積極促進技術密集型產業向產業基礎雄厚、創新資源豐富、產業配套完善的中西部和東北地區中心城市、省城副中心城市等地區有序轉移。

高載能制造業：在滿足“雙碳”目標的前提下，有力驅動符合要求的高載能行業和資源加工行業向新能源富集和礦產資源豐富的西部地區有序轉移集聚。

生產性服務業：推動新一代信息技術與生產性服務業深度融合、協同轉移，根據不同行業特點，探索合適的融合發展道路，加強生產性服務業基礎設施建設，提高產業配套和公共服務設施保障水平，實現經濟發達地區和經濟落后地區協同發展。

3.2 依托優勢培育差異化制造業新增長極

引導各地區發揮現有制造業的比較優勢，差異化承接產業轉移，構建梯度合理、錯位聯動、互補互進的制造業發展格局。通過產業聯動、供應互動、就業帶動，促進更多地區實現錯位協同和高質量發展。

東部地區：沿海優勢突出，科技、金融、人才等創新要素資源豐富，注重強化關鍵核心技術向高端邁進，提升產業鏈穩定性和核心競爭力，加快培育世界級先進制造業集群。

中部地區：勞動力優勢明顯、區位交通便利、消費市場潛力巨大，分工協作便利、產業基礎較好，建設一批以高端裝備、汽車、電子信息等為主導的戰略性新興產業基地[5]，提高區域間配套協作能力。

西部地區：擁有豐富的礦產資源和清潔能源，有序承接東部沿海地區高耗能等制造業的轉移，積極優化營商環境，推進新能源、新材料、輕工產品等勞動密集型基地建設，提升承接產業轉移的軟環境和硬實力，充分發揮能源和資源雙重優勢。

東北地區：資源、產業、科教、基礎設施等支撐能力較強，推動制造業競爭優勢重構和工業遺產保護利用，積極引進和開發新技術，提高關鍵核心技術水平，加快高端裝備、航空、能源化工、可再生能源等傳統優勢產業改造升級。

3.3 有效應對國際制造業轉移

針對我國高端制造業回流和低端制造業外流的現狀，應根據各地區不同資源稟賦和地理區位優勢，積極引導國內各地區企業融入全球產業鏈、供應鏈、價值鏈，同時，加大外資引進力度，更好地利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現共同發展的共贏局面。

以高技術水平承接國際制造業轉移：建立健全外資服務體系，提高東部沿海地區開放發展水平，鞏固其承接國際制造業轉移的先導地位；加快內陸地區對外開放步伐，吸引外來企業投資，提高外資利用水平，成為承接國際制造業轉移的新戰場；鼓勵有條件的邊境地區以邊境經濟合作區為載體，加快與境外接壤地區產業合作，打造高水平中外合作園區，為全球發展開辟新空間、為國際經濟合作打造新平臺。

防止勞動密集型制造業過快流失：我國應充分保障勞動密集型企業的土地供應和資金保障，防止勞動密集型制造業過快流向東南亞、南亞等地。既要提高勞動密集型制造業自動化和智能化水平，促進勞動密集型制造業向集約化和自動化發展；又要加快中西部地區基礎設施建設，提高基本公共服務水平，優先推動東部沿海地區勞動密集型制造業向中西部地區轉移。