體系壓力、決策者認知與澳大利亞作為中美第三方的戰略選擇

刁大明, 劉穎哲

(中國人民大學 國際關系學院, 北京 100872)

作為亞太地區具有獨特地緣特征的中等強國,澳大利亞的對外戰略長期面臨著身份認同與國家利益之間的矛盾與碰撞,二戰后更是呈現出“同盟優先”“面向亞洲”以及“霸權副手”等階段性的調整與演進。2017年以來,澳大利亞進一步服務于美國的大國競爭戰略,充當起所謂“印太旗手”。在該階段,澳不遺余力地在對華事務上制造摩擦與爭端:從所謂“脅迫外交”到“亞洲門羅主義”,再到“四方安全對話”(QUAD)、“美英澳三邊安全伙伴關系”(AUKUS),從“大國平衡”走向“選邊制衡”策略。2022年5月工黨政府上臺后,澳開始逐步恢復某些對華溝通渠道,但以制衡中國為目標的戰略并未止步。

隨著美國對華戰略競爭的加劇,有關第三方國家行為與選擇的探討成為學界新的研究關注點與增長點。居于霸權國與崛起國之間的第三方國家既是大國拉攏和施壓的對象,也是激化或抑制大國沖突的因素。(1)參見李開盛:《中美東亞沖突管控:第三方的角色與選擇》,《國際安全研究》,2017年第4期,第3-18頁;曹瑋:《中美戰略競爭下的戰略第三方選擇:基于海量事件數據的中美印、中美俄、中美歐VAR模型分析》,《當代亞太》,2021年第5期,第39-74頁。洛厄爾·迪特默(Lowell Dittmer)最早基于冷戰期間中美蘇“大三角”互動研究歸納出了“戰略三角”理論(strategic triangle approach),提出“三人共處”“浪漫三角”“穩定婚姻”“單位否決”等形式。(2)Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: An Elementary Game-theoretical Analysis”, World Politics, 1981, 33(4), pp. 485-515; Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review”, Ilpyong J. Kim ed., The Strategic Triangle: China, The United States and The Soviet Union, Paragon House Publishers, 1987, pp. 33-34.然而,該模型要求三方均具有對外政策的自主性和改變戰略平衡的影響力,存在過于簡化和理論外延狹窄的局限性。冷戰結束后,學界日益關注中小國家在中美博弈中的戰略選擇。國內外學者將“對沖”(hedging)戰略作為主要研究方向,認為在亞太地區權力格局變動的背景之下,中美間的第三方國家普遍采取兩面交好的混合型策略,以有效控制不確定性風險。(3)參見John Ciorciari, Jürgen Haacke, “Hedging in International Relations: An Introduction”, International Relations of the Asia-Pacific, 2019, 19(3), pp. 367-374; 劉豐、陳志瑞:《東亞國家應對中國崛起的戰略選擇——一種新古典現實主義的解釋》,《當代亞太》,2015 年第 4 期,第4-25頁;王棟:《國際關系中的對沖行為研究——以亞太國家為例》,《世界經濟與政治》,2018年第10期,第21-49頁。也有學者發展出“平衡外交”“等距離外交”“兩端外交”“中等強國外交”等概念,總結具體國家的對外戰略(4)參見唐小松、賓科:《陸克文“中等強國外交”評析》,《現代國際關系》,2008年第10期,第14-19頁;劉樂:《左右逢源還是進退兩難:樸槿惠時期的韓國在中美間的兩端外交》,《當代亞太》,2016年第4期,第123-151頁;孫西輝、金燦榮:《小國的“大國平衡外交”機理與馬來西亞的中美“平衡外交”》,《當代亞太》,2017年第2期,第4-35頁。,但這類研究仍需更為系統地歸納第三方國家戰略選擇以及階段性變化的邏輯。澳大利亞在物質實力、對外行為和自我認同等維度上屬于典型的中等強國(5)崔越:《澳大利亞的中等強國外交》,對外經濟貿易大學出版社,2016年,第13-28頁。,雖然在權力地位層面未達到“戰略三角”的標準,但仍擁有僅次于大國的外交能力和區域影響力,研究其戰略行為規律及相關國際角色具有重要意義。

與美其他亞太盟友特別是同屬“盎格魯-撒克遜”文化的盟友相比,近年來澳大利亞對華態度的負面變化可謂最為劇烈,推動對華競爭可謂最為積極。特別是在與中國不存在歷史積怨或領土爭端且仍保持可觀經貿聯系的現實情況下,澳對華的極速負面轉向更耐人尋味。從歷史上看,澳大利亞支持了二戰后美國歷次海外軍事行動,而在1970年代又主動推動中國融入國際體系,冷戰后則轉為積極充當中美間的“紐帶”,反映出了澳在戰略選擇上追隨性與自主性交織的特點。如何理解澳大利亞對外戰略的這些特有邏輯及內在根源?又如何解釋其戰略選擇的歷次轉向?通過觀察中美澳三邊關系的演進歷程、總結澳大利亞戰略變遷的邏輯規律,本文嘗試回答上述問題。

一、 關于澳大利亞對外戰略的已有解釋

學術界對澳大利亞對外戰略的研究大致聚焦于三個方向:一是對其歷史階段或事件的梳理分析;二是對美澳聯盟管理或中澳關系演變的探究;三是以澳大利亞為典例的對亞太國家、中等強國、聯盟國家戰略選擇的理論闡釋。既有研究的主要分析路徑包括國際格局決定論、社會文化塑造論以及精英威脅感知論。

(一)國際格局決定論

以新現實主義為代表的國際關系理論假定國家是單一理性行為體,結構層次的因素是其行為的第一推動力。進而,第三方國家的對外戰略受到大國實力對比(體系結構)和互動模式(體系進程)的影響。布羅克·特斯曼(Brock Tessman)提出,次大國會根據體系的權力集散程度(集中多極、分散多極、集中單極、分散單極)選擇不同的核心戰略(制衡、追隨、推諉、對沖)。(6)Brock F. Tessman, “System Structure and State Strategy: Adding Hedging to the Menu”, Security Studies, 2012, 21(2), pp. 192-231.有學者提出“戰略空間”概念,認為大國實力排序與競爭激烈程度將塑造地區秩序,影響中小國家戰略選擇的自主性。(7)劉若楠:《大國安全競爭與東南亞國家的地區戰略轉變》,《世界經濟與政治》,2017年第4期,第60-82頁。在結構性視角下,澳大利亞的對外戰略存在權力轉移和戰略依賴兩個維度的解釋。

在權力轉移維度上,國際體系結構變化決定國家的對外行為。二戰后亞太地區的等級秩序經歷了階段性變化,冷戰后由于美國的霸權地位和中國的持續發展,東亞中小國家面臨“二元格局”,即美國與中國分別在安全和經濟領域占據相對優勢。(8)周方銀:《中國崛起、東亞格局變遷與東亞秩序的發展方向》,《當代亞太》,2012年第5期,第4-32頁。東亞安全架構的復雜性、中國的戰略意圖以及中美在廣泛領域的相互依存阻礙著第三方國家走向“選邊”。(9)Van Jackson, “Power, Trust, and Network Complexity: Three Logics of Hedging in Asian Security”, International Relations of the Asia-Pacific, 2014, 14(3), pp. 331-356; John Ikenberry, “Between the Eagle and the Dragon: America, China, and Middle State Strategies in East Asia”, Political Science Quarterly, 2016, 131(1), pp. 9-43.澳大利亞在中美關系平穩時選擇“對沖”或“基準戰略”,即以本國利益作為在特定問題中相對支持某方的基準。(10)李澤:《中美戰略競爭背景下澳大利亞的“基準戰略”》,《東南亞研究》,2020年第2期,第100-120頁。在中美走向零和博弈甚至對抗時,澳必須“選邊站隊”,戰略安全矛盾往往將壓倒經貿紅利鏈接。(11)Paul Dibb, “U.S.-Australia Alliance Relations: An Australian View”, Strategic Forum, 2015, 216, pp. 1-6; Benjamin Schreer, “Why US-Sino Strategic Competition Is Good for Australia”, Australian Journal of International Affairs, 2019, 73(5), pp. 1-18.

在戰略依賴維度上,大國戰略轉向塑造第三方國家的對外決策。在與美國、中國的不對稱依賴關系中,澳大利亞因議價能力劣勢而更易受大國影響。(12)基歐漢和奈將相互依賴(interdependence)劃分為均等依賴、絕對依賴、不對稱依賴三種類型,參見羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈:《權力與相互依賴》,門洪華譯,北京大學出版社,2002年,第12-19頁。冷戰后,澳大利亞的結盟目的從“保障安全”轉為“提升地位”,對美關系仍是不可或缺的“力量倍增器”。(13)岳小穎:《從“保障安全”到“提升地位”——第二次世界大戰后澳大利亞對美國追隨政策之分析》,上海社會科學院出版社,2013年,第207-209頁。美國通過權威引導、利益交換影響亞太盟國在對華事務中的選擇。(14)劉若楠:《美國權威如何塑造亞太盟國的對外戰略》,《當代亞太》,2015 年第 2 期,第 55-75 頁。也有觀點強調,澳對外戰略并非完全對美亦步亦趨,其追隨中也伴有細致的“成本-收益”計算。(15)Nick Bisley, “‘An Ally for All the Years to Come’: Why Australia Is not a Conflicted US Ally”, Australian Journal of International Affairs, 2013, 67(4), pp. 403-418.

