云南“邊疆治理”發展史略

趙悅彤 吳之清

（1.云南意遠文化傳播有限公司，云南 昆明 650217；2.云南師范大學，云南 昆明 650500）

人類步入新時代，城市化過快導致社群解體、生態失衡、犯罪增多、生活失序，維護社會秩序的新機制“社會控制”[1]應運而生。19 世紀末社會學開始關注，接著人類學、法學、政治學也漸次介入“社會控制”的研究領域。

一、何為“社會治理”

社會管理發端于西方和蘇聯，在我國發展較晚。首先，這些理論形成有多種范式:社會秩序、福利國家、新國家管理等，其行政弊端明顯:政府和權利部門私欲膨脹、機構臃腫、效率低下，于是就出現新理念“治理”，這個詞源于古希臘，西方認為治理(Governance )是相對于傳統統治(Governance)而言的；?？绿岢觥爸卫硇g”認為應該把“硬治理”改為“軟治理”；自1989 年世界銀行提出“治理危機”后，“治理”概念就被廣泛使用。

其次，國內學界對“社會治理”也達成普遍共識:治理是指“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，并在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益，滿足公民需要；”[2]社會治理是指“政府、市場、社會組織、企事業單位、社區以及公民在形成合作性關系的基礎上，運用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，以達到化解社會矛盾、實現社會公正、激發社會活力、促進社會和諧發展目的的一種協調性社會行動?！盵3]我國依次提出類似理念:“社會管理”、“改進社會管理保持良好的社會秩序”、“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。

最后，直至中國共產黨第十八屆三中全會正式提出“社會治理”命題，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，”[4]社會系統治理，就是要在黨的領導下牢牢把握社會治理的主動權，積極引導和支持社會力量參與到治理當中來；依法治理就是要從傳統管控向法治保障轉變；綜合治理就是要充分發揮成員的協同作用，從一元轉變為多元，齊心管治、綜合行動，從根本上解決矛盾。

總之，傳統政府在組織、調節、監控等方面行使權利，其作為單一主體對經濟、文化、生態和醫療等進行干預；現代行政要求多種主體參與，平等地合作、對話、協商和溝通，讓資源得到合理分配、矛盾得到及時化解、安穩得到全面維護、價值得以充分實現。

二、云南邊疆：邊情與文化

中國云南與緬甸、老撾、越南山水相連，16 個跨境民族與之有地緣、血緣和族源的關系，邊境之間通過互市、通婚、節日等交流形成長期睦鄰友好關系，這深刻影響著邊境日常生活和彼此文化，乃至民族團結、社會和諧、邊疆穩定和國家安全。歷史上，東南亞地區受到了中國文化、印度文化、伊斯蘭文化和基督教文化的影響，兩千多年來，中國和東南亞地區的文化交流伴隨著經濟交流進行，我國的儒家、道家文化也經由云南傳入東南亞地區，至今仍在東南亞的華人聚居區有著深刻影響。云南特殊的自然生態環境、復雜多變社會、多元和諧文化，隨著“一帶一路”倡議，面向南亞、東南亞開放的格局已經形成。

首先，鑒于中國與南亞、東南亞的互動關系，促進地區政治、經濟、文化等方面的交流，可以達到“文化認同”，便于加強我國邊疆民族的社會治理。其次，在文化多樣和社會開放的今天，云南民族的多元文化則是積累資源、凝聚力量、更新觀念、化解矛盾、減少壓力、協調進步的社會資本:一者，處理好其與主流文化的關系，是促進民族團結、營造社會和諧、打造邊疆穩固、保障國家安全的保證；另者，以社會主義核心價值理念為其道路作引領，則是邊疆治理的正確路徑。最后，云南邊疆歷史上往往成為不少民族因戰爭內斗、環境惡化、生計變更而流離失所、背井離鄉的避難之地，由此傳統上形成多元性、層次性、變異性的復合體，但民族意識、生存自尊、地區保護相對較強；它們在凝聚心理、強化意識、維系認同等有其獨特優勢，其在邊疆行政中有維護區域治理、規范民族倫理、加強民族團結等方面有積極作用。

