“以人為核心”理念在國土空間規劃體系下詳細規劃中的落實與運用

曹 宇

(呂梁市規劃和自然資源局,山西 呂梁 033000)

0 引言

隨著我國各級國土空間總體規劃報批工作的推進，各地國土空間規劃的工作重點已逐步轉向了詳細規劃編制，如何在詳細規劃中落實“以人為核心”的理念，成為多方關注的重點。根據自然資源部《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》(自然資發[2023]43號)，詳細規劃包括城鎮開發邊界內詳細規劃、城鎮開發邊界外村莊規劃及風景名勝區詳細規劃等類型。本文中“以人為核心”理念的落實，主要是探討如何將該理念融入到城鎮開發邊界內詳細規劃、城鎮開發邊界外村莊規劃中。在詳細規劃中融入“以人為核心”的理念，不僅是落實國土空間總體規劃要求的重要舉措，也是為人民群眾提供多元化的生活環境以及居住環境的必要保障。因此，充分論證“以人為核心”理念在國土空間規劃體系下詳細規劃中的具體體現方向以及實踐策略，對于樹立“以人為核心”的規劃理念、提高詳細規劃質量、改善人居環境很有必要。

1 “以人為核心”理念的具體運用要求及運用原則

1.1 內在要求分析

“以人為核心”理念是在一定的社會經濟發展水平基礎上，為進一步適應我國國情、滿足人民需求而延伸出來的可持續性發展理念。詳細規劃編制過程中，在協調解決人、地、發展空間關系時，要著重考慮人民群眾的全面發展要求尤其是核心需求，創新性地利用詳細規劃為城鎮、村莊建設奠定良好的生存環境和發展基礎。具體來說，“以人為核心”理念的內在要求主要體現在以下幾個方面。

首先，“以人為核心”理念的落實，需要做好當地的產業發展規劃。發展是硬道理，也是開展一切工作的基礎。只有嚴格落實產業規劃，才能因地制宜地推動產業發展，進而為新時期的城鎮建設、鄉村振興、城鄉均衡發展奠定經濟基礎[1]。例如，某經濟技術開發區，其主導產業為白酒制造業，通過合理的產業布局，既能引導白酒產業良性發展，同時促進印刷、包裝、物流等配套產業和相關主題文旅產業的同步發展，從而形成良好的產業格局，又能為落實“以人為核心”的規劃理念奠定良好的經濟基礎。

其次，“以人為核心”理念的落實，需要提升空間規劃的科學性和合理性，同時使人民有更多的參與感和獲得感。堅持引入“以人為核心”理念，使國家以及人民的需求成為國土空間規劃的主體目標，能夠提高群眾對規劃編制的參與熱情。

再次，“以人為核心”理念的落實，需要充分利用城鎮的人口優勢以及村莊的特色優勢。詳細規劃編制中要著重考慮生態環境建設以及人居環境、人文環境的改善，以便為城鄉建設發展提供更強的持續性發展動力。

1.2 運用原則

城鄉的規劃發展并不是一成不變的，需要結合不同場景下的需求進行靈活調整，這也是打造多元化社會以及優質城鄉生活的根本保障。為了確?！耙匀藶楹诵摹崩砟羁梢猿浞秩谌氲皆敿氁巹澲?，需要堅持遵循以下兩方面原則。

一方面，要堅持公平共享的原則，確保國土空間總體規劃的頂層設計滿足新時期的城市發展需求以及鄉村建設需求，做好公共資源配置的優化，進一步強化城鄉內部資源的使用效率[2]。這就要求全面優化產業空間布局。例如，某市國土空間總體規劃，確定了兩組縣級市(每組縣級市彼此相鄰)，分別作為中部和東部城市發展平臺，設計了“雙核引領、多點支撐”的產業布局，同步規劃了較為完善的交通組織。在城市群的發展平臺規劃中，重點考慮區域創新服務和創新產業發展；在周邊地區，則著重發展特色農業產品、文化旅游業，通過產業互補確保公共資源的合理配置，同步滿足城市和鄉村的發展需求。

