高校內部控制建設實踐與思考
——以S?？茖W校為例

周成方

（桂林師范高等?？茖W校資產管理處，廣西桂林 541199）

2012 年11 月，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求全國行政事業單位自2014 年1 月1 日起正式實施［1］。這為全國行政事業單位開展內部控制規范化建設指明了方向，提供了基本遵循。在各級財政部門的組織推動下，全國各行政事業單位積極開展內部控制建設，提高了單位治理水平和治理能力。2013 年12 月，教育部印發關于做好《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施工作的通知，明確指出高校實施內部控制規范的主要任務有：梳理各類經濟活動業務流程，明確業務環節內容；分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略；建立健全管理制度；提高內部控制的信息化水平；建立內部控制評價機制；重視評價結果運用［2］。各高校通過建立健全內部控制體系提升了治理體系和治理能力現代化水平。近年來，S ?？茖W校按照國家相關政策規定扎實推進內部控制體系建設，主要包括提升內部控制意識、進一步明確經濟活動管理機構職責、全面規范學校權力統一運行監控和主要經濟業務活動控制工作流程、建立健全學校各項重要內部風險控制制度等，積累了一定的管理工作經驗，同時也遇到一些管理困難和問題，還需要進一步改進提高。

一、高校內部控制的內涵、目標、原則及構成要素

（一）高校內部控制的內涵

在人類社會經濟發展史中，早已存在內部控制的基本思想和初級形式——內部牽制［3］。內部牽制的核心思想是任何個人不能單獨控制任何一次或一部分業務，強調內部交叉復核檢查、內部制衡，以杜絕舞弊或降低錯誤率。1949 年美國會計師協會的審計程序委員會發表了一份題為《內部控制、協調系統諸要素及其對管理部門和注冊會計師的必要性》的專題報告，該報告對內部控制作出了權威定義：“內部控制是企業所制定的旨在保護資產、保證會計資料可靠性和準確性、提高經營效率、推動管理部門所制定的各項政策得以貫徹執行的組織計劃和相互配套的各種方法及措施?！保?］2012年財政部出臺的《行政事業單位內部控制規范（試行）》將內部控制定義為：單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控［1］。

內部控制是經濟組織在經濟活動中建立的職責分工制度和業務組織形式［5］。高校業務種類繁多，涉及教學、科研、基建、采購、后勤等多種經濟活動。高校內部控制主要指高校管理層為進一步保證所在高校合理有效地履行其職能，確保學校整個資產體系的運行安全及完整，控制各種風險，杜絕校園財務舞弊和積極糾正財務錯誤，保證相關會計信息資源和財務其他資產信息披露的正確真實、完整及時而建立的管理機制、控制流程系統與制度體系等的總稱。

（二）高校內部控制的目標

高校內部控制的目標是確保教育經費投入的效率性和效益性、學校資產的安全性、經濟信息和財務報告的可靠性，以及建立和完善高校內部控制風險管理機制［6］。按照“規范業務、防范風險、提高效率、支持決策”的總設計要求，圍繞“以預算管理為主線、以資金管控為核心”的構建總思路，制定系統有效的單位風險與防控制度。通過全面整合財務管理、資產運營管理、工程項目控制管理、采購管理、合同風險管理等多種管理創新手段，確保各項財務記錄、財務預測報告信息和保障其他目標管理有關信息的合法及時、可靠真實及全面完整，強化對績效管理過程的監督，建立健全學校內部控制規范體系，使其適應外部政策環境變化，滿足監管要求和內部管理需求，從而提升學校整體管理水平。

通過梳理內部控制流程，優化工作制度、實施管理措施、完善內部控制程序，全面建立健全內部控制防范及風險過程管控機制、外部監管控制實施體系，切實提升高校行政內部流程管理現代化水平和監督效能。

（三）高校內部控制的原則

根據財政部對行政事業單位內部控制管理的具體要求，高校內部控制在建立健全內部控制管理體系和規范實施有效內部控制管理措施過程中應遵循以下原則。

1.全面性原則

全面性原則即高等學校內部控制工作應當充分貫穿學校經濟活動決策、執行和監督的全過程，涵蓋學校全體教職工，覆蓋學校和所屬單位之間的各項內部經濟業務制度和管理活動，實現全方位、全過程控制。

2.重要性原則

重要性原則主要是指在兼顧整體框架的基礎上突出監管重點，針對某些重要經濟活動和敏感經濟事項、高風險領域和業務環節采取嚴格的控制措施，如重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用等。