總之，云南少數民族思想文化作為一種社會意識形態，有價值觀和道德觀的評判，對社會有調適、整合和凝聚的功能，但現代化理念要求將其納入國家共同體意識來調整。社會主義核心價值觀是各民族文化變革與調適的標準，其理論上指導各民族文化進行深層調整，實踐上可以加快邊疆民族融入“中華民族多元一體”的大家庭，使各民族文化更好地融合而朝著現代化邁進。

三、云南邊疆：“管理”與“治理”

20 世紀80 年代，隨著世界經貿飛速發展以及局部地區動蕩不安，社會諸多訴求迫使傳統管理方式面臨變革，人文社科領域也應運而生“社會治理”理論，這個理念被越來越多的人廣泛使用。我國也正式提出“社會治理”，成為了特色社會主義建設的主旋律，其理論就是要挖掘社會潛力、激發組織活力、優化管理能力，“社會管理”從而變成了“社會治理”，我國行政也從“管理”階段踏入“治理”行列。

首先，云南邊疆民族是中華民族的重要組成部分，這個區域是國家整體的一個部分，邊疆治理同樣從“社會管理”轉到“社會治理”，“審視民族地區的社會治理，不能離開中國的大環境”[5]；在國家整體格局中，云南邊疆民族區域應該服從并服務于它，即“社會的利益絕對高于個人的利益，必須使兩者處于一種公正而和諧的關系之中”[6]。然而，由于邊疆民族地區的特殊性，使得其治理觀念又有其獨特的個性；邊疆的特殊性與國家整體性讓我們理解“國家不能被理解為一個均質、單一的實體，它是政治、經濟、文化不平衡的不同區域組成的一個互動系統”[7]。因此，要理解這個概念才能解讀好云南邊疆的社會治理問題。

其次，2020 年我國已經打贏脫貧攻堅戰，決勝全面建成小康，戰果讓世人矚目。在全面建設社會主義現代化國家時期，邊疆民族區域也和其他地區一樣，面臨著功能轉型、結構變遷的困境，也有利益訴求多樣化、治理情況復雜化的趨勢，云南邊疆行政轉變為治理理念也是必然。還有，走進新時代，國家對邊疆的政策有一定的順延性和一定的差異性，即在政府政策框架下允許民族地區有一定的自主權，而在少數民族關系方面要遵照“漢族離不開少數民族，少數民族也離不開漢族”[8]的情況，在民族融合的同時要積極促進局部地區的發展。因此，云南邊疆民族同其他地區其他民族一樣，行政理念也要從傳統管理向現代治理轉變，強調邊疆民族的“社會治理”問題。

最后，社會治理新格局的建構與完善，是我們黨對傳統治理和社會結構進行全新的變革。就新一輪政府、社會、市場以及公眾關系，基本模式就是:整合資源形成共建、激發參與實施共治、促進合作達到共享，強調其合作性和公共性的特色，這也回應了社會治理對合作者的需求和期待，詮釋了人類價值以及利益訴求等內涵。相應地，云南邊疆也積極推行制度建設和法制建設，減弱政府控制能力，動員廣泛的社會力量參與，激發組織活力、化解復雜矛盾、健全和諧穩定的邊疆安全體系。

總之，國家重視邊疆民族的社會治理問題，在促進民族團結、鞏固邊疆穩定和整頓社會秩序等方面下功夫，大力扶持邊疆民族的發展，使邊疆經濟得到極大提振，讓民族社會早日邁入國家發展的快車道。由此，國家對邊疆社會的治理亦有一些思路，注重由邊疆管理轉向邊疆治理。