另一方面，要結合地域環境和發展特點，在詳細規劃層面進行針對性調整和創新。國土空間規劃體系下的詳細規劃，必須要結合不同區域、不同城市、不同鄉村的發展現狀和潛在資源，對地區的發展方向、發展模式、地塊布局及開發強度、配套要求進行針對性地設計，力求把人的需求和可持續發展放在規劃設計的首位。在這個過程中，要摒棄形式工程、面子工程，真正立足于解決城鄉發展過程中的實際問題。例如，某村莊位于山地丘陵地帶，為了進一步提升村莊發展質量，落實“以人為核心”的理念，在村莊規劃中提出了“暢交通、破阻隔、整合國土空間、改善人居環境”的概念，并且通過特色產業的發展和交通體系的建設，做到經濟蒸蒸日上、交通快捷便利[3]，打造出多元化的人居生活環境，為村莊的發展以及資源調控奠定了良好的基礎。

2 “以人為核心”理念在詳細規劃中的具體應用

隨著我國社會發展水平的逐步提升，國土空間規劃的整體脈絡已經發展成熟，部分地區在進行詳細規劃設計的過程中，也不同程度地融入了“以人為核心”理念。本文從理論分析以及案例探索的角度，著重介紹當前詳細規劃設計中較為常見的處理方式，進而闡述如何在詳細規劃中踐行“以人為核心”理念。

2.1 詳細規劃與生態文明的融合

生態文明建設是新時期“以人為核心”理念的集中體現，堅持在詳細規劃中落實低碳先行的目標，不僅可以為人們的日常生活提供良好的能源保障，還可以最大限度的美化人居環境。要達到上述目標，需在詳細規劃編制中把握以下兩個方向。

第一，要做到順應城鎮、村莊的發展規律，合理地整合城鄉資源，將保護環境以及節能建設放置到詳細規劃的重要位置。例如嚴格落實國家關于“三區三線”的管控要求；合理布局工業用地，嚴格管理高耗能、高污染產業的落地；村莊要結合地方特色，發展特色產業；堅決杜絕“唯GDP論”，確保人與自然、人與社會的和諧發展。

第二，要從長遠角度出發，結合地方發展的歷史、鄉村文化、民生需求，基于生態文明建設打造生態環保、能源節約的新型城鎮、村莊[4]。城鎮著重推廣使用清潔能源，逐步調整現有能源結構，提高可再生能源使用率；村莊著重探討如何將村莊文化發展與村莊建設融為一體，挖掘寶貴的歷史文化資源、自然風景資源，發展民俗旅游，推動特色農業及綠色生態旅游行業的高質量發展。

2.2 詳細規劃與人文風情的融合

融合“以人為核心”理念的詳細規劃，要滿足新時期人民群眾日益增長的文化需求。堅持人文風情以及地區文化，構建獨具特色的風景、文化發展主題，不僅可以豐富詳細規劃的內容和質量，更可以使城鎮、村莊成為傳遞中國傳統文化、展現民風民情的重要載體。

首先，詳細規劃在編制過程中要嚴格落實《歷史文化名城名鎮名村保護條例》。城鎮開發邊界內詳細規劃編制過程中，要堅持歷史文化建筑的保護與開發并重，地塊開發要符合相關法律法規和規范；城鎮開發邊界外村莊規劃的編制，要著重考慮在符合法律法規規范要求的基礎上，適當引導開發文化旅游產業。

其次，詳細規劃在編制過程中還應考慮如何更好地發揮當地人文風情價值，比如本土景觀、本土植被、本土美食以及民族民間文化，將其融入到景觀建設以及配套設施建設方面。例如，某村莊規劃在某區域打造“個性化農耕實驗園區”，該實驗園區沒有建設獨立的園區大棚以及場所，而是將其分區塊地分散在鄉鎮道路景觀綠化中。村民可以選擇種植自己認為具有民族特色的花草或農作物，并且負責后期維護。這樣的規劃安排，既可以提升該區域景觀多樣化，也可以更全面地凸顯本土特色。

再次，詳細規劃在編制過程中要注重從居民的日常生產生活角度提取人文風情元素并加以保護和推廣，以使詳細規劃體現“地方特性”，避免城鄉發展風貌的千篇一律。比如某村莊保留了較為原始的農村形態以及部落形態，那么可以挖掘村莊特色，比如雕花、壁畫、建筑結構、院落形態，作為詳細規劃中踐行“以人為核心”理念的重要途徑。再如，在農村房屋結構改建的規劃中，將部分區域的民居房按照傳統“四合院制式”進行改造，盡可能還原中國傳統民居特色，以營造溫馨傳統的居住環境；同時，這種具備極強中國傳統建筑風格的鄉鎮，為區域旅游業的發展提供了新的場所，有助于地方經濟的可持續發展。