3.制衡性原則

制衡性原則是指學校從內部治理的制度結構、機構層級設置、部門職責的分工、業務流程執行等方面形成相互有效制約和相互制衡監督，同時兼顧協調。

4.適應性原則

適應性原則是指學校制定的內部控制體系應當符合國家現行相關法律規定標準和學校自身的辦學實際，并隨著國家政策、法律法規制度的修訂、學校經濟活動方向的調整，不斷修訂和完善。

（四）高校內部控制的構成要素

高校內部控制包括五大構成要素：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督［7］。

1.控制環境

控制環境主要指學校各級機構的核心人員以及這些人員的個別屬性和所處的工作環境，包括個人的誠信正直、道德價值觀，學校管理部門的組成結構、機構人員崗位設置與相關部門權責結構及權力分配、內部管理審計和監督檢查、干部隊伍素質、校園文化等。

2.風險評估

風險評估是指及時有效識別、分析教育科研及行政管理實踐中發生的與實現單位內部控制風險目標等相關的內部治理風險，并對風險進行全面評估、分級，科學合理制定風險防控應對策略。

3.控制活動

控制活動是指根據實際管理需要，針對業務風險和評估預測結果，采取一系列相應的預防控制措施，將風險逐步控制在可承受的范圍內。

4.信息與溝通

信息與溝通是指及時準確又全面可靠地收集、處理、傳遞一切與學校內部控制相關的信息，保證有關信息可在學校內部之間、學校管理系統與社會外部之間有效地溝通與應用。

5.監督

監督是指對單位內部控制決策機制有效建立程度和運行質量情況監督或檢查，評價組織內部活動控制措施的有效性，發現單位內部控制體系和管理運行等方面的問題并采取督促和改進措施。

二、S ?？茖W校內部控制建設的做法、成效、經驗

開展內部控制建設是高校主動適應高等教育改革發展的必然選擇［8］。S ?？茖W校屬于?。ㄗ灾螀^）級以下的市辦全額財政預算撥款普通地方高校，實行?。ㄗ灾螀^）、市共建，以市為主的辦學體制。學校設有29個職能部門，11個二級院系教學單位。S ?？茖W校按照財政部門要求開展內部控制建設，經過多年的建設，基本建成了內部控制體系，并取得了一定成效。

（一）內部控制體系建設做法

1.加強學習宣傳，為內部控制建設打好基礎

一是學校財務處工作人員參加財政部門和其他專業機構組織的內部控制建設培訓學習，掌握內部控制理念、目標、基本原則、要素、風險評估方法等相關知識；二是財務人員學習財政部制定的內部控制文件，理解掌握內部控制建設體系的政策；三是財務人員加強與內部控制建設成效較好的單位溝通交流，學習有效的內部控制建設方法，并結合本單位實際開展內部控制建設；四是學校授權財務處組織各單位負責人培訓，學習、宣傳內部控制知識和政策，使各單位負責人樹立內部控制意識，掌握內部控制基本知識，為內部控制建設營造良好氛圍。

2.制定實施方案，組建領導工作機構

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》等相關文件要求，學校組建了由單位負責人擔任組長的內部控制領導小組，為推進內部控制工作奠定了基礎。同時，按照市財政部門有關內部控制管理體系建設的要求，學校確定由財務處牽頭，組建了內部控制工作小組和評價監督小組。內部控制工作小組成員積極協助配合領導小組建立健全學校內部控制管理體系，評價監督小組則對學校內部控制管理體系的制度建立和實施完成情況進行全過程監督，及時發現學校內部控制管理過程中出現的問題以及薄弱環節，確保內部控制建設各項措施有效落實。學校高度重視內部控制建設規范，組織召開內部控制重點工作會議，學校領導精心籌劃相關工作，要求所屬各單位明確自身內部控制規范的各項基本要求和重點內容，并圍繞這些重點工作開展各項內部控制建設。

3.開展內部控制基礎性評價工作

聘請專業機構為學校內部控制做基礎性的評價工作，由學校各主要業務的歸口或相關部門負責人向內部控制評價監督小組提交內部控制管理的規章制度、崗位職責等材料，專業機構依據《行政事業單位內部控制基礎性評價指標評分表》，查閱學校各單位有關內部控制工作的會議紀要、經濟合同、財務報告、資產臺賬等相關文件，并對校領導、相關部門負責人進行訪談；據此，對學校內部控制建設做出評價，并提出12個方面的整改建議。學校按照建議制定整改方案，完善內部控制體系。