四、云南邊疆：認識與實踐

在社會歷史進程中，文化如同黏合劑，把民族成員和社會群體牢牢捆綁在一起，因為在社會不同領域，各個民族文化都蘊含著獨特的生存智慧，還有經實踐檢驗的發展策略以及相關的變革路徑，這也為民族社會的治理提供重要依據和參考，并且形成了一定的認識。歷史中的邊疆是一個偏僻落后而遠離京畿的荒蕪之地，是“未開化”、野蠻的代名詞，與文明、現代截然不在一個頻次；邊疆是除地理因素之外的異域存在，它是政治邊緣亦是文化邊緣，在邊疆張力作用下，其文化作為一種“他者”存在容易被解構，加強“中華民族多元一體”的愛國主義思想教育應該成為常態，由此融入社會主義核心價值觀引領的“社會治理”勢在必行，由此思想上形成統一的認識。云南邊疆面臨跨境民族的文化交流、跨境婚姻、勞務合作和商貿往來等問題，把跨境民族治理與跨國區域治理有機結合，構建邊境、政府、組織和民族等多元主體參與邊境協同治理模式，讓邊疆逐漸融入“社會治理”體系，依法對民族事務進行引導和規范，實現社會利益最大化，這在行動上有了統一的認識。

首先，邊疆是多元文化形成的場域，文化的多樣性發展卻豐富了文化整體內涵，人們習慣以內地觀念來看邊疆文化的多樣性，正是民族多元融合而形成中華民族共同體?！斑吔耆赡苁浅錆M活力、智慧與創造力的，甚至，由于特殊的歷史機緣，邊疆可能生產出一種‘中心'并不具備的知識?！盵9]。所以保護文化生成的多樣性，是邊疆文化治理的前提，更是邊疆社會治理的重要組成部分。重視邊疆民族文化，強調其多樣性就是要積極開發文化的社會功能，“新時代邊疆文化治理就是要實現邊疆地區各民族文化的相互協調，實現費孝通先生所實現的‘各美其美，美人之美，美美與共，天下大同'的各民族文化和諧共存的局面?！盵10]關注邊疆民族生活與生產實踐，了解其物質基礎和精神指向，從而更好引導其文化履行相應的社會職能?！吧鐣g借助‘文化現象'進行的融合，”[11]可見，文化是社會治理中最活躍的因素，發揮文化功能是社會治理的創新方式。因此，萃取邊疆民族的政治、文化、民族等認同理念，是著力培育中華民族共同體意識的重要一環，其中的民族團結則是中華民族多元一體的關鍵，邊疆民族族有這樣的地理環境和社會基礎，其治理必然卓有成效，這是云南邊疆從文化角度切入融入社會治理的思路。

其次，邊疆民族地區關系重疊、矛盾叢生，這個復雜的社會是“人們交互作用的產物?！盵12]傳統意義上的邊疆，因其地理特殊而使其安全問題成為國家重點關注的話題:走私、販毒、偷渡等是邊疆穩定的重要威脅，這個非傳統安全“作為時代變化的產物，是安全從觀念到實踐被引入新的時代內容的結果；”[13]這個情況是云南邊疆要融入社會治理的理由。

最后，經濟全球化使復雜的民生問題更加嚴峻，融入國家發展的特殊區情壓力劇增?？上驳氖?，黨的十九大明確指出“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”?？梢?，唯有發展才能消除貧困、緩解矛盾、保障安全，才能優化國家的整體規劃。例如，把公安邊防部隊全部轉為人民警察編制，保證了黨的絕對領導，是我國邊疆民族地區治理由應對傳統威脅轉為非傳統威脅的舉措；注重我們的內部管理和環境治理，加強德育宣傳、文化教育，多渠道展開主流意識形態的政治引領，積極發揮邊境基層黨組織的示范作用，增進民族團結、促進互助共榮。誠然，思想指導、文化固邊、愛國教育，實效性也越來越明顯。這是云南邊疆融入社會治理的實踐。

