互動式治理：社區公共服務的共同生產機制
——以天津市朝陽里社區為例

傅利平，陳 琴，許凱渤

(1.天津大學 公共管理學院，天津 300072；2.青海民族大學 政治與公共管理學院，青海 西寧 810000；3.清華大學 公共管理學院，北京 100084)

一、問題提出

黨的二十大報告提出，要“增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效”(1)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，2022年10月16日，https:∥baijiahao.baidu.com/s？id=1747845294347170289&wfr=spider&for=pc，2023年5月16日。。2023年政府工作報告提出，要“推動市域社會治理現代化，完善基層治理，優化社區服務。支持社會組織、人道救助、社會工作、志愿服務、公益慈善等健康發展”(2)李克強：《政府工作報告——2023年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上》，2022年3月5日，https：∥http:∥www.gov.cn/zhuanti/2023lhzfgzbg/index.htm，2023年5月16日。。增加社區群眾自我管理、自我服務，充分調動社會組織、志愿服務力量參與社區服務治理是推動市域社會治理現代化的題中應有之義。

社區公共服務關系民生、連著民心，是落實以人民為中心發展思想、踐行黨的群眾路線、推進基層治理現代化建設的必然要求。我國社區公共服務經歷了從行政主導到福利治理范式的轉變(3)劉杰：《從行政主導到福利治理：社區服務的范式演變及其未來走向》，《新視野》2016年第5期，第92-97頁。，形成了政府、市場、社會等多元主體參與的基本格局。公共服務覆蓋面不斷擴大、服務內容不斷豐富，精細化程度不斷提高。然而，政府、市場和集體行動等失靈現象時有發生。(4)容志、張云翔：《從專業生產到共同生產：城市社區公共服務供給的范式轉型》，《甘肅行政學院學報》2020年第6期，第91-101+127-128頁。共同生產(Co-production)是有效緩解公眾需求多樣性和政府資源供給有限性矛盾，解決政府、市場與社會單一主體服務失靈的有效途徑。(5)竺乾威：《理解公共行政的新維度：政府與社會的互動》，《中國行政管理》2020年第3期，第45-51頁。但在社區服務共同生產過程中，居民與志愿者組織等社會力量往往未被充分重視，公共服務“最后一公里”困境依舊難以解決。那么，居民與志愿者組織等社會力量基于何種動機參與社區公共服務的共同生產？在公共服務行政負擔過重的現實情境下，行政力量如何引導社會力量發揮作用？雙方互動遵循何種機制？

為回答上述問題，本文選擇全國第一個社區志愿者發祥地的天津市朝陽里社區作為研究案例。通過分析朝陽里社區新冠疫情期間公共服務生產過程，嘗試對社區公共服務共同生產機制進行研究。本文的研究意義主要有以下三個方面：一是從共同生產視角切入社區公共服務生產，豐富了原有社區公共服務研究視角；二是對社區公共服務共同生產過程的分析填補了原有研究只見結果不見過程的空缺；三是探討提升社區公共服務共同生產的實踐路徑，滿足實務界對提高社區公共服務效能的實踐需求。

二、文獻綜述

(一)社區公共服務供給的相關研究

社區公共服務是指滿足社區居民生活需求的公共產品與服務，是一種“以社區而非整個社會為單位、強調社區居民所共用”的服務。當前學術界主要從“政府—市場—社會”三者在社區公共服務中的作用展開討論：政府主導的社區公共服務供給有限性與社區居民公共服務需求日益多樣化、差異化與個性化之間的矛盾，要求尋求新的社區公共服務供給方式；將市場引入社區公共服務，通過政府向市場購買公共服務，以激勵手段實現有效競爭可以有效緩解社區公共服務供需矛盾。(6)吳素雄、陳字、吳艷：《社區社會組織提供公共服務的治理邏輯與結構》，《中國行政管理》2015年第2期，第49-53頁。但科層制程序管理與社區低治理權導致公共服務購買陷入困境，資本的逐利性與公共服務的公益性之間形成難以調和的矛盾，使政府回購服務興起；(7)呂芳：《“異構同治”與基層政府購買服務的困境——以S街道的政府購買服務項目為例》，《管理世界》2021年第9期，第147-158頁。社會是社區公共服務生產的重要參與者，可以有效彌補政府與市場公共服務供給不足問題。政策鼓勵促使社會力量參與社區服務進入快速發展期，與此同時，行政運作邏輯與制度生產風險的制約使社會力量呈現出強體制依賴、自主發展性弱的特征。(8)黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發展》，《中國社會科學》2017年第11期，第118-138頁。