4.流程再造，整改提高

針對可能引發的風險點，要求對單位制度、流程進行再造。學校的內部控制領導小組根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，報學校決策層廢除各單位與現行制度內容不符、與學校實際運作情況有出入的制度，對必要的制度加以完善和規范。各單位、各部門梳理本單位業務流程，結合制度規定，繪制對應的流程圖。內部控制領導小組將各單位、各部門的規章制度、流程圖整理匯編，并將整理的初稿交給各單位、各部門審核并反饋意見。內部控制領導小組認真分析各部門的反饋意見，對合理的意見予以采納，對存在分歧的意見召開會議集體討論。經過幾次反復論證、修改，形成學校內部風險控制相關制度，匯編成冊，并公布執行。

（二）內部控制體系建設成效

內部控制是學校治理體系的一個重要組成部分，主要目的是通過健全各種管理制度，規范權力運行，加強風險點的管控，杜絕經濟腐敗行為的發生，對完善學校治理體系和提高學校治理水平起著重要作用。S ?？茖W校按照財政部門要求開展內部控制建設，經過多方努力，取得成效如下。

1.提升了內部控制意識

S ?？茖W校積極響應，有序、高效開展內部控制建設工作，所屬單位負責人對內部控制工作的重視程度不斷提升，他們積極開展單位內部控制體系建設工作。通過加強內部控制工作專題輔導培訓，提高了下屬單位領導干部的內部控制意識，使全體成員對內部控制管理工作的相關法規政策、工作要求有了全面深入的認識。

2.進一步明確了經濟活動管理機構職責

學校十分重視經濟活動風險管控，合理規范地設置各主要負責經濟活動的日常管理機構，優化了內部崗位權限設置，按不相容職務分離的原則專設崗位，對執行職能人員和審計監督執法部門都明確界定了工作職責，編制了《S ?？茖W校制度匯編》，明確了各相關職能部門和人員的權力和責任。

3.全面規范學校權力統一運行監控和主要經濟業務控制工作流程

學校明確規定了重要行政權力的執行程序，并分別繪制工作流程圖。根據學校各項主要經濟業務實際情況，繪制業務工作管理流程圖，細化了業務控制工作流程，對涵蓋學校單位層面和業務層面涉及的預算、收入、支出、采購、資產、合同、工程項目進行全面梳理，識別及分析控制風險點110 個，逐一梳理學校6 大系統經濟業務模塊流程，構建了46個具體業務流程，制定了內部控制管理體系建設整改方案，對各風險點逐一制定相應的風險防控對策，并確定了在各個監管流程環節中的風險責任主體。

4.建立健全學校各項重要內部風險控制制度

學校對照《行政事業單位內部控制規范（試行）》相關要求，從學校層面和具體業務層面，對內部規章制度流程進行全面梳理，結合現階段學校管理實踐需要，收集整理內容包括“三重一大”行政決策機制、權力主體清單、行政權力主體實施權力程序和運行流程、議事決策、業務管理、財務規范管理（含各主要經濟業務管理）規定等方面的內部控制制度和辦法，并進行相應的修改、補充，形成了學校內部分工協作、相互監督、相互制約的監管體制機制，建立了較為完備、高效的現代內部控制體系。

5.保證了學校信息的真實可靠和完整

高校內部控制信息包括財務信息、人才培養信息、管理信息、科學研究信息等各種業務信息。其中財務信息是高校經濟活動體系中的重要內部信息，表現為單位當年的資金預算、收支、采購管理等經濟信息。學校通過規范權力運行、梳理業務流程、建立健全學校各項制度，加強了學校內部管理，提高了治理能力，保證了學校信息的真實可靠和完整。

（三）內部控制建設經驗

內部控制建設是一項長期工作，需要隨著情況變化而改進，應長期堅持，S ?？茖W校經過多年的內部控制建設積累了一定的經驗。

1.學校領導重視，各方共同努力

一是學校領導高度重視。學校各項內部控制建設能持續順利地推進，關鍵是得到了學校黨政領導的足夠重視和大力支持。學校每年召開內部控制辦公會，開展專題研究推進內部控制相關工作。通過聽取部門內部控制專題會議匯報、開展內部控制建設專題調研、針對全校內部控制有關工作及時作出書面批示建議，對學校內部控制工作提出明確要求，切實加強檢查和指導力度。二是各牽頭單位積極作為。內部控制專項小組成員主動擔責，既注重充分做好內部控制日常管理風險和防控，又積極配合單位開展內部控制制度修訂、工作考評、重大風險專項提示等重點工作，為提升內部控制工作實效發揮了重要作用。三是學校各單位共同努力。內部控制管理工作最終能否落到實處，有沒有明顯成效，關鍵在抓好執行。學校各單位都嚴格落實內部控制工作要求，不管制度建設還是具體執行，都積極主動作為。隨著內部控制工作的推進，越來越多的單位更加主動思考研究，將內部控制工作作為一種自覺行動。四是廣大教職工的內部控制責任意識不斷鞏固提升，積極參與各類內部控制制度的修訂、內部控制目標審核、年度內部控制目標考評驗收等一系列工作，堅持學中干、干中學，不斷總結提高，營造了良好的內部控制氛圍。