總之，隨著改革開放的進一步擴大，我國對邊疆民族地方管理賦予了新的內容，其治理也隨著社會歷史語境的變化而有新意，這個必然轉變遵循了“實事求是”、“一切從實際出發”的馬克思主義哲學原理。云南邊疆迎來了“社會治理”模式，隨著實踐的進一步深入，民族社會也將獲得全新的發展。

五、云南邊疆：“社會治理”

邊疆民族社會長期被封建專治統治，它是“依靠宗法一體化結構的強大組織力量建立起來的封建大國的存在，必然具有相當苛刻的內穩條件”[14]，社會在政府絕對控制和強權手段管理下維持運轉，這是明顯的地區統治和社會管理。建國后，貧苦大眾翻身做了主人，大家積極參加到社會管理中來，然行政管控思維依然非常強勢，雖然在民族區域自治中村民自治組織有一定的活躍性，但其實踐仍然是政府管理占絕對優勢。這是邊疆民族社會治理的前身，也是邊疆發展備受熱議的話題。那么，云南邊疆怎樣才能把政府與社會、政府與公眾緊密結合起來，形成“齊心共管、互動發力”的治理模式呢？

首先，邊疆是偏僻、閉塞、落后的代名詞，而其社會進步與國家整體發展的新思路是一致的，這樣邊疆地區的社會治理也被提到議程上來。具體做法就是要革除政府獨掌公共事務的權力，把各種主題的利益吁請納入社會事務，盡可能理順一些權屬關系，避免行政命令主導，敞開多元矛盾訴求的大門，建立邊疆社會治理的多樣化體系，鼓勵多方參與、積極協調和對話協商等方式，更加民主而平等的進行決策。

其次，傳統國家戰略中的邊疆是一個國家主權邊界劃分，為保護國家整體利益，更多的強調地緣政治、經濟話語等理念，與睦鄰友好交流、合作共贏的發展概念也在一定程度上拓展了國家安全空間。在發展全球化感召下“國家的利益已經大大超越其領土范圍，并與其他國家的利益交織在一起”[15]。這樣，以往地理結構當中的“核心與邊緣”提法明顯不適應當前形勢，對維持國家非主權利益的超邊界存在是有害的。應國家現代行政要求，尤其是“一帶一路”南亞東南亞區域戰略，使云南邊疆的社會治理有了新內涵。

還有，我國與周邊國家的交流，還能激發邊境與內地的交流互信、協調共融和互助發展的資源潛力；邊境、邊緣與中心、核心二元對立正在改寫，云南邊疆一躍成為開放的前沿，從封閉走向吸納、從狹隘走向包容，這個民族融合可開創“你中有我、我中有你”的局面，而這正是現代化治理的最佳境界?？梢?，邊疆民族的生存發展之道已經脫離單向管理手段，轉變面向內涵豐富的社會治理，以適應國家戰略主導、民族區域崛起、保疆愛國培育的發展需要。

再有，步入新時代，我國的市場經濟獲得快速發展，轉型發展得到提升，然而新的利益格局又存在新問題、新挑戰:就民族區域的經濟發展參差不齊，邊境人口流動、文化融合也大大加劇了社會結構的復雜性，新的安全問題日趨突出。云南邊疆民族地區雖然傳統粗放的管理模式已經悄然改變，可其規范性不足，成熟度不高，但將民族區域自治和社會法治結合，因其民族特殊性和多樣性而有自治的功能優勢。

最后，民族地區的社會治理當然要符合國家治理體系和治理能力的現代化要求，同時照顧民族意愿與利益訴求。讓社會力量參與到多維建構中，通過全維布局與多維構建實現內在統一。通過調試、優化、改革與發展實現自我創新，讓法制與自治結合而發揮自治優勢；在組織引導和管理的同時，要解決門檻高、手續繁的問題，要培育市場、要扶持弱困；對傳統革新的同時，要搭建交流平臺和信息窗。