單一政府、市場與社會參與的公共服務供給方式單一政府、市場與社會力量無法有效提供高質量的社區公共服務供給與降低其服務成本，為此，政社合作成為社區公共服務供給的重要選擇。(9)楊寶：《政社合作與國家能力建設———基層社會管理創新的實踐考察》，《公共管理學報》2014 年第2 期，第51-59 頁。政社合作根據財權支撐事權可將政社合作分為 “吸納式 ” 與 “合作式” 兩種供給方式。同時，政社的 “調適性合作” 和“策略性合作”方式歸根結底仍是一種行政占據主導地位、 政府 “支持” 與社會 “配合”，社會依附于國家體現政府權威的公共服務生產方式，無法有效發揮群眾自我參與和自我服務的作用。(10)郁建興、沈永東：《調適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》，《政治學研究》2017年第3期，第34-41+126頁。公共服務不能由政府或市場單獨或通過公私合作生產，而需要政社共同生產觀點提出，(11)Osborne，Stephen P.，“From Public Service-dominant Logic to Public Service Logic：Are Public Service Organizations Capable of Co-production and Value Co-creation？” Public Management Review，Vol.20，No.2，2018，pp.225-231．使社會力量被進一步重視，被視為公共服務重要參與者。(12)王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新》，《中國行政管理》2014年第12期，第16-19頁。

(二)公共服務共同生產相關研究

共同生產概念最早由埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)于1972年開創性提出，她強調公共服務有賴于“正規生產者”與“服務對象”的共同合作，認為政府與公民能為公共服務的數量或質量提升共同作出貢獻，兩者是同等重要的參與者，后期志愿團體、社會組織等也被視為共同生產主體。(13)Alford，J.，“The Multiple Facets of Co-Production：Building on the Work of Elinor Ostrom，” Public Management Review，Vol.16，No.3，2014，pp.299-316．共同生產理論聚焦于公民，認為其是促進公共服務質量和效益的關鍵角色，是公共服務的共同設計者、發起者與共同實施者。(14)Steen，T.，Nabatchi，T.，Brand，D.，“Introduction：Special Issue on the Co-production of Public Services，” International Review of Administrative Sciences，Vol.82，No.1，2016，pp.3-7．政府對公民參與的兼容性、政府官員對公民參與的態度影響共同生產。(15)Davis，A.，Ruddle，K.，“Massaging the Misery：Recent Approaches to Fisheries Governance and the Betrayal of Small-Scale Fisheries，” Human Organization，Vol.71，No.3，2012，pp.244-254．公民的利益動機、社會交換需求，公民特征、公民資源、議題知識、認同感、信任感是影響其參與共同生產的重要因素。(16)Zhang，Y.，Liu，X.，Vedlitz，A.，“Issue-specific Knowledge and Willingness to Coproduce：The Case of Public Security Services，” Public Management Review，Vol.22，No.10，2020，pp.1464-1488．但共同生產是否能起到“游戲規則改變者”的作用仍需要進一步探討。(17)Voorberg，W.H.，Bekkers，V.J.J.M.，Tummers，L.G.，“A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production：Embarking on the Social Innovation Journey，” Public Management Review，Vol.17，No.9，2015，pp.1333-1357．

國內對共同生產的研究尚處于起步階段，主要在引進、介紹共同生產的概念與價值(18)朱春奎、易雯：《公共服務合作生產研究進展與展望》，《公共行政評論》2017年第5期，第188-201頁。，從政府定位與行動策略形塑共同生產類型，基層政權與外部激勵影響公民共同生產積極性，公民價值感知、參與體驗影響共同生產效能等方面進行分析。(19)張云翔、容志：《我國社區服務共同生產的形成機制研究——以上海市R社區微更新為例》，《上海行政學院學報》2021年第3期，第93-100頁。