2.3 詳細規劃對特殊需求的響應

在“以人為核心”理念的影響下，城鎮、村莊的規劃和建設，更需要注重滿足不同區域的人群分布特點，為老幼群體提供針對性的保障。

2.3.1 綜合性詳細規劃策略

將多元需求納入到綜合發展規劃中?！耙匀藶楹诵摹崩砟铙w現在提升地方經濟發展水平、打造優渥宜居環境方面，這時的詳細規劃以滿足區域發展建設需求為側重點，將“以人為核心”的理念融入到提升地方經濟發展水平的綜合規劃設計中。比如，某城市詳細規劃致力于構建“全功能創享中脊——多元人群共享”的城鎮體系，在保障不同群體需求的基礎上，綜合發展教育共享、科研服務、商業休閑等方面，對提升經濟發展整體水平起到推動作用。

滿足不同群體通勤需求。另外，針對中青年聚集地城鄉區域，在詳細規劃的編制過程中，為了進一步凸顯“以人為核心”理念，就要考慮工作群體日常通勤的需求，在類似于人才公寓、高檔小區等聚居區周邊合理地設置交通系統、公共服務設施，構建多元化的街道步行空間以及立體化交通體系，以滿足中青年群體日常通勤的需求；同時在城鄉商業中心區域周邊也布局適當的娛樂設施用地，以便為中青年群體在緊張的工作環境中提供休憩場所。

2.3.2 詳細規劃的適老性策略

針對老齡人口比例較大的城鄉地區，在詳細規劃的編制過程中要著重考慮老年人的居住需求，通常需要從以下幾個方面進行規劃：

首先，要規劃較為完善便捷的養老基礎設施。比如，合理確定養老院、社區養老配套設施的用地規模，同時要進行合理布局，以滿足區域養老需求；又如，規劃合理的居住區環境，建立起“同層不同戶、同樓不同層、同一小區不同樓”等“親情社區”模式，以實現內外空間的共享，為老年人的日常居住提供無障礙的保障；再如，提高居住區的通達性，優化居住區內外交通體系，既可以滿足不同年齡段使用者的實際需求，也可以增強住房本身的綜合價值。

其次，要為營造良好的代際關系創造條件。進一步強化老年人和其他年齡階段人群之間的接觸質量，但要避免過于干擾老年人的日常生活?；舅悸肥?，使老年人群體可以接觸新時期的新產物、新娛樂、新項目，避免身體機能下降以及社會角色缺失導致的心理落差。

再次，從公共設施布局方面，強調以分布式的公共設施為主，以適應老年人出行時間長、距離短的需求。在詳細規劃中也需要針對性地布置養老服務場所，特別是日常的照料管理、醫療護理等，例如采取組團化的分布式設置方式，進一步避免老年人出行不便造成的資源浪費。

2.3.3 詳細規劃的適幼性策略

國家生育政策的調整，為新時期詳細規劃的實踐提出了更高要求，特別是幼兒園的設置以及布局需要進行科學考慮。在《城市建設分類和規劃用地標準》(GB50137-2011)中，幼兒園屬于居住用地的配套服務設施，在缺乏監管的情況下，容易被開發商擠壓、忽視?！蹲匀毁Y源部國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》中，幼兒園用地單獨設置，對于確保幼兒園的良性發展起到了關鍵作用。詳細規劃的編制過程中，要確保幼兒園用地的規模和布局的合理，按照國家的相關法律法規以及政策，進一步體現“以人為核心”理念在幼兒園發展規劃中的重要性，嚴格按照規劃原理并結合幼兒教育要求分析幼兒園的用地規模、布局及與其他用地之間聯系等各項內容，避免出現幼兒入學難、距離遠、接送困難等現象。

3 結 語

在國土空間規劃體系下，如何將“以人為核心”理念在詳細規劃中的落實和運用是今后一個時期各地規劃編制工作的重點，也是將“人民對美好生活的向往”逐步落到實處的根本保障。相關部門及責任人，在新一輪詳細規劃編制的過程中，應當堅持以解決人民群眾的日常需求為核心，結合生態建設、經濟發展、城市規劃等相關內容進行綜合考量，為人民群眾提供適應地方發展、具有地方特色的詳細規劃方案，為營造宜居的城鄉環境提供規劃保障。