關于行政事業單位預算管理問題的思考

張曉晨

摘 要：預算管理是行政事業單位財務管理完成工作任務的重要保證，同時也是行政事業單位內控制度工作管理的重要組成部分?？茖W合理的預算管理工作，能夠提升行政事業單位財務管理工作效能，推動機關各項事業的蓬勃發展。隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷推進，行政部門事業單位財務管理工作必須與時俱進，以提高預算管理工作在政府部門經濟發展進程中的高效應用。本文介紹了行政事業單位預算管理的主要內容、基本特點與現實意義，分析了行政事業單位預算管理存在的主要問題，并提出具體措施。

關鍵詞：行政事業單位；預算管理；內部控制

行政事業單位是政府部門為應對社會公眾的特定需求而設置的非營利性組織單元。行政事業單位財務的開支性活動具有多面性，主要包括了人員管理費用、各項費用和其他支出活動等，為了提高政府財政投入效率，并保障本單元的正常運作，必須向上級政府主管部門提交籌資請求實施方案。而籌資申請實施方案的主要依據就是部門預算管理工作計劃。因此，行政事業單位的預算管理工作就是政府部門作為單元市場主體，完成規劃的編制、規劃的實施和規劃的調節等各種程序的活動。目前，由于市場經濟改革的發展和政務改革的推進，對行政事業單位預算規劃與管理工作也提出了新的需求，從在行政事業單位自身運營以及促進經濟發展環境等角度，優化預算管理工作的研究已經迫在眉睫。

一、行政事業單位預算管理概述

（一）行政事業單位預算管理的主要內容與基本特點

1.行政事業單位預算主要內容

一般而言，全額接受財政補助的行政事業單位大致包括以下三種基本費用支出形式，即專項資金支出、公用財政資金支出和企業人員經費支出。專項資金支出通常包含企業公用工程的施工費用及其專業工程中所需的公用資金，包括上網寬帶費用、辦公設備費、物業費等；公用財政資金支出通常包含企業日常工作中所必須開支的基本費用，包括交通費、差旅費、工資稅、水電費、辦公費等；人事財政資金支出通常包含企業內部人員的薪金、補助、津貼，以及社會保險等。全額事業預算外部門費用遵循公款公用、?？顚Ｓ迷瓌t，但是必須嚴格按照國家財政規定的方式進行核算，例如對于公用經費、軍事人員的財政資金等費用，要按照國家財政部門下達的預算定額和部隊實際人員數量和需要進行核算，而對專項經費開支則必須通過零基計劃，結合科學預測方法加以核算。

2.行政事業單位預算管理的基本特點

（1）過度關注預算投入

由于全額撥款的行政事業機關單位所需費用基本上都是由國家財政主管部門統一撥付的，所以對預算編制費用的依賴性過高，更多注重預算編制工作投資量的大小，容易忽視規劃制訂的真實感、規劃管理與監督工作的有效性。

（2）財政監管嚴格，預算調整不靈活

財政部門對于各級全額撥款事業單位的預算監管更加嚴格，因此也會對預算調整條件設置較高。項目預算結余資金的用途不得自主調節，而且當出現項目資金短缺情況，也不能擠占其他項目預算資金，嚴格遵照“?？顚Ｓ?、公款公用”的原則進行執行。

（3）預算績效考核量化難度大

以市政設施維護事業單位為例，因為是公益性質的，不對經營成果、盈利指標進行考核，更多的是考核政務工作以及資金使用情況等指標，比如設備維修保養率、市政設施維護資金使用情況、服務對象滿意度等。

二、行政事業單位加強預算管理的現實意義

（一）有利于提高政府資金配置

計劃管理需要政府部門組織全體參加，需要掌握公司的實際狀況。計劃管理按照企業經營活動的實際進行情況，以及企業之前的經營計劃合理規劃現階段的經營活動，國家科學的合理分配資金與資產，使行政事業單位的經營活動計劃符合企業的生產運轉需要，進而有效提高了政策的綜合能力，改善了企業資源。