2.內部控制建設與其他專項改革融合

內部有效控制是學校核心治理體系中至關重要的一環，學校逐步將內部控制能力建設融入提升辦學治校能力的進程中。在內部控制系統建設發展過程中，學校圍繞加強治理體系創新和治理能力建設，開展了依法治校管理體系建設、人事管理評價制度綜合改革、學校內部教育質量保證考核體系自我診斷研究與綜合改進、教育教學改革工程等多項重大專項體系建設工作和綜合改革創新工作。學校始終將內部控制建設與各項相關管理專項改革結合，使管理控制基本程序嚴格內置于各業務流程；通過制定一系列財務規范管理制度，使每項業務活動從內部控制管理方面作出具體規定及要求；監督檢查學校業務流程持續有效運行，運用內部不相容的崗位責任分離和業務授權審批管理等一系列內部控制技術方法，有效杜絕財務舞弊，確保學校順利完成預期的管理育人目標。

3.注重學習借鑒，借助專業力量

自開展內部控制建設以來，財務處工作人員加強學習內部控制的相關制度規定。一是深入理解內部控制的要求、具體內容、建設方法，掌握內部控制的實質；二是向內部控制建設做得好的單位學習，學習他們的經驗做法，并結合實際加以運用；三是選派財務人員參加內部控制專題培訓，財務處全體人員參加不同層次的培訓學習，樹立了內部控制理念；四是充分借助專業力量，學校聘請專業機構為學校內部控制建設診斷評估，該專業機構為學校內部控制建設提供了《內部控制風險評估報告》《內部控制管理建議報告》《內部控制管理建設手冊》等，學校根據建議加強內部控制建設，提高了內部控制建設實效。

4.以預算控制為主，構建內部控制體系

按照財政部的相關規定，學校內部控制建設主要從預算業務、收支業務、政府招標采購業務、資產運營管理、建設項目投資和建設工程合同履行6個方面加強內部控制管理體系建設，重點以會計預算控制業務為主，以內部貨幣資金控制為核心，促進內部信息化制度的有效落地。學校通過開發內部控制建設信息化系統，整合內部預算編制管理、收支兩條線管理、采購計劃管理、資產管理、合同管理、建設項目管理等功能，既幫助基層減了負，又進一步增強了單位的內部控制。

三、S?？茖W校內部控制建設需持續改進的方面

（一）內部控制環境有待進一步優化

內部控制環境是推動高校整體工作運行的前提［9］。內部控制環境一般是指對單位建立、加強或削弱某種特定單位政策、程序行為及其運行效率而產生積極影響的各種構成要素。近年來，在財政部門的積極推動下，學校內部控制管理意識普遍提升，但因內部控制能力建設不是單位的主要工作業務，又暫無相應的強制措施，仍有極少部分工作人員對內部控制管理的重要性認識不足，內部控制規范意識有待進一步加強。學校應積極營造內部控制氛圍，進一步加強全員內部控制知識的宣傳教育和培訓學習，使內部控制管理成為每位教職工的自覺行為。

（二）信息化建設有待完善

學校的內部控制管理制度種類繁多，各部門在制定各項管理制度細則時可能會存在邊界劃定不清等情況。信息化建設還未覆蓋內部控制的全部領域，如OA、人事、采購、工程項目、會計核算等，系統數據不能交互，導致工作效率較低。各種流程、標準多依賴財務人員解釋，工作瑣碎，工作強度較大。應以現有的信息系統為基礎建設內部控制信息化平臺，銜接預算一體化管理系統，并與會計核算系統、薪酬管理系統對接，全面實現經費支出線上申請、報銷、審批及統計分析。

（三）內部控制監督評估與風險評價有待加強

內部控制監督與評價是內部控制的重要構成要素。隨著時間的推移，內部控制體系也在不斷發生變化，需要根據新政策、新法規及信息技術，對內部控制體系進行診斷評估，以便發現風險和缺陷，及時堵塞漏洞。雖然學校成立了內部控制監督評價小組，由紀檢（監察審計）部門負責，但內部控制評價與監督本身的風險評估應予以重視。