國際格局決定論反映了結構壓力對澳大利亞戰略選擇的影響,相關機制便于觀察和操作化。不過,權力轉移邏輯的問題在于難以解釋類似情境下的差異化選擇。比如,面對盟主的權力流散,為何澳二戰后選擇棄英投美,而面對中國的地位上升卻不考慮轉身追隨。戰略依賴的影響則涉及多重因果機制,現實中經常出現澳對外行為與大國戰略轉變的不同步。以中澳關系為例,盡管澳對華貿易依賴度攀升,但其對華出口貿易較為穩定,進口貿易的可替代性強,因此中國難以將貿易依賴的經濟權力轉化為戰略塑造的政治權力。(16)2016年至2021年中澳貿易摩擦期間,澳大利亞對華出口總額不但未受明顯影響,而且還實現了從956.82億澳元至1792.57億澳元的增長。數據來源:Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Monthly Trade Data”, https://www.dfat.gov.au/about-us/publications/trade-investment/monthly-trade-data, 2022-12-31。相關觀點參見周方銀:《體系轉型背景下的威脅認知與澳大利亞對華政策變化》,《世界經濟與政治》,2020年第1期,第22-59頁。這也說明澳大利亞具有內部驅動的動機需求和利益偏好,觀念變量和國內政治同時發揮了重要作用。

(二)社會文化塑造論

社會文化塑造論強調文化傳統對決策者行為模式的影響。一國在界定國家利益、選擇戰略手段時具有各自的獨特性,這與其內在的戰略文化相關,表現為一組限定且有序的大戰略行動偏好。(17)參見秦亞青:《國家身份、戰略文化和安全利益——關于中國與國際社會關系的三個假設》,《世界經濟與政治》,2003年第1期,第10-15頁;江憶恩:《文化現實主義: 中國歷史上的戰略文化和大戰略》,朱中博等譯,人民出版社,2015年,第36-43頁。第三方國家面對大國互動塑造的國際環境,需要在安全、發展、自主性等利益間做出取舍,社會文化因素則影響著其戰略偏好和排序。(18)參見陸偉:《榮譽偏執、身份迷思與日本戰略偏好的轉向》,《當代亞太》,2006年第4期,第87-122頁;劉豐、陳志瑞:《東亞國家應對中國崛起的戰略選擇——一種新古典現實主義的解釋》,《當代亞太》,2015 年第 4 期,第 4-25 頁。澳大利亞在地理、歷史和文化特性影響下形成的身份定位、戰略文化等被認為具有解釋力。

澳大利亞的文化特性既有西方文化認同與亞太地理位置交織形成的安全焦慮,又有基于實力地位的中等強國抱負,這種雙重身份共同塑造著其對外戰略選擇。(19)邱濤:《“印太戰略”框架下澳大利亞對美政策研究——安全焦慮與“中等強國”的視角》,《世界經濟與政治論壇》,2021年第3期,第106-126頁。一方面,西方認同深植于澳大利亞的文化基因,美澳關系被認為“堅如磐石”。(20)Paul Kelly, “Australia’s Wandering Eye”, The American Interest, 2013, 8(5), pp. 62-67.19世紀以來,美澳形成了“亞洲威脅”共識,移民潮下的身份焦慮、中澳的秩序認知差距、中國與南太平洋國家的合作都不同程度地加劇著澳對華的所謂“恐懼”。(21)Stuart Rollo, “The ‘Asia Threat’ in the US-Australia Relationship: Then and Now”, International Relations of the Asia-Pacific, 2020, 20(2), pp. 225-252; Terence Wesley-Smith, China in Oceania: New Forces in Pacific Politics, East-West Center, 2007, pp. 1-35.如今,澳大利亞的西方認同與極深層次的對華疑懼心理已難以分割。(22)許善品、張濤:《戰略文化、戰略偏好與澳大利亞的對華戰略疑懼》,《印度洋經濟體研究》,2021年第3期,第59-84頁;Colin Mackerras, “Australian Intellectual and Popular Responses to China’s Rise”, Niv Horesh, Emilian Kavalski ed., Asian Thought on China’s Changing International Relations, Palgrave Macmillan, 2014, pp. 97-122。另一方面,澳大利亞符合中等國家的物質條件要求,發展出中等強國的外交定位。(23)澳大利亞國土面積位列世界第六,海洋國土面積位列世界第三,自然資源蘊藏豐富,2021年GDP全球排名第十三,在2022年亞太綜合實力總體排名中位列第六。數據來源:Lowy Institute, “Lowy Institute Asia Power Index”, https://power.lowyinstitute.org/, 2023-02-06。相比于新西蘭等國,澳大利亞的利益范圍更加廣泛,傾向于主動平衡區域大國、提升國際地位。(24)Patrick K?llner, “Australia and New Zealand Recalibrate Their China Policies: Convergence and Divergence”, The Pacific Review, 2021, 34(3), pp. 405-436.

戰略文化也在與環境的互動中動態演進。歷史上,澳大利亞適應體系變化的價值觀導向與務實心態分別塑造了“聯盟追隨”和“面向亞洲”策略。(25)楊毅:《在歷史與地理之間——澳大利亞安全認知與實踐的兩難抉擇》,《當代亞太》,2017年第3期,第78-99頁。面對冷戰后的國際變局,澳大利亞先后經歷幾次思想辯論,分別討論了是否過度追隨美國、是否應接納崛起國、如何看待所謂“中國威脅”等問題,最終形成的國內共識延續了“與強國結盟”的傳統。(26)李途:《二元困境、“反思主義”與澳大利亞的對外政策調整》,《國際論壇》,2021年第4期,第99-117頁。有學者認為,這種傾向具有路徑依賴效應,只有在嚴重外部沖擊下才會發生調整。(27)Mark Beeson, Alan Bloomfield, “The Trump Effect Downunder: U.S. Allies, Australian Strategic Culture, and the Politics of Path Dependence”, Contemporary Security Policy, 2019, 40(3), pp. 1-27.

社會文化塑造論有助于理解澳大利亞的文化背景和價值系統,部分彌補了國際格局決定論中的國家動機模糊化、忽略行為體特殊性的不足。但必須看到,澳大利亞的雙重身份認同在具體情境中可能相互矛盾,戰略文化往往被作為延續和累積的常量,相關研究也并未解釋政治態度多元化的決策團隊是如何在不同傳統間取舍并達成一致的,也沒有明確這類文化因素對決策者而言是無意識的還是工具性的。

(三)精英威脅感知論

精英威脅感知論從國內政治和決策者認知視角考察行為體的戰略轉向。第三方國家的政治精英在制定戰略時會考慮他國的進攻意圖和自身的政權合法性,其威脅感知受到政黨傳統偏好和國內政治斗爭影響,最終走向結盟或制衡。(28)參見斯蒂芬·沃爾特:《聯盟的起源》,周丕啟譯,北京大學出版社,2007年;蘭德爾·施韋勒:《沒有應答的威脅:均勢的政治制約》,劉豐等譯,北京大學出版社,2015年;Kuik Cheng-Chwee, “The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore’s Response to a Rising China”, Contemporary Southeast Asia, 2008, 30(2), pp. 159-185。決策者的性格特質、知識結構、認知內容和能力、情感等心理因素將影響其對外政策,因而領導人更迭可能帶來對外戰略的巨大波動。(29)參見羅伯特·杰維斯:《國際政治中的知覺與錯誤知覺》,秦亞青譯,世界知識出版社,2003年;尹繼武:《國際政治心理學研究的新進展:基本評估》,《國外理論動態》,2015年第1期,第27-36頁。從該視角出發,精英及政黨面對威脅的分歧與共識、對他國認知的轉變、對外部威脅議題的操控等因素直接推動了澳大利亞的對外戰略選擇。

理性主義路徑認為政治精英會通過塑造威脅來促進自身利益。在外交政策的競爭中,澳大利亞政治人物出于政權合法性考慮,會通過轉向、稀釋及夸大等方式影響國內辯論。(30)Wayne McLean, “Neoclassical Realism and Australian Foreign Policy: Understanding How Security Elites Frame Domestic Discourses”, Global Change, Peace &Security, 2016, 28(1), pp.1-15.當政黨斗爭激烈、政府執政地位受到挑戰時,決策者傾向于通過操縱對外議題來嘗試轉嫁國內矛盾。(31)寧團輝:《政黨政治與澳大利亞對華政策的轉變》,《國際政治科學》,2021年第3期,第95-124頁。此外,某些澳大利亞媒體、智庫受利益集團、外國政府及跨國公司的資助,成為渲染威脅話語的主力軍,對近年來中澳關系的惡化也起到推波助瀾的作用。(32)Myriam Robin, “The Think Tank behind Australia’s Changing View of China”, Financial Times, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/the-think-tank-behind-australia-s-changing-view-of-china-20200131-p53wgp, 2020-02-15; 張桂芳:《澳大利亞媒體在“中國影響”報道中的角色定位》,《新聞與傳播評論》,2020年第3期,第117-127頁。