（二）有利于提高行政事業單位績效

當一個階段的管理工作結束后，管理人員就可以按照原來的預算目標對每個員工進行驗收和評估，在績效考核和獎勵措施的鼓舞下，單位成員的工作激情將被重新燃起，由此行政事業單位的工作效率將明顯提高，整體業績也將會有明顯提高。

（三）有利于行政事業單位的戰略統籌

在政府事業單位的所有管理行為中，內部計劃控制貫穿始終，起著無法取代的關鍵功能。從項目初期的規劃項目、提出對策、制定計劃，到項目實施后的全程對照管理與改進，再到項目完成后的評估反饋與總結經驗，企業全面預算管理工作都無時無刻不在影響著對行政事業單位內控制度所有具體行為的指導與監督，有助于企業管理層正確設計和管理好本公司整體經營戰略的實現。

三、目前地方行政事業單位預算工作面臨的主要問題

（一）預算管理意識不強，管理機構不健全

一方面，政府部門計劃的管理意識淡薄，錯誤地將政府部門預算工作單純理解為企業財務及會計部門的常規化管理工作，單位領導人甚至根本不關注政府部門計劃編制與管理工作。由于領導層的輕視，行政事業單位的內部人員也普遍存在重投資、輕計劃管理的傳統，把對投資的管理看成是支撐單位運作的核心內容，但對投資計劃的具體制定流程卻不甚了解，缺乏風險控制意識和效果控制意識等。另一方面，預算管理機構尚待健全。目前政府事業單位內部的組織機構和運行機制還不完善，具體表現在極少數單位設置了機關預算管理機構，但預算管理工作職責多由財政部門承擔，雖然有些機關單位設置了機關預算組織機構，但是因為沒有明確具體的職能范圍和具體的功能定位，執行結果單純而粗略，也無法充分發揮機關計劃管理的重要作用。

（二）預算編制與執行方面不科學

計劃實施的時機和方式缺乏科學化、合理化，會直接影響各部門計劃的編寫工作質量。從預算編制的時限視角分析，企業部門預算編制的起始日期基本集中在前一年的四、五月份，表報內容大多包括企業本部分的重要財務收支項目，而部門預算的實施則是企業以上一級主管機關審查批準以及報人代會上決定并執行工作的主要標志，從表面上看來，部門預算編制時限約有零點五年度左右，但是因為企業內部的部門預算流程并不完善，再加上編寫者必須耗費一定的工作時間去熟悉有關規定，并對部門預算的編寫內容和預期執行狀況做出了最終確認，再加上內部考核工作時間和報告期占用，導致實際留給政府事業單位的時限很短，通常不到零點五個月，這樣大大降低部門預算編報的可信度和效率性。

（三）預算管理與績效管理銜接不到位

加強政府預算績效監管，對行政部門事業單位的正常運行有著重要的影響，它能夠通過合理管理單位費用，科學合理分攤內部的公用資源，以實現提高社會服務和經濟效益的目的。但是，根據目前對行政部門事業單位財務管理的實際狀況分析，行政事業單位財務上較為注重業績增長問題，對預算績效監督管理則相對忽視，表現在如下一些主要方面：一方面，單位負責人對預算績效監督管理的重視程度不足，總覺得單元只有將財務投資根據要求到指定部門為止，將其余的各項工作都留給了財務組織；另一方面，服務單位領導人員對預算績效管理工作的關注程度不足，對預算績效管理工作與單位自身的關系也缺乏深入的理解。