三、研究設計與分析框架

(一)案例選取

朝陽里社區位于天津市和平區西南部，共有樓棟43座、樓門164個，常住居民2300余戶，6000余人。2009年民政部發文正式授予其“全國第一個社區志愿者組織發祥地”的光榮稱號。2019年1月17日，習近平總書記視察朝陽里社區，并稱贊社區的志愿服務精神。朝陽里社區有著悠久的志愿服務歷史，并將志愿服務精神一直傳承至今。社區里無論老人、青年還是孩子，都積極加入社區服務，形成了團結鄰里、樂于奉獻的精神文化傳承。新冠疫情期間，朝陽里社區積極引導居民與志愿者組織力量加入社區公共服務生產，全力保障社區居民日常生活的有序開展，為此獲得了“天津市抗擊新冠疫情模范集體”榮譽稱號。2020年9月在人民大會堂舉行的全國抗擊新冠疫情表彰大會中，朝陽里社區黨委書記/居委會主任MM獲評“全國抗擊新冠肺炎疫情先進個人”稱號。朝陽里社區新冠疫情期間公共服務生產高度契合了研究主題，能較好回答社會力量參與社區公共服務共同生產的動機、作用邊界及與行政力量互動的共同生產機制等問題。

(二)研究方法

為挖掘社區公共服務共同生產機制，本文采用案例研究方法。案例材料主要來源于三個方面：一是深度訪談。2021年4月至2021年10月間，調研小組多次深入朝陽里社區，對社區居委會成員、社區居民、志愿者組織成員以及下沉黨員進行了多輪半結構化訪談，獲得第一手材料；二是歷史與媒體資料。調研小組獲得社區建設相關資料，并通過“志愿朝陽”公眾號、相關媒體記錄、新聞報道獲得大量第二手材料。三是參與式觀察。研究團隊扎根社區，實地了解社區志愿服務工作。通過多種渠道收集資料，實現案例證據之間的相互驗證，一方面可以提升研究的可信度，另一方面讓研究更加深入與全面。

(三)分析框架

公共服務是本文探討的主題，為共同生產界定了情境，即不存在公眾權利訴求復雜、與行政體制形成沖突的風險情境。(20)宋鍇業、徐雅倩：《“社會吸納”何以失效？——一個國家項目運作過程的分析》，《公共管理學報》2019年第3期，第86-96頁。社區公共服務共同生產主要包括兩大行動者：社區居民、志愿者組織所代表的社會力量和社區居委會、下沉黨員代表的行政力量，二者在互動過程中共同推進社區公共服務生產。

社區公共服務共同生產機制是“行政吸納社會”與“行政吸納服務”機制的演進。(21)唐文玉：《行政吸納服務——中國大陸國家與社會關系的一種新詮釋》，《公共管理學報》2010年第1期，第13-19頁?！靶姓{社會”機制建構在“分類控制”基礎上，其核心機制主要為控制和功能替代；“行政吸納服務”機制強調政社融合，其核心機制為支持與配合，兩者都強調國家占據主導性地位，社會依附于國家。本文探討的社區公共服務共同生產機制強調行政與社會力量共同參與，其核心機制是合作與互動，是一種行政與社會力量集體發揮作用的互動式治理模式。

現有公共服務研究主要從割裂的結構化視角切入，如從公眾的內部自我效能、行動因素影響，志愿組織的自治性及自主性等，(22)顧麗梅、張云翔：《共同生產視角下的城市共享單車服務治理——基于上海市案例的混合方法研究》，《公共管理學報》2019年第1期，第89-104頁。(23)侯志陽：《脫域共同生產：村民參與鄉村智慧醫療衛生服務治理的個案研究》，《中國行政管理》2021年第3期，第54-61頁。缺少從共同生產互動過程視角分析。論文基于伍德(D.C.Wood)與格雷(B.Gray)的“合作前情—合作過程—合作結果”合作程序框架，建構了“價值-資源-互動”分析框架(見圖1)，這一框架較好展示了共同生產的要素和過程，適合用于研究公共服務共同生產機制。