政治心理學路徑強調領導人特質與偏好的作用。從對外決策的實施主體看,澳大利亞聯邦政府總理發揮著關鍵作用。比如,從1940年代到1960年代長期出任總理的羅伯特·孟席斯(Robert Menzies)對英國具有深厚感情,奠定了澳對美依附和與英聯邦同軌并行的外交基調;1960年代中期執政的哈羅德·霍爾特(Harold Holt)則對亞洲共產主義蔓延抱有極大恐懼,公然鼓吹所謂“兩個中國”政策(33)Russell Trood, “Prime Ministers and Foreign Policy”, Patrick Weller ed., Menzies to Keating: The Development of the Australian Prime Ministership, Melbourne University Press, 1992, p. 163.;也有學者指出,近十年來澳大利亞社會對所謂“中國威脅”已有某種共同感知,領導人更迭不會造成對外戰略突變(34)查雯、李響:《外交政策突變原因探究》,《國際政治科學》,2022年第3期,第74-118頁。。盡管自由黨和工黨分別傾向于西方認同和中等強國定位,但當多重利益難以兼得時,遏制中國似乎符合兩黨共識。(35)Laurie Brereton, “Australian Foreign Policy—A Labor Perspective”, Australian Journal of International Affairs, 2001, 55(3), pp. 343-349.

精英威脅感知論從中觀和微觀層面考察決策過程,平衡了前兩種分析路徑對決策者能動性的忽視。然而,威脅認知作為對外戰略選擇的關鍵中介變量,單一的趨勢分析難以解釋多樣化的選擇,需進一步概念化或類型化。相關研究或關注威脅感知的生成,或探討既定威脅對決策的牽動,仍需形成打通兩個邏輯的完整機制。

二、 澳大利亞戰略選擇的分析框架

通過上述回顧可知,關于澳大利亞對外戰略的解釋已擴展到了國際環境、國家特性、國內政治及領導人認知等不同層次與視角?；诩扔醒芯?本文嘗試以新古典現實主義的理論范式將各層次、多視角的關鍵因素加以統合,構建解釋澳大利亞對外戰略選擇邏輯的系統分析框架。

(一)因變量:戰略選擇

國家行為體應對現實或潛在霸權國的戰略選擇可被納入以追隨(bandwagoning)和制衡(balancing)為兩極的譜系。中小國家同時面對崛起國和霸權國的情況則具有選邊(taking sides)、對沖及疏離(isolating)等選項。(36)“選邊”即通過結盟或軍備擴張等方式明確或模糊地追隨一方并制衡另一方的戰略選擇?！皩_”即面對兩個以上大國的權力角逐時“兩邊下注”以爭取皆交好的平衡策略?！笆桦x”即在大國競爭中袖手旁觀,不與任何一方維持緊密關系。解釋相關概念的代表性文獻參見蘭德爾·施韋勒:《沒有應答的威脅:均勢的政治制約》,劉豐等譯,北京大學出版社,2015年,第11-13頁;王棟:《國際關系中的對沖行為研究——以亞太國家為例》,《世界經濟與政治》,2018年第10期,第21-49頁;孫通、劉昌明:《中等強國在中美戰略競爭中的行為邏輯:基于競爭烈度、依賴結構與利益偏好的解釋》,《世界經濟與政治論壇》,2021年第4期,第36-60頁。

作為第三方的澳大利亞在與中美的互動中逐漸形成了特定的戰略選擇。澳對美的追隨在不同階段具有程度差異:拓展聯盟承諾范圍、提升軍事合作水平、主動支持美國全球戰略等屬于具有“依附性”傾向的緊密合作,而“自主性”更強的外交策略表現為聯盟投入謹慎、在公開聲明中弱化對聯盟的傾向等。澳對華采取了制衡與接觸(engagement)相結合的混合策略,可以以其策略選擇的側重來界定對華戰略。(37)左希迎:《威脅評估與美國大戰略的轉變》,《當代亞太》,2018年第4期,第4-50頁。澳大利亞作為中美第三方的戰略選擇可綜合上述兩對關系劃分為四種類型。一方面,根據澳對華戰略的方向側重,其戰略選擇則相應表現為制衡或對沖。前者意味著與中美兩國均保持友好或模糊中立,后者意味著與美國維持聯盟關系,采取對抗性策略制約中國。另一方面,根據澳對美的“依附性”或“自主性”追隨,其制衡戰略包含“依附性制衡”(支持美國對外戰略,對中國制衡)和“主動性制衡”(自主采取外交措施,對中國制衡),其對沖戰略也包含“補充性對沖”(以與美國緊密合作為主,以接觸中國為補充)和“自主性對沖”(自主采取外交措施,與中國接觸)。

(二)自變量:體系壓力

體系壓力是指國際格局變動對行為體維護利益造成的壓力,決定著中小國家在“依附性”和“自主性”間權衡的戰略空間。(38)Brock Tessman, “System Structure and State Strategy: Adding Hedging to the Menu”, Security Studies, 2012, 21(2), pp. 192-231.對澳大利亞來說,體系壓力主要來源于大國互動和聯盟困境,體現為地區局勢和聯盟分歧兩個變量。

地區局勢是一國所處地理空間內國際環境的基本態勢。對第三方國家而言,地區局勢緊張將帶來較強的“選邊壓力”,限制其戰略選擇的空間。(39)凌勝利:《雙重困境與動態平衡——中美亞太主導權競爭與美國亞太盟國的戰略選擇》,《世界經濟與政治》,2018年第3期,第70-91頁。衡量地區局勢緊張或緩和的指標是全球性大國與地區性強國互動的對抗程度。若雙方存在實力地位分布的結構性矛盾并且在多領域針鋒相對(軍事部署、經貿摩擦、制度排斥、話語對立),大國互動具有強對抗性;反之,雙方暫未達到激烈競爭或沖突狀態,地區局勢相對緩和。澳大利亞位于海洋強國和陸上大國的實力交匯地帶,其戰略選擇受到亞太局勢的影響。當中美走向激烈對抗時,澳與一方的緊密關系會引起另一方的不滿和施壓,加劇其戰略困境。

聯盟分歧指聯盟成員國在對外戰略重大事項上的不同意見。聯盟的安全承諾和利益捆綁既是對外部力量的威懾,也意味著被盟國“牽連”或“拋棄”的風險。(40)Patricia A. Weitsman, Dangerous Alliance: Proponents of Peace, Weapons of War, Stanford University Press, 2004, pp. 18-20.若第三方國家與某個大國存在聯盟關系,聯盟內部利益分歧較大將提升其維護聯盟的成本,因為在這種情況下,弱國往往需要做出重大戰略妥協或犧牲,嚴重時可能導致同盟解體。(41)周建仁:《戰略分歧、自助能力與同盟解體》,《世界經濟與政治》,2013年第1期,第67-92頁。聯盟分歧的大小取決于聯盟權責分配的平衡性以及戰略排序的匹配度。(42)李澤:《戰略行為匹配程度與美國亞太聯盟凝聚力》,《世界經濟與政治》,2019年第1期,第128-155頁; Hyun-Wook Kim, Won K. Paik, “Alliance Cohesion in the Post-Cold War US-South Korea Security Relations”, The Journal of East Asian Affairs, 2009, 23(2), pp. 1-40。具體而言,權責分配即聯盟內指揮權力和防御義務的分配,判斷依據為在既有制度化協議中盟主的軍事投入和對盟國分擔成本的要求是否平衡;戰略排序即聯盟基于外部局勢大致確定的本國對外戰略目標與戰術規劃,觀察指標是盟主的戰略重心是否與盟國匹配。二戰后,美國在亞太建立雙邊聯盟體系,為自身利益和全球戰略服務,澳大利亞在非對稱聯盟中長期受到來自美國的壓力。

(三)中介變量:決策者認知

決策者認知是體系壓力傳導至國內層次的中介變量,認知內容包括對所處環境的威脅認知和對本國國際角色的定位認知。

威脅認知(threat perception)是決策者面對體系變化造成的安全環境壓力所產生的感受、理解和判斷,即外部環境對本國利益的(預期)作用。(43)參見邱美榮:《威脅認知與朝核危機》,《當代亞太》,2005年第6期,第3-11頁;韓獻棟、王二峰、趙少陽:《同盟結構、威脅認知與中美戰略競爭下美國亞太盟友的雙向對沖》,《當代亞太》,2021年第4期,第28-66頁。就威脅來源而言,地區局勢即澳大利亞所處的“大環境”,聯盟是其最重要的“小圈子”。一方面,面對周邊復雜的歷史文化和優良的資源稟賦,澳具有深層的焦慮感。(44)Nick Bisley, “Australia’s Strategic Culture and Asia’s Changing Regional Order”, The Strategic Asia Program NBR Special Report, 2016, 60, pp. 2-9.在東南亞、南太平洋和東印度洋等“核心戰略區域”,澳對亞洲國家的影響力擴張非常敏感,獨立外交以來先后將日本、中蘇同盟、蘇越同盟、中國視為“威脅”。另一方面,澳通過結盟獲取安全保障,將對美關系置于對外戰略中心,在聯盟中施加巨大成本投入,因此聯盟管理的矛盾會對其造成極大的利益損失風險。