（四）預算管理信息化建設滯后

現階段，各級全額撥款事業單位均已相繼進行了財務信息化建設，只是部分單位還未能建立全面預算管理體系，又或者已建立的單位中，其全面預算管理功能并不健全，缺乏智能化、自動化的過程設計，以及大數據處理技術、數據分析工具等使用方式較為簡單，致使全面預算管理工作難以實現全方位、實時、全過程的信息獲取、實施管理和質量監控考核，整體管理水平也較差。同時由于還沒有建立行業財系內部的統一數據管理接口，數據處理口徑也還不能統一，從而容易導致在信息傳遞中出現時效管理落后、數據丟失嚴重、信息反饋不全面等問題。

（五）資金管理的監督檢查缺位

行政事業內部資產多屬國家所有性質，人員的待遇費用也通常從政府財政部門中列支，這也從本質上決定了它內部的資金管理、收費開支等工作缺少了有效監督性。計劃管理的監察流程可以基本地分為監督組織與內部監控機制二層次，監督管理組織層面是指對單位監督管理工作沒有進行約束，單位未能根據上級主管部門以及內部審計機關的有關規定設置適當的內部監督進行機關，也無法對單位所產生的財務收支計劃和項目情況實施長期有效的監督管理。

四、完善地方行政事業單位預算管理制度的具體措施

（一）全面提高對預算管理的認知

行政部門事業機關的財務一般分為：規劃信息管理、開支信息管理、政府信息管理、企業信息管理等。預算管理工作是政府機構財務處理的主要構成部分。由于預算管理工作是一個工程，因此要求預算監督管理部門必須重新認識，而不要將預算管理工作簡單地認為是一個單純的年初預算工作。一是加強對政府事業單位全員的新型理財體制更新觀念教育，使所有工作人員都明白，預算管理工作是一個全員共同投入的事業，和每一位員工都密不可分。二是由管理人員帶頭注重企業預算管理工作，因為管理層是一個企業的領導者，體現了企業前進的目標，但是如果要提升對單位預算管理工作的關注度，就需要提升管理人員對企業預算管理工作的關注度。只有對預算管理理念有了全新的理解，預算管理才能真正提高工作效率。

（二）提升預算執行力度

行政事業單位應當加大預算執行力度，并配合建立健全的檢查機制，定期向國家預算管理機關反映預算執行狀況。做好預算實施工作可從以下幾點著手：首先，統一整合了各個單位所反饋的預算編制，并且將單元的預算目標明確劃分至單元，并且在最后的預算編制具體內容中應當清楚反映單元經費的具體用途明細，包括時間、數額等，以規范預算實施過程；其次，強化了對投資計劃實施過程中的嚴格監管和剛性制約，對于發生在建設項目運行過程中的特殊情況，投資計劃主管機關應嚴肅剖析其具體成因，并追究有關人員的責任；最后，對投資計劃資金不足或需要追加預算的情況，要及時提交報告給上級部門進行審核。

（三）改進預算績效管理

行政事業單位財務管理人員必須進一步提高對計劃業績工作的意識，明確計劃業績工作的不足，有針對地改進計劃業績工作。首先，要進一步提高單位領導者的計劃業績工作意識，單位領導者要定期進行計劃業績工作的培訓，深入計劃業績工作，明白計劃業績工作并不全是政府財務部門的工作，進一步提高領導對計劃業績工作的重視程度，優化政府財政資金的合理分配與使用，以盡快實現行政事業單位財務的正常運轉目標；然后，對預算管理工作編制環節的任務目標要將層層劃分至部門或個人，通過健全內部審計部門的建立以及引入外部監督機制，對預算管理工作過程實施嚴格監控，同時結合健全的獎勵激勵機制以增強職工的參與積極性，從而提高職工的預算績效管理工作意識；最后，對政府事業單位要充分運用先進的計算機技術建立完備的計劃信息管理系統，包括通過運用大數據分析技術手段獲取預算管理工作流程中的重要信息，從而上級部門有效進行預算績效管理工作，發揮好預算績效管理系統的功能。