四、完善內部控制體系的建議

（一）優化內部控制環境建設

一是積極開展內部控制制度的宣傳和培訓工作。組織開展繼續教育培訓，不斷鞏固提高教職工的內部控制建設意識，使基層各單位都能深入學習內部控制相關理論、規范，為全面深入建設符合單位實際需求的內部控制管理體系提供知識技術保障。二是進一步做好各項制度修訂的相關工作，針對內部控制崗位職責分工及責任內容等，作出具體有效的規定。各單位要嚴格按照制度要求，積極主動做好保障實施工作，提升學校精細化管理水平。三是進一步做好各項管理制度協調工作。認真梳理內部控制工作辦法、完善體系操作流程，及時研究調整、補充完善，與其他監管制度有效銜接，確保新制度及各項相關規定落到實處。

（二）防范風險，加大監督檢查力度

開展定期監督檢查和不定期現場檢查，及時發現單位內部控制建設薄弱環節、查找違規原因、堵塞內部漏洞。檢查考核的內容主要包括各單位內部控制制度規范建設、執行、風險事件預警及危機處理等。

一是積極統籌并協調各方推進內部控制檢查相關工作。以集中發現和解決單位突出問題為重點，在單位內部控制職責范圍內開展檢查。二是注重內部控制突出領域和重點環節專項檢查。要關注內部控制重點領域和業務關鍵環節，有針對性地開展相關檢查。如對涉及項目預算和編制、資金支付分配結算等單位重大業務事項以及履行集體民主參與決策審議程序、內部審計公開性情況、預算編制調整審批事項、干部調整輪崗及交流問題等內容開展專項檢查。三是繼續探索與創新監督檢查有效方式。推進常規巡察、經濟責任專項審計行動等工作，開展單位內部控制大檢查，同步實施、相互配合、成果共享，形成各單位齊抓共管內部控制監管新局面。四是繼續強化檢查整改成果反饋運用。對日常檢查發現的各類問題，以內部控制風險預警提示、風險事件分析通報機制等方式全面揭示并督促解決。

（三）推進智慧校園財務信息化升級，為內部控制智能化建設奠定基礎

目前，許多高校已經逐步推動線上特色服務窗口的建設，為師生提供高效便捷的服務。在此背景下，S ?？茖W校實施財務信息化升級項目，使學校財務核算與管理工作邁上一個新臺階，從“會計電算化”發展到“財務信息化”，為下一步“財務智能化”打下堅實基礎。學校將加強財務信息集成化和網絡化建設，建設財務網上報銷系統、網上審批及簽章系統、短信系統、微信服務號系統、校內預算管理系統、人事對接系統等，提高資源使用效率和預算績效管理水平，為建設智慧校園提供有力支撐。實行財務、業務、信息技術平臺三位一體，把會計財務管理系統與各業務的工作與流程信息緊密結合，將相關工作落實到具體業務層面，利用信息手段加強對業務流程的控制，提升內部控制信息化水平。

（四）加強學校內部控制審核、考評工作

加強對內部控制審核、考評是防范風險的重要手段。一是加強頂層設計，聯合紀檢、監察單位以及有關審計監管部門，共同推進內部控制監督體系的規劃建設與管理運行。二是強化以評促控，積極開展以服務學校為中心的內部控制考評工作，解決重點問題，及時發現漏洞和缺陷，提出改進措施。三是通過建立相對完善的內部審計控制監督工作體系，加強監管部門對單位內部控制的日常監督，通過巡察、審計評價等渠道發現違規問題并整改落實。四是結合實際情況進一步梳理內部業務流程，優化各項工作程序，推動單位內部控制自我審核、績效考評工作科學化、規范化。

（五）推進二級單位內部控制建設

一是認真抓好各類內部控制措施執行。加強對單位內部控制工作檢查、考評、風險預警提示考核等專項工作，確保學校各項內部控制制度真正落實到位。二是加強二級單位內部控制制度建設。對照學校制度建設規定，指導各二級單位進一步結合工作實際，修訂與完善單位內部控制制度，提升制度的規范性、針對性、操作性。三是進一步整合各類審計監督檢查。將單位內部控制檢查體系與行政巡視、內審檢查等其他監督體系融合，形成檢查監督合力，實現工作成果高效共享。四是建立內部控制工作成果應用機制。加強各類內部控制考評細則和考評結果的應用，將單位內部控制年度考評標準和評估考核結果作為單位績效量化考核、工作年度考核的重要參考，同時把單位內部控制的考核結果作為選拔任用干部的一項重要依據，形成更加有效實用的內部控制工作成果應用機制。