對威脅認知的衡量包括程度和排序兩個維度。就威脅程度而言,澳大利亞的外部威脅感知在中美對抗性增加時上升,在中美關系走向緩和時顯著下降;澳的聯盟風險感知在美澳聯盟分歧較大時上升,較小時則下降。威脅認知的高低分別對應著決策者的風險感知和收益感知,二者均是對外部環境如何影響本國利益的判斷,區別在于影響結果為受損還是獲益。就威脅排序而言,決策者面對聯盟內外的風險,需要權衡預期風險與收益來判斷威脅緊迫性。當一類威脅認知較高時,決策者容易就威脅排序達成共識;當兩類威脅認知同步發展時,由于地區局勢的不確定性更強,決策者可能需要在雙重風險感知中判斷外部威脅是否可控,在雙重收益感知中權衡地區收益是否明顯。需要指出的是,在“聯盟困境”的作用下,澳“被拋棄”的恐懼遠遠大于“被牽連”的恐懼,其“大國寡民”與海岸線綿長等特性導致其更擔心因失去聯盟而無法獨立保障本土安全。(45)Stephen Fallon, “Australia’s Security Relationships”, Parliament of Australia, https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_departments/Parliamentary_Library/pubs/BriefingBook47p/AustraliaSecurityRelationships, 2022-06.

角色定位(role orientation)是決策者在行為體互動中對本國適合的位置、行為、規范及其在國際體系中主要功能的看法,既受到結構的社會化壓力,也有內生的定位偏好。(46)Kalevi J. Holsti, “National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy”, International Studies Quarterly, 1970, 14(3), pp. 233-309.在不同階段,國家在具體議題中可能扮演不同角色,但在宏觀上總以某種角色為主。(47)Cameron Thies, The United States, Israel, and the Search for International Order: Socializing States, Routledge, 2013, p. 46.澳大利亞孕育了三種相互競爭的角色?！奥撁俗冯S者”是捍衛與盟友的共同利益、價值、秩序,維護聯盟承諾并積極做出貢獻的保守型角色,主要功能是支持盟主的外交目標與戰略決策,特別是涉及本地區的議題及其舉措?！暗貐^合作者”是發展與周邊國家的關系、支持和推動合作制度并遵守規范的改革型角色,強調防御性和開放性,通常被描述為國際主義者、全球公民、多元文化國家等。(48)Carl Ungerer, “The ‘Middle Power’ Concept in Australian Foreign Policy”, Australian Journal of Politics &History, 2007, 53(4), pp. 538-551.“東西方橋梁”是平衡西方認同與地區身份,強調全球利益、地區大國地位和自身特殊位置的務實型角色,反映出澳大利亞戰略文化中結盟傳統與“國防自主”、“大陸防御”與“前沿防御”的內在張力,本質上是一種“現實主義結盟文化”。(49)“大陸防御”主張將防衛范圍定在大陸及海岸線內,警惕脫離本土環境的軍事支出;“前沿防御”則要求將部隊派離海岸,支援盟友以求未來的幫助。參見岳小穎:《從“保障安全”到“提升地位”——第二次世界大戰后澳大利亞對美國追隨政策之分析》,上海社會科學院出版社,2013年,第32-35頁;Michael Evans, The Tyranny of Dissonance: Australia’s Strategic Culture and Way of War 1901—2005, Land Warfare Studies Centre, 2005, pp. 40-51。

澳大利亞決策者在外部威脅感知更高時傾向“聯盟追隨者”角色,聯盟風險感知更高時傾向“地區合作者”角色。當兩類威脅均高或均低時,決策者具有威脅排序和角色定位上的自主選擇空間。就澳大利亞國內而言,若執政黨地位穩固,總理具有鮮明政治理念和外交抱負,決策者認知可以直接轉化為對外戰略;若總理的政治權威不足或執政黨的議會席位偏少,政府整合國內資源、制定和執行對外決策的能力將遭遇更多限制,其認知和決策則受到國內政治生態扭曲。

(四)分析框架與研究假設

如圖1所示,上述變量共同構成了澳大利亞戰略選擇邏輯的分析框架。亞太地區局勢和美澳聯盟關系組成了澳大利亞面對的體系壓力,兩個變量的組合進一步決定了決策者的威脅認知和角色定位,從而形成不同類型的戰略選擇。

圖1 澳大利亞對外戰略的分析框架

具體而言,如表1所示,當中美互動呈現對抗性、美澳分歧小時,澳決策者的外部威脅感知更高,“聯盟追隨者”角色符合其迫在眉睫的安全需求,其更可能走向“依附性制衡”。當地區局勢趨緊而美澳分歧加劇時,決策者的兩類威脅感知均高,其排序存在兩種情形:若外部威脅感知顯著較高,決策者在“選邊困境”中更偏向“聯盟追隨者”,且因與盟友分歧的存在又增加其“主動性制衡”的動機;若外部威脅感知處于可控范圍,澳不想擔負與大國關系惡化的惡果,可能選擇“東西方橋梁”角色,在中美間維持“補充性對沖”。當中美互動良好但美澳分歧嚴重時,決策者的聯盟風險感知更高,會選擇“地區合作者”角色,主動接觸中國。當地區局勢寬松、美澳聯盟分歧較小時,兩種低威脅感知的排序也存在兩種情形:若地區合作預期收益顯著較高,澳可以利用自主空間,扮演“地區合作者”,進行“自主性對沖”;若地區收益不明顯,澳則傾向于借助中間位置擔任“東西方橋梁”角色,“補充性對沖”更可能實現。

表1 “體系壓力—決策者認知—戰略選擇”的邏輯

三、 澳大利亞作為中美第三方的戰略選擇演變

二戰以來,澳大利亞的對外戰略大致經歷了“同盟優先”“面向亞洲”“霸權副手”“印太旗手”四個發展階段。各階段反映出澳大利亞作為第三方不同的戰略選擇,也展現出不同體系壓力的塑造與決策者認知的導向。

(一)“同盟優先”階段的“依附性制衡”(1945— 1972)

二戰后,傳統殖民帝國英法式微,美蘇成為新國際秩序的主導者。在該階段,澳大利亞對外戰略前后分別有兩個目標:尋求新的太平洋安全保障體系,介入東南亞事務并發揮更大區域作用,這些目標決定了澳大利亞的首要任務就是擁抱美澳同盟、維系美軍事存在。澳對美依附、對華制衡具體表現為:促成與美英及周邊國家軍事合作,包括“科倫坡計劃”(1950)、《澳新美安全條約》(1951)、東南亞條約組織(1954)及《五國防御協議》(1971);(50)李凡:《冷戰后的美國和澳大利亞同盟關系》,中國社會科學出版社,2010年,第33-44頁。派遣軍力至領土外“緩沖區”備戰作戰,參與朝鮮戰爭與越南戰爭,支持美設置無線電通訊中心(1963)、聯合防御空間研究設施(1966)等;延續歧視有色人種的“白澳政策”;跟隨美國與昔日對手日本交好;等等。

體系壓力層面,兩極對峙格局與局部“熱戰”籠罩亞太地區,澳大利亞迫切尋求美國作為新的“庇護者”。地區局勢上,冷戰時期兩大陣營在亞洲激烈爭奪,中美以東南亞為陣地開展“遏制”與“反遏制”斗爭,對緊鄰前沿的澳大利亞構成了安全壓力。聯盟關系上,美澳享有著空前的戰略凝聚力。澳渴望獲得區域影響力且避免周邊出現強國,唯一可能依附的對象只有美國。對美而言,澳僅是其在次要戰略方向上平衡對手的倚借對象之一。(51)孫通、劉昌明:《“追隨”或“自主”:美澳同盟中澳大利亞外交困境與選擇》,《世界經濟與政治論壇》,2018年第3期,第62-77頁。為了促成聯盟,澳大利亞主動積極承擔軍事義務以展示“忠心”、換取“偉大而強有力的朋友”在未來可能的戰爭中的支持,即便在低制度化和不連貫的承諾下美國可能將其“拋棄”,其他聯盟合作對象(日本、韓國、中國臺灣地區等)所涉及的地區沖突也可能將其“牽連”。換言之,該階段美澳戰略一致與其說源于同仇敵愾,不如說是不對稱的關系使然。