（四）完善預算管理信息系統功能

國家全額撥款事業單位都要研究和建立適合于自己行業特點的企業預算信息系統，通過利用局域網信息技術、大數據技術等來完善信息系統功用，細化流程，提高信息系統穩定性，并依靠企業建立的預算信息數據庫管理系統、風險警示信息庫和企業預算業績指標信息庫等，來增強企業對預算管理信息獲取的及時性、準確度，項目實施地把控性。一方面，政府各部門機構要及時按時上傳有關人員增減、項目實施進展、財產采購、資金處置情況等會計信息，以確保政府財政預算管理體系中會計信息的完整性與真實性；另一方面，單位預算主管或行政決策部門機構要適時利用信息系統下達的新決策、市場環境，并由此消息來適時調整和修改政府預算的管理制度。

（五）嚴格落實預算管理的監督與考核機制

首先，行政事業單位應該形成健全的規劃監測和評價機制，尤其要對規劃制訂與計劃實施步驟中實施全過程、全方位、全領域性的目標實施監測和評價，必須徹底拋棄重成果、輕流程的舊思維。從時限上實現了事前監測、事上監測、事后管控；從內容上則應實現了對規劃制訂、計劃實施、計劃調控等整個過程的全面監測。其次，堅持了規劃監測和目標管理相結合，規劃投入與項目產出都要兩手抓、一起抓，緊盯著規劃各項任務和現實各項任務間的差距，如二者并不相符時，就必須進行微調保證規劃各項任務的完成。把規劃制訂、計劃實施、計劃調控融入規劃考核之中，真正做到了責任落實到人、目標壓實到位、考核結果相對清楚。最后，將項目考評結果納入個人考核之中，使每一個人員深切感受到預算管理工作是一項全員事業，充分調動全體員工的主動性，讓預算管理工作充分發揮應有的功能。

（六）加強預算管理人員素質

在執行事業單位財務當中必須應用科學正確的計劃制定方法，才能夠有效的調整以及優化計劃制定的流程，使計劃控制的作用真正的充分發揮起來。所以，在執行事業單位財務當中的人員都必須掌握有關的預算法規定，并且結合了企業的特點加以整合，在收支當中準確記錄了企業的每一筆財政撥款及其資金，規范的執行事業單位財務中的執行規定。所以執行事業單位財務在制定計劃的流程當中，必須要求不斷完善人員的業務素質，并且不斷完善人員對計劃制定項目的了解程度，使其能夠合理的選用計劃制定方法。而且行政機關事業機關財務的人員還必須根據國家部門規劃的主要財務數據加以確定，并根據情況填報具體數值，以保障國家部門預算草案編制工作的科學合理高效。同樣，還要確定了預算草案編制工作的可能性和使用功能，如此才能夠保障國家部門預算草案編制工作各部門對財務投資準確的時間進行科學合理確定。

單位的部門預算管理往往有著高度專業化和技能性強的特征，這也決定了其需要提高單位的部門預算管理的專業知識能力和道德素質。為提升預算管理人員的專業能力，單位應加大對有關管理人員的培養，采取舉辦專業技能性競賽、預算管理方面講座等多種形式，實現預算管理的專業性。同時為了提高部門預算管理的職業道德水平，可設立一定的懲罰機制，對達到部門預算編報要求的管理行為者加以激勵，而對于不達到的情況也要按照一定的考評要求，對部門預算管理者加以限制和處罰。

五、結束語

綜上所述，目前在事業單位中，預算管理已經給其業績造成很大的壓力，導致各單位都非常重視事業單位財務的成本控制問題。只有科學的實施政府事業單位的預算管理，才能夠向社會各界提供良好的服務。事業單位只有就預算管理中的問題找出解決辦法，才能有效的貫徹我國的有關方針?，F階段經濟形勢發展低迷，民生六保事業還需要各級事業單位抓緊深入推進，因此需要各級事業單位能夠用好每一筆財政經費，提高資金使用效益，運用預算管理工具來合規、高效、科學地進行預算編制、預算審批、預算控制與績效考核等，進而為政府緩解財政收支壓力。

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