總之，民族區域自治強調少數民族在處理公共事務上自治，而政府部門是管理的主體；現代治理則要求公眾積極參與社會事務的管理，即多元主體的參與，配合法制法規、明確責任權利，通過協調主體關系、激發參與熱情，確保各司其職、互動協作，這就是云南邊疆民族的社會治理。

六、云南邊疆：共建、共治與共享

新中國建立初期，借鑒蘇聯模式對社會治理問題進行了可貴探索:借助權力機關來完成規劃、組織、協調等社會管理，是計劃經濟時期的“大政府”格局，公共權力被無限擴張，極大地忽略了經濟的市場調節作用，社會職能沒有發揮余地，相關資源不能有效激活，政府調控常常失靈。十九提出“打造共建共治共享的社會治理格局”是對之前社會主義建設的總結與凝練,也是新時代對社會治理作出的全新設計。云南邊疆民族地區是國家治理體系的重要組成部分，對其社會進行治理既要符合國家整體規劃與現代化建設要求，又要符合少數民族共同意愿與地區利益訴求，相關措施都是治理體系的內在要求與治理能力的彰顯。

其一，統籌兼顧要發動群眾，讓其參與到多維建構當中，通過全維布局與多維實踐來促進民族地區的發展。云南邊疆在完善現代化法治的同時，把自治和法治巧妙結合而更多關照邊疆的特殊性與多樣性，進一步激發自治潛力。

其二，“以經濟發展為中心”戰略極大地激發了市場的活力，喚醒了許多的社會力量；隨著我國社會走進新時代,政府的一元單向管理模式被打破,社會多元結構也發生了多層次變遷，不同情況的社會成員愿意貢獻自己的力量，都積極參與到社會公共事務當中，并以飽滿的熱情樂此不疲，而與之相適應的利益訴求也逐漸顯現。隨著我國社會主要矛盾的變化，現代化治理的推進在完善國家治理體系、提升治理能力方面顯得日益重要。

其三，我國行政治理模式的變遷有三個發展階段，這也與江必新所指出的“行政法經歷的三種形態”[16]相吻合。第一階段，建國之初,國家公共行政權由政府把持，行政機關與相關人的關系是命令與服從，表現為直接、公權力、秩序等行政模式；第二階段，經濟建設替代階級斗爭，在經濟建設為中心的背景下，行政主體從國家—政府，衍生出政府一企業，由于市場經濟的發展，政府也向服務型轉變，方式從第一階段單純秩序行政轉變為秩序行政與服務行政，更加方便協調經濟關系，大大加強了社會福利的共享，行政向“社會協同、公眾參與”靠攏；第三個階段，除國家、市場外，出現社會治理第三場域，即社會主體參與到公共事務治理當中，政府部門與社會成員合作互建，這時的行政除授權、控權和服務外，還要積極推動社會自治、促成大眾參與、喚醒公民覺悟意識，即“共建”“共治”。

可見，我國正處于第三個階段，加大服務型政府力度，要求政府將公共事務中的一部分交給市場或者社會。這個時期參與社會治理的主體是政府、社會、組織、企事業單位、社區和個人，他們平等合作、對話、協商和溝通；政府激發公民參與意識、培育公共事務能力，形成功能互補、配置合理、資源匹配、互助共建的良性循環。多元主體的共治、巧配資源的善治成為新時代社會主義社會治理的鮮明特征，黨委領導、多主體參與、治理重心下移。無疑，傳統“力治”、“強治”已被現代“共治”、“善治”所取代，共治就是主體多元、方式多樣、秩序合理、協調靈活，實現社會的有效治理；善治就是以人為本、隨機應對、因地制宜，讓社會成員有獲得感、滿足感和幸福感。云南邊疆經歷了歷史的考驗，如今已經融入了“共治”與“善治”的理念，逐漸開啟由政府主導、多主體參與、大眾受益的“共建、共治與共享”模式。