威脅認知方面,排斥亞洲的心理和對共產主義的恐懼逐漸成為澳大利亞國內的壓倒性共識。二戰后,澳大利亞的對華認知經歷了由同情、猶豫到敵對的轉變過程。戰后初期,澳將中國視為實力相近、市場龐大、威脅較弱的中等國家,曾希望以承認新中國為籌碼從而盡量避免中蘇結盟,總體上表現出既忌憚共產主義力量擴大又不滿美國大力扶植蔣介石的兩面性。(52)N. K. Meaney, Australia and the World: A Documentary History from the 1870s to the 1970s, Longman Cheshire, 1985, p. 555.甚至,美澳對威脅來源的認識存在一定差異:美關注“亞太共產主義擴張”,澳則更警惕日本軍國主義復活。(53)谷雪梅:《冷戰時期美澳同盟的形成與發展(1945—1973)》,中國社會科學出版社,2013年,第57-59頁。但很快,在冷戰的總體氛圍下,特別是隨著亞太地區局部戰爭接連爆發,歷史中所謂的“黃禍”偏見與價值觀對立的“紅禍”觀念交織上升,澳逐漸將中國視為需要遏制的主要地區“對手”,轉而與日本“化敵為友”并迅速發展經貿關系,并未認真評估和反思聯盟風險。澳大利亞在老撾危機、中印邊境沖突等議題上堅定支持美國,并以意識形態話語詆毀中國,稱中國“鼓動共產主義運動”,“對地區構成最大安全威脅”,是“最可能進犯的敵人”。(54)Parliamentary Debates Archives (House of Representatives), https://historichansard.net/hofreps/1965/19650429_reps_25_hor45/, 1965-04-29; Parliamentary Debates Archives (House of Representatives), https://historichansard.net/hofreps/1969/19690814_reps_26_hor64/, 1969-08-14.

角色定位方面,該階段的澳歷屆政府均選擇“聯盟追隨者”角色。在太平洋戰場中被英國“拋棄”后,澳真正意識到投入遙遠的歐洲戰場不能換取本土安全,將對外戰略重心轉至關系其生存的亞太地區。1941年到1945年執政的工黨總理約翰·科廷(John Curtin)曾多次公開撰文或發表演講,闡述追隨新盟主的戰略轉向:從今以后向美國看齊,對大英帝國不再存在任何血統關系或情感之束縛。(55)John Curtin, “The Task Ahead”, The Herald, https://john.curtin.edu.au/pmportal/text/00468.html,1941-12-27; “John Curtin’s Speech to America”, John Curtin Prime Ministerial Library, Records of the Australian Broadcasting Corporation, http://john.curtin.edu. au/audio/00434.html, 1942-03-12; 邱濤:《“印太戰略”框架下澳大利亞對美政策研究——安全焦慮與“中等強國”的視角》,《世界經濟與政治論壇》,2021年第3期,第106-126頁。1949年后長期執政的自由黨聯盟政府在歷次海外沖突中都迅速響應美國,極力彰顯聯盟捍衛者的形象?；魻柼卣?1966—1967)曾悍然宣布與中國臺灣地區“建交”,并高調宣誓“與約翰遜(時任美國總統)一路同行”(All the Way with LBJ)。(56)Australian Government, “Prime Minister’s Visit to U.S. and U.K.—Exchange of Remarks between President Johnson of the U.S. and Prime Minister Harold Holt of Australia at Arrival Ceremonies for the Prime Minister on the South Lawn of the White House”, https://pmtranscripts.pmc.gov.au/release/transcript-1339, 1966-06-29.由此可見,澳保守派精英為“拉住”美國而放棄了與新中國平等交往的可能。比較而言,1949年后失去執政地位的工黨更早考慮開放包容的國際角色,將盡快承認新中國寫入章程(1957),也提出拋棄歧視性移民政策(1971)。(57)侯敏躍:《中澳關系史》,外語教學與研究出版社,1999年,第190頁。1971年7月美國國務卿基辛格秘密訪華同期,工黨領袖高夫·惠特拉姆(Gough Whitlam)作為反對黨領袖“破冰”訪華,令未收到盟友消息的威廉·麥克馬洪(William McMahon)自由黨聯盟政府(1971—1972)陷入被動。(58)Stuart Doran, David Lee, ed., Documents on Australian Foreign Policy: Australia and Recognition of the People’s Republic of China, 1949—1972, Department of Foreign Affairs and Trade, 2002, p.730.

概括而言,該階段澳大利亞的體系壓力屬于“地區局勢緊張—聯盟分歧小”的情形,決策者在較高外部威脅感知下扮演“聯盟追隨者”角色,受意識形態與民族利己主義觀念主導,對華負面態勢延續了二十多年之久?！耙栏叫灾坪狻睉鹇詾榘膸戆踩找?但也使其喪失自主性,巨大的權力位差導致美國幾乎支配了澳大利亞的戰略方向。

(二)“面向亞洲”階段的“自主性對沖”(1972— 1996)

20世紀60年代中后期與70年代初期,中美蘇“大三角”關系走向新的歷史階段,中美關系的逐漸緩和成為可能和現實。(59)陶文釗主編:《中美關系史:1949—1972》第二卷,上海人民出版社,2016年,第323-362頁。1972年主張“面向亞洲”的工黨惠特拉姆政府上臺,標志著澳對外戰略轉向“自主性對沖”。一方面,澳對美表現出更強的自主性,不僅迅速召回在越南(1971)和新加坡(1973)的軍隊,還超越美國授意與中國(1972)、越南(1973)及朝鮮(1974)等國建交。另一方面,澳主動促進中國融入國際社會。在西方國家中,澳率先給予中國“發展中國家優惠貿易待遇”(1978)和發展援助(1981),制定促進雙邊貿易的“中國行動計劃”(1983),率先受邀來華進行人權對話(1991)。在1990年代解除對華武器禁運問題上,澳保持寬容態度。保羅·基廷(Paul Keating)政府(1991—1996)在美國克林頓政府最終給予中國“最惠國待遇”的決策中也發揮了積極推動作用。(60)Henry S. Albinski, “Responding to Asia-Pacific Human Rights Issues: Implications for Australia-American Relations”, Australian Journal of International Affairs, 1996, 50(1), pp.43-58.

體系壓力層面,亞太局勢明顯緩和,美澳聯盟則出現分歧。地區局勢上,1970年代,國際實力對比已呈現“蘇攻美守”態勢,蘇聯推進包圍中國的“亞洲集體安全體系”,中美達成反對蘇聯霸權的“統一戰線”。布雷頓森林體系瓦解,世界多極化趨勢初現,亞洲經濟展現出發展活力與潛力,澳大利亞極為重視與中國等亞洲各國發展經貿等合作。聯盟關系上,美國的戰略轉向卻給盟友帶來壓力。美國在越戰中的巨大消耗刺激了國內政治經濟危機,為努力緩和亞太局勢,爭取戰略恢復的空間,1969年尼克松宣布收縮亞洲力量,要求盟友和地區國家加強自主防御。(61)楊生茂編:《美國外交政策史:1775—1989》,人民出版社,1991年,第556頁。對澳大利亞而言,這種被稱為“尼克松主義”的美國“新亞洲政策”暴露了美安全保障薄弱、美澳戰略重心彼此偏離等聯盟風險,限制其多元利益訴求。隨著轉向“本土防御”, 澳大利亞推動防務自主并調整對美依賴,聯盟分歧逐漸得以控制。

威脅認知方面,澳決策者在該階段經歷了前后兩種狀態的變化:前期聯盟風險感知超過外部威脅感知,后期兩類威脅認知均弱,地區收益感知顯著。安全局勢上,由于中美關系“破冰”并走向正?；?澳決策者對外部環境保持樂觀態度?；萏乩吩岢?未來十到十五年內本地區不會出現巨大的國家安全威脅。(62)侯敏躍:《中澳關系史》,外語教學與研究出版社,1999年,第198頁。聯盟關系上,澳大利亞的認知由理想主義轉向現實主義。越南戰爭后期,澳大利亞國內反戰、反美情緒高漲,政治精英廣泛討論軍事控制權過分讓渡、利益邊緣地區的軍事行動等問題,從而在地區合作、軍事安全及對華態度上產生了更多區別于美國的看法。(63)汪詩明:《20世紀澳大利亞外交史》,北京大學出版社,2003年,第174-176頁?；萏乩氛度沃?該階段內的澳大利亞歷任政府延續了追求戰略自主的思想,如認為“澳大利亞的未來在亞洲”,但也開始恢復對聯盟的看法,如認為聯盟意味著“尊重法律的、開放、民主、自由的生活方式”,展現出地區收益感知提升、聯盟風險感知降低的認知趨勢。(64)Malcolm Fraser, “Speech to B’nai B’rith International”, https://pmtranscripts.pmc.gov.au/release/transcript-5431, 1980-09-02; Paul Keating, “Speech by Prime Minister, The Hon PJ Keating MP Australia and Asia Knowing Who We Are Lecture to the Asia”, https://pmtranscripts.pmc.gov.au/release/transcript-8485, 1992-04-07.以核武器問題為例,盡管美國通過“延伸威懾”將“核保護傘”擴大到盟友范圍,但澳大利亞認識到美國僅在危及自身利益時才會介入核沖突,于是既積極加入美國的核威懾體系,同時又主動在核裁軍議程中發揮建設性作用。鮑勃·霍克(Bob Hawke)政府(1983—1991)將核不擴散政策置于外交政策的中心位置,促成《南太平洋無核區條約》的簽署。1990年代,澳大利亞投入大量外交資本推動《全面禁止核試驗條約》談判,在后續建立全球核試驗監測網絡中也發揮了重要作用。(65)汪詩明:《澳大利亞與軍備控制、裁軍和核不擴散機制》,《徐州師范大學學報(哲學社會科學版)》,2006年第3期,第70-75頁。

角色定位方面,澳大利亞精英認識到獨立外交的時代契機,扮演起“地區合作者”角色。在“超越越南”與緩和思想的影響下,惠特拉姆推行睦鄰友好政策,倡議亞太國家共同組建排斥美蘇的地區合作組織。(66)Edward Gough Whitlam, Beyond Vietnam: Australia’s Regional Responsibility, Victorian Fabian Society, 1968, pp. 40-47.相比而言,自由黨的戰略調整略顯消極。該階段唯一的自由黨聯盟政府即馬爾科姆·弗雷澤(Malcolm Fraser)政府(1975—1983)雖然在對美態度上恢復積極,在對華政策調整上猶豫緩慢,但仍堅持爭取周邊國家,關注實現地區合作收益,并在其首部《國防白皮書》(1976)中強調了從“前沿防御”到“大陸防御”的轉向。(67)Australian Government Department of Defence, “Australia Defence (1976 Defence White Paper)”, https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1516/DefendAust/1976, 1976-11-04.在1980年代后的霍克-基廷工黨政府執政時期,“中等強國外交”在理論和實踐上均日臻成熟。(68)Carl Ungerer, “The ‘Middle Power’ Concept in Australian Foreign Policy”, Australian Journal of Politics &History, 2007, 53(4), pp. 538-551.加雷思·埃文斯(Gareth Evans)在擔任外長期間(1988—1996)完成了“三大主義”的理念總結,即民族主義(獨立防務)、國際主義(多邊機制)和積極行動主義(“良好的國際公民”)。(69)崔越:《澳大利亞的中等強國外交》,對外經濟貿易大學出版社,2016年,第100-103頁?；艨苏?985年組織“澳大利亞集團”防范化學武器擴散,協調生化領域出口管制;在1989年又首倡并推動構建了“亞太經合組織”(APEC),成功將中美納入同一個地區經濟合作機制當中?；⒄畯娬{“全面與亞洲國家接觸”和“融入亞洲”,繼續展現出多邊合作的議題設置能力。

概括而言,該階段的澳決策者在面臨“地區局勢緩和—聯盟分歧大”的體系壓力時,聯盟風險感知更高;在“地區局勢緩和—聯盟分歧小”時,地區收益感知顯著。因此,澳均選擇“地區合作者”角色,走向“自主性對沖”。該階段是澳大利亞與亞洲國家關系的黃金時期,中澳在各領域開展接觸、達成諒解,澳在多邊合作上的外交成就也豐富了“中等強國外交”的概念與內涵。

(三)“霸權副手”階段的“補充性對沖”(1996— 2017)

冷戰的結束開啟了美國的“單極時代”,但經濟全球化的持續縱深發展也推動著全球多極化趨勢的加強。澳大利亞將21世紀描述為“亞洲世紀”,將同美國和中國的關系作為對外戰略中最重要的雙邊關系。(70)Australian Government, “‘Australia in the Asian Century’ White Paper”, https://www.murdoch.edu.au/ALTC-Fellowship/_document/Resources/australia-in-the-asian-century-white-paper.pdf, 2010-10-28.面對新局勢,自由黨領袖約翰·霍華德(John Howard)批評工黨的“面向亞洲”舍棄了歷史與價值觀,不認為澳大利亞在“過去和未來、歷史和地理之間面臨排他性選擇”,主張澳充當美國霸權的亞太地區“副手”。(71)John Howard, “Australia’s Links with Asia: Realising Opportunities in Our Region”, https://asialink.unimelb.edu.au/__data/assets/pdf_file/0010/1972045/John-Howard-Dunlop-Lecture.pdf, 1995-04-12.1996年3月,強調在中美間兼顧平衡的霍華德帶領自由黨聯盟贏得選舉,組建政府,標志著澳的戰略選擇轉向“補充性對沖”。一方面,在中美產生分歧、摩擦乃至沖突時,澳均倒向聯盟立場。如1996年臺海危機或2001年中美撞機事件中,澳都派遣軍力配合美國;2011年之后,澳也多次批評中國的“東海防空識別區”(ADIZ)和南海維權行動;澳還在2016年所謂“南海仲裁案”中力挺菲律賓,公開支持美國所謂“自由航行行動”。另一方面,澳在行動上保持基本審慎,為維系對華接觸與經貿合作留有空間。2003年10月,澳邀請中國國家主席在聯邦議會兩院聯席會議發表演講,此前僅有美國總統曾在澳議會發表過演講(72)Timothy David Kendall, Within China’s Orbit? China through the Eyes of the Australian Parliament, Department of Parliamentry Services, 2008, pp. 87-118.;2005年訪美期間,霍華德還曾積極游說,稱中國的崛起對世界有利,同年正式承認了中國的市場經濟地位(73)John Howard, “Address to the Asia Society Lunch”, https://pmtranscripts.pmc.gov.au/release/transcript-21917, 2005-09-12.;2015年,美軍方透露計劃在澳部署軍機以向南海投射更多力量,澳謹慎予以否認并稱在澳美軍“并非要遏制中國”(74)Michael Vincent, “Tony Abbott Confirms US Has No Plans to Send B-1 Bombers to Australia, Says Defence Official ‘Misspoke’”, ABC News, https://www.abc.net.au/news/2015-05-15/pm-confirms-b-1-bombers-not-heading-to-australia/6471528, 2015-05-15.;同年,澳不顧美方反對成為亞洲基礎設施投資銀行的創始國之一,簽訂《中澳自由貿易協定》并與中方接洽 “一帶一路”倡議的對接合作(75)Joe Hockey, “Opening Remarks: China-Australia Strategic Economic Dialogue”, https://ministers.treasury.gov.au/ministers/joe-hockey-2015/speeches/opening-remarks-china-australia-strategic-economic-dialogue, 2015-08-13.。

體系壓力層面,中美在反恐“機遇期”后初顯競爭態勢,美澳則在凝聚“維護秩序”共識之后產生了新的分歧。地區局勢上,冷戰后亞太地區總體和平,中美關系良好發展態勢維持了較長時間。新世紀前十年,非傳統安全威脅與所謂“反恐戰爭”占據了美國的主要精力,中美直接沖突的動機減弱甚至消失。中國日益融入現有國際體系中,中澳經貿合作取得突飛猛進的發展,2007年中國超越日本成為澳最大的貿易伙伴。2011年前后,美國奧巴馬政府開啟“亞太再平衡”戰略,在亞太區域增加軍事部署,布局安全網絡,應對所謂“反介入和區域拒止”的威脅。中美關系的復雜性和競爭性有所上升,但兩國仍可在機制化高層互動中保持管控沖突的默契。聯盟關系上,冷戰結束初期的美國亞太聯盟體系因缺少對手而相對松散,直至1990年代中期重新確認合作基礎,即在維護美國主導的“新自由主義國際秩序”上達成一致。(76)王帆:《冷戰后美國亞太聯盟戰略的調整》,《外交學院學報》,2002年第2期,第29-35頁。奧巴馬政府推動資源重置,強化與亞太盟國戰略統籌,有利于鞏固澳的區域“南錨”地位。但值得注意的是,澳并不希望自身成為以遏制中國為目標的戰略框架的一部分,而是更傾向于包容性戰略。因而,隨著美國對華戰略競爭的戰略意圖以及限制對外承諾的“內顧”傾向日益明顯,美澳聯盟分歧也有所上升。(77)夏立平:《地緣政治與地緣經濟雙重視角下的美國“印太戰略”》,《美國研究》,2015年第2期,第32-51頁;達巍:《全球再平衡:奧巴馬政府國家安全戰略再思考》,《外交評論》,2014年第2期,第59-81頁。

威脅認知方面,澳決策者的兩類威脅感知較為平衡,更全面且長遠地看待外部威脅,力求在加速變革的地區局勢下維持安全環境。在威脅來源上,澳大利亞先是聚焦于非傳統安全問題,隨著美國戰略調整也日益重視地區崛起國可能帶來的不確定性,進而希望中美保持“建設性的競合關系”,而不是走向零和博弈。(78)Australian Government Department of Defence, “Defence White Paper 2013”, https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1516/DefendAust/2013, 2013-01-23.“9·11”事件后,澳政治精英就威脅排序展開辯論,最終融合自主防務思維的“前沿防御”理念成為主流,即:既借助西方身份應對秩序變革的挑戰,又提升自主能力而防范過分依賴的風險。(79)Australian Government Department of Defence, “Defence White Paper 2000”, https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1516/DefendAust/2000, 2000-12-06.這也意味著,由于外部環境較為寬松,澳決策者對亞洲的經濟機遇和長期穩定保持謹慎樂觀。隨著美國的“亞太再平衡”,澳決策者的外部威脅和聯盟風險感知均上升,對外部環境的判斷由收益預期向受損感知過渡。澳大利亞非常擔憂“美國作為穩定力量的意愿或能力是否會減弱”,表露出對所謂“單極格局的終結”的不安。(80)Australian Government Department of Defence, “Defending Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030”, http://www. defence. gov. au/whitepaper/docs/defence_white_paper_2009.Pdf, 2009-03-02.在奧巴馬政府施加的“選邊壓力”下,澳政策界也開始反思聯盟存在的必要性。在對華認知上,澳大利亞存在某種“恐懼”和“貪婪”交織的復雜心理,稱中國是有著“不同但密切”聯系的重要“利益相關者”。(81)John Garnaut, “‘Fear and Greed’ Drive Australia’s China Policy, Tony Abbott Tells Angela Merkel”, The Sydney Morning Herald, https://www.smh.com.au/politics/federal/fear-and-greed-drive-australias-china-policy-tony-abbott-tells-angela-merkel-20150416-1mmdty.html, 2015-04-16.在該階段兩度代表工黨出任澳總理的陸克文(Kevin Rudd)曾直白地將這種心理表述為“無情的現實主義態度”,即在追逐利益、維持接觸的同時持續防范中國。(82)Geoffrey Garrett, “Rudd’s Chinese Whispers Will Have Been Heard Loud and Clear”, The Sydney Morning Herald, https://www.smh.com.au/politics/federal/rudds-chinese-whispers-will-have-been-heard-loud-and-clear-20101 206-18mpa.html, 2010-12-07.

角色定位方面,澳決策者選擇“東西方橋梁”角色進行“補充性對沖”。長期執政(1996—2007)的霍華德提出了“交叉”理論,即依仗與美國“長久而密切的關系”和靠近亞洲的位置在交叉、交匯中實現收益最大化。(83)William Tow, “Deputy Sheriff or Independent Ally? Evolving Australian — American Ties in an Ambiguous World Order”, The Pacific Review, 2004, 17(2), pp. 271-290.這就意味著,澳大利亞試圖作為“緩沖區”增進“北方鄰居”與“西方伙伴”的關系,獲取安全、繁榮、自主性以及國際地位等利益,而在徹底失去平衡空間的沖突性事件中必須站在聯盟一邊。(84)Michael Wesley: “Howard’s Way: Northerly Neighbours and Western Friends”, Griffith Review, 2005, 9, pp. 97-106.值得注意的是,“大國平衡”戰略更加考驗領導人的協調動員能力,受國內政治短期利益裹挾的對外政策會給人“反復橫跳”之感?；羧A德政府之后,澳政壇明顯陷入了日益嚴重的政黨政治分歧與碎片化混亂之中,對外戰略表現出規劃不足與缺乏連貫性的隱患。陸克文個人對外交事務興趣濃厚,以流利的漢語展現“中國通”形象,但其第一次執政期間(2007—2010)的對華政策卻過分自信且欠缺理性,一度導致中澳關系惡化。2013年之后,自由黨聯盟再次掌權,托尼·阿博特(Tony Abbott)與馬爾科姆·特恩布爾(Malcolm Turnbull)前后兩屆政府的國內基礎薄弱,為對外戰略上偏離平衡、極端選擇埋下了種子。

概括而言,冷戰后到新世紀之初的體系壓力由“地區局勢緩和—聯盟分歧小”逐漸走向了“地區局勢緊張—聯盟分歧大”。澳決策者在過渡性環境中,地區收益與外部威脅感知均不夠清晰,因而擔任“東西方橋梁”角色,維持“補充性對沖”策略。也正是在該階段,澳大利亞既可以搭美國“便車”提升影響力,又能借中國經濟發展“順風車”獲得收益,實現了最大程度的風險控制。

(四)“印太旗手”階段的“主動性制衡”(2017年至今)

2017年以來,澳大利亞頻繁挑起與中國的矛盾,中澳關系明顯惡化。(85)張旗:《分歧凸顯的中澳關系將持續下滑》,《國際政治科學》,2018年第2期,第158-160頁。特恩布爾政府(2015—2018)支持并積極推進美國特朗普政府的所謂“印太”戰略,大幅增加國防投入,污蔑中國所謂“脅迫性外交”“亞洲門羅主義”及“政治滲透”;(86)Australian Government Department of Defence, “2020 Defence Strategy Update”, https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2020-11/2020_Defence_Strategic_Update.pdf, 2020-07-01.2018年先后推動制定針對中國的所謂《間諜與外國干預法案》《外國影響力透明化法案》,在西方國家中開啟了禁用華為、中興的惡例。斯科特·莫里森(Scott Morrison)政府(2018—2022)則從政治、經濟、社會文化等多層面反復渲染所謂“中國威脅”,如2020年炒作“病毒溯源”問題,暫停與中國香港地區的引渡協議,借助聯合國平臺插手南海事務,提起WTO框架內的貿易控訴,中澳關系由此跌入谷底。(87)Australian Government Department of Defence, “Joint Media Statement: Australia to Pursue Nuclear-powered Submarines through New Trilateral Enhanced Security Partnership”, https://www.minister.defence.gov.au/minister/peter-dutton/statements/joint-media-statement-australia-pursue-nuclear-powered-submarines, 2021-09-16.2022年,工黨領袖安東尼·阿爾巴內塞(Anthony Albanese)在競選辯論中猛烈抨擊中國與所羅門群島的雙邊安全框架協議。(88)Anthony Albanese, “Stronger in the World, United at Home: An Address by Opposition Leader Anthony Albanes”, https://www.lowyinstitute.org/publications/address-opposition-leader-anthony-albanese, 2022-03-10.勝選上臺后,阿爾巴內塞立即出席QUAD領導人峰會。由此可見,該階段澳大利亞自主采取外交措施對華制衡,“主動性制衡”戰略仍具較強的延續性。

體系壓力層面,美國對華戰略競爭顯性化使得亞太地區的新舊問題集中爆發,美澳則在所謂“印太”戰略上已形成了方向性共識。地區局勢上,美國特朗普政府對外以“美國優先”為基本理念,以“大國競爭”為戰略框架,圍堵中國,極大地攪動了亞太局勢。(89)刁大明:《特朗普政府對外政策的邏輯、成因與影響》,《現代國際關系》,2019年第6期,第19-27頁。2017年,特朗普政府發布《國家安全戰略》報告,直接將中國明確列為“競爭者”和“修正型力量”(90)The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, 2017-12-18.,并在多個重要議題上采取一系列錯誤且極端的挑釁做法,令中美關系遭到嚴重破壞。2021年就位的拜登政府以重塑美國所謂民主價值觀與修復領導力為目標,在2022年公布的《國家安全戰略》報告中將中國進一步升級定位為“唯一一個同時具備重塑國際秩序的意圖以及實現該意圖所需的持續增長的經濟、外交、軍事及科技力量的競爭者”(91)The White House, “National Security Strategy”, http://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf, 2022-10-12.。從本質上看,拜登政府試圖采取一種不同于前任的方式來延續對華戰略競爭,表現為繼續糾集“小圈子”和在多個議題上的“意識形態化”傾向。(92)趙明昊:《重新找回“西方”:拜登政府的外交政策構想初探》,《美國研究》,2020年第6期,第45-64頁。亞太地區中小國家在某種程度上分別在安全和經濟上有賴于美國和中國,但大國的“競價”和“議題聯動”制造出越來越強的“選邊”壓力。(93)查雯:《大國競爭升級下對沖戰略的瓦解與延續——以澳大利亞、菲律賓、新加坡的對華政策為例》,《外交評論》,2021年第4期,第21-51頁。聯盟關系上,特朗普時期的“退群”、施壓盟友等單邊主義做法對盟國利益和國際秩序造成破壞,澳對極端情況下聯盟承諾的有效性存在極大疑慮。(94)Thomas Wilkins, “Re-assessing Australia’s Intra-alliance Bargaining Power in the Age of Trump”, Security Challenges, 2019, 15(1), pp. 9-32.盡管如此,所謂“印太”概念提升了澳大利亞的區域地位,緩解了其在東西方之間的身份認同焦慮,美澳得以在存有不同內涵解讀的統一戰略方向下逐步走向聚合。(95)許少民:《澳大利亞“印太”戰略觀:內涵、動因和前景》,《當代亞太》,2018年第3期,第115-156頁。

威脅認知方面,被塑造的“中國威脅”成為澳大利亞新的“政治正確”,部分掩蓋或遲滯了聯盟風險感知。早在美展開對華戰略競爭之初,澳就開始考慮美霸權衰落并被取而代之的可能性,視此情形為最大的不穩定因素,將威脅來源從直接安全危險上升為國際秩序失序的程度。2016年澳《國防白皮書》反復強調“基于規則的秩序”,認為美國的領導地位對澳大利亞的安全、繁榮以及全球秩序的穩定至關重要,而中國軍事現代化可能挑戰澳的地區優勢。(96)Australian Government Department of Defence, “2016 Defence White Paper”, https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/2016-Defence-White-Paper.pdf, 2016-02-25.2017年澳《外交政策白皮書》稱中國正在“挑戰美國的地位”,導致“地區以前所未有的方式發生變化”。(97)Australian Government, “2017 Foreign Policy White Paper: Opportunity, Security, Strength”, https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policy-white-paper.pdf, 2017-11-23.除外部壓力外,特恩布爾任內的國內政治氛圍進一步刺激了對華威脅感知。一方面,澳國內政治的保守主義色彩愈加突出,自由黨政治人物叫囂警惕對華所謂“過度依賴”。特恩布爾個人濃厚的商業背景、對中國意圖的負面看法也使其在風險評估中更為極端。(98)Malcolm Turnbull, A Bigger Picture, Hardie Grant Books, 2020, pp. 423-451.另一方面,執政黨保守化也加劇了澳外交貿易部的“邊緣化”,強調地緣政治競爭和國家安全優先的國防安全與情報系統在對外戰略中占據強勢主導地位。(99)許少民:《國家利益、威脅認知與澳大利亞對華政策的重置》,《外交評論》,2020年第5期,第52-86頁。政治話語被媒體與學者進一步利用和渲染,“政治獻金”“政治滲透”等話題甚囂塵上,反華氛圍漸成趨勢。對于美澳聯盟,澳決策者不滿美國對國際秩序的沖擊,對2024年大選后如特朗普或共和黨再次執政可能帶來的對外政策調整持有憂慮,其國內也出現“與美國保持距離”的討論,但這些關切在“反華”大環境下尚未得到更多重視和政策體現。(100)李途:《二元困境、“反思主義”與澳大利亞的對外政策調整》,《國際論壇》,2021年第4期,第99-117頁;Zoe McDonald, “UQ Experts Analyse the Impact of Another Trump Presidential Bid”, https://stories.uq.edu.au/contact-magazine/2022/trump-2024-uq-experts-analyse-impact-of-another-presidential-bid/index.html, 2022-11-15。2021年的民調顯示,澳民眾中將中國視為“安全威脅”者已從2015年的15%升至63%,而關于“聯盟對國家安全重要性”的認可度則穩定在75%左右。(101)Lowy Institute, “Lowy Institute Poll 2021”, https://poll.lowyinstitute.org/report/2021, 2021-01-23.

角色定位方面,澳大利亞積極推進所謂“印太”戰略,扮演“聯盟追隨者”角色,以期利用“小圈子”解決“大環境”風險。在目前階段,澳政治精英在國家角色上存在著內外兩個方面的考慮。國內層面,由于執政地位不穩,決策者采取“投機式”冒險做法,將“聯美制華”作為對內展現強硬形象的作秀手段。具體而言,2015年到2022年的三任自由黨聯盟政府將所謂“中國威脅”政治化,將國內政經社會問題進行外部歸因,操弄中國議題施壓反對黨,并極力拉攏對華鷹派群體和右翼力量,以暫時穩固自身執政地位。(102)張國璽、謝韜:《澳大利亞近期反華風波及影響探析》,《現代國際關系》,2018年第3期,第26-34頁;Matt McDonald, “Australian Foreign Policy under the Abbott Government: Foreign Policy as Domestic Politics?” Australian Journal of International Affairs, 2015, 69(6), pp. 651-669。同樣面對維持執政的壓力,2022年5月上臺的工黨政府也從被動“接招”轉向了主動與中國“劃清界限”。國際層面,澳大利亞試圖塑造一個守護地區穩定、不受大國“脅迫”的強國形象。莫里森政府在國際舞臺上大搞“擴音器”外交,通過AUKUS高調推進高敏感的核潛艇合作,妄圖通過聯盟獲得進攻性力量并實現針對中國的綜合威懾。(103)陳曉晨、陳弘:《美英澳三邊安全伙伴關系:特點、影響與前景》,《國際問題研究》,2022年第3期,第106-121頁。澳也積極拉攏更多“志同道合國家”進入所謂“印太”關系網絡,特別是希望打開東南亞的外交局面。這些舉動本質上仍是配合美國促進聯盟體系網絡化的轉型,排斥、打壓乃至遏制所謂“戰略競爭對手”。

概括而言,近年來澳大利亞的戰略選擇源于美國對華戰略競爭烈度增加、可控性降低,決策者在“地區局勢緊張—聯盟分歧大”的體系壓力下更加擔憂所謂“地區主導權變化”的巨大風險。澳國內的政治動蕩和缺乏事實依據的政策辯論加劇了其對外部威脅的焦慮和恐慌。政治精英則試圖依靠“聯盟追隨者”角色來動員民眾、回應盟友,最終導致“大國平衡”策略走向瓦解。

四、 結 語

澳大利亞的對外戰略遵循著“體系壓力—決策者認知—戰略選擇”的基本邏輯,并在二戰后不同階段作為中美第三方做出了不同的戰略選擇,如表2所示。長期以來,對美關系和對華(或對亞)關系是澳對外戰略的兩條主線。澳大利亞往往在外部威脅顯著高于聯盟風險時向美國靠近,展現其西方價值認同和保守型角色;在地區局勢相對緩和或聯盟分歧上升時加強對華接觸與地區合作,展現其中等強國定位和改革型角色;在國際環境處于過渡狀態時采取平衡策略,展現其戰略樞紐位置和務實型角色。

表2 不同歷史階段澳大利亞作為中美第三方的體系壓力、決策者認知與戰略選擇

必須看到,澳大利亞作為中美第三方的戰略選擇是結構性因素與國內政治變量交互作用的結果。這就意味著,在美國推進所謂“印太”戰略以及對華戰略競爭的態勢下,澳大利亞繼續從西方價值觀與身份認同出發警惕中國影響力、減少對華依賴可以說是一個逐漸形成且相對穩定的趨勢,這是政黨輪替等短期因素難以改變的。2022年即中澳建交五十周年之際,阿爾巴內塞政府履新,這是澳近十年來首個工黨政府,也是中澳關系惡化以來首個工黨政府。從其對外戰略選擇看,阿爾巴內塞政府的確展現出多元文化的認同和多邊主義的偏好,在對華事務上做出了一些調整。兩國關系相應地顯現出某些積極跡象:領導人、外長及防長實現雙邊會晤,外事、經貿、教育等領域恢復了高層溝通,華裔背景的外長黃英賢(Penny Wong)完成時隔四年澳外長的首次訪華。(104)《駐澳大利亞大使肖千在澳國家新聞俱樂部發表演講》,https://www.fmprc.gov.cn/zwbd_673032/gzhd_673042/202208/t20220811_10741451.shtml,2022年8月10日。與此同時,阿爾巴內塞政府繼續積極推進QUAD、AUKUS等美國主導的戰略議程,被譽為“擁抱聯盟”的“真正信徒”。(105)James Curran, Elena Collinson, “How Albanese Has Come to Embrace the US Alliance”, Australian Financial Review, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/the-evolution-of-albanese-how-his-foreign-policy-ideas-have-changed-20221113-p5bxrb, 2022-11-14.這充分說明澳大利亞雖然在外交上略微顯現某種靈活性,即希望實現“不帶來災難的競爭”,但對華制衡、對美追隨的戰略方向并未發生根本改變。(106)Daniel Hurst, “‘China Has Changed’: Albanese Pushes Back at Keating’s Criticism of Labor and Aukus”, The Guardian, https://www.theguardian.com/australia-news/2021/nov/11/china-has-changed-albanese-pushes-back-at-keatings-criticism-of-labor-and-aukus, 2021-04-24.

盡管難以期盼澳大利亞“重校航向”,中國仍可主動作為。從處理與第三方國家關系的角度看,關鍵在于引導其調整威脅感知及排序。第一,提升中美互動的可控性,通過大國協調緩解地區緊張局勢。澳大利亞外部威脅感知顯著上升的根源是體系轉型的不確定性。中國可與美國保持戰略對話,在雙邊、多邊機制中就風險管理達成更多共識,向地區國家發出積極信號,達到增信釋疑的效果。第二,利用已有地區合作機制,提升周邊國家的收益感知。中國應繼續在“一帶一路”倡議、APEC、東亞峰會、《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)以及準備加入的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)等合作框架中發揮積極引領作用,在為各國帶來經濟實惠的同時拓展新的合作領域。第三,回應美國亞太盟友和伙伴的核心關切,分化其針對中國的安全體系。面對澳在戰略自主性與靈活性方面的長期訴求,中國可鼓勵第三方國家發揮協調作用,反對美國破壞國際規則的單邊行動,避免多方所謂“印太”戰略聯動并滑向極端。