價值共識是共同生產的合作前提：公共價值共識達成是推動公共服務持續生產的重要動力，是行政建構價值和公眾價值偏好的交集，其一致性是公共價值共識達成的基礎。(24)顏玉凡、葉南客：《認同與參與——城市居民的社區公共文化生活邏輯研究》，《社會學研究》2019年第2期，第147-170+245．(25)王學軍、王子琦：《政民互動、公共價值與政府績效改進——基于北上廣政務微博的實證分析》，《公共管理學報》2017年第3期，第31-43頁。行政構建價值為社會公共價值偏好提供制度空間，社會公共價值為行政構建價值提供實踐載體，二者公共服務愿景的價值共生是共同生產機制的形成基礎；共同生產是資源吸納整合的過程：在公共服務共同生產過程中，社會力量投入人力與資金等服務資源，行政力量投入合法性與外部支持等行政資源，社會力量作為主要動力，行政力量支持社會力量進行公共服務共同生產，是行政與社會結構與資源依賴的過程；互動框架構建是共同生產的結果：行動者與資源進入公共服務生產場域后，需要構建行動框架。(26)王琳、陳志軍：《價值共創如何影響創新型企業的即興能力？——基于資源依賴理論的案例研究》，《管理世界》2020年第11期，第96-110頁。(27)向玉瓊、趙焱鑫：《“疊層式情境互動”：危機治理中國家與社會的互動邏輯——基于中國疫情防控的歷時性考察》，《公共管理學報》2022年第2期，第12-22頁。共同生產行動框架并非預先設定，而是在社區公共服務共同生產過程中通過互動共治方式構建的，是一種網絡治理發揮主導作用的行動框架，是共同生產制度化行動結果。

圖1 “價值-資源-互動”共同生產分析框架

四、社區公共服務共同生產過程分析

(一)社區公共服務共同生產的參與者

1.志愿者組織：社區公共服務共同生產的主體

天津市朝陽里社區自1988年始，積極發展社區治理中的志愿服務：由最初6位居委會成員和7位小區積極分子組建13人志愿幫扶小組，到如今占居民總數19%的1163人注冊志愿者，志愿服務規模大幅度提升；從最初的單純解決困難群眾的柴米油鹽生活瑣事，發展到面向全體社區成員的社區科教、文化、體育、衛生、治安、再教育、環境建設、心理調適、法律服務，志愿服務內容更加多元化；自1989年成立社區志愿者協會，到制定協會章程、建立理事會制度，志愿服務管理日益完善。

長期的志愿服務文化熏陶，更易形成社區服務的價值共識，增加居民參與意愿。志愿服務文化是居民與志愿者組織自主參與意愿提升的關鍵變量，居民通過加入志愿者組織，參與社區公共服務共同生產，包括社區事務共同計劃或協商、共同提供服務供給以及共同評估社區服務水平。居民參與社區公共服務，既能滿足社區服務需求，又能實現自我價值和自我認同，是社區公共服務生產的基礎性力量，他們不是被動的社區服務接受者，而是通過主動參與到社區生活，在公益或互益中形成自治。正如志愿者所說：

我們社區是志愿者發祥地，老一輩把這個傳統傳下來，我們就要做一個接力棒，想著怎么把它接下去。我們要做的就是去守護好這個傳統，并把這個傳統發揚光大。(28)訪談編號20210813001：朝陽里社區志愿服務隊的志愿者1。

2.居委會：社區公共服務共同生產的組織者

社區居委會是法定的基層群眾性自治組織，其基本工作職責是組織居民進行自我管理與自我服務，并協助當地政府或者其他的派出機關工作。政府服務職能的轉變及居民日益多樣化需求，要求社區居委會在行政職責外建立起新的關系與角色，充當公民與社區之間的促進者和解決集體問題協作的建設者。在抗疫過程中，社區工作人員形成服務共識，并采取積極行動。

2020年正月初二，疫情發生了。在疫情這種緊急狀態下，社區書記和社區的工作人員，會有一個很強的凝聚力在。就覺得我作為這個團隊的一分子，就要聽從安排，做好疫情防控工作。我們有一個疫情專門負責小組，社區書記是總負責人，我們都聽她的。根據最新指示進行防疫工作，有一個同事專門負責每天上報來津人員，網格員下去摸排之后將名單上報給這個負責人，再將名單匯總報到街道，同時要研判這個人到底是居家隔離還是集中隔離。(29)訪談編號20210424002：朝陽里社區干部李女士。

疫情期間，所有社區工作人員都回來了，回來之后就開始封小區。但是封鎖小區帶來了很多麻煩，比如不理解，甚至打鬧。再有呢，從外地來的人不服從管教，因為他們要隔離十四天。這個工作其實很棘手，要登錄信息，進行詳細的了解并且不能有任何差錯。平常的工作還包括上下班測量體溫和突發情況處理，比如家里的電斷了，這就要找居委會啊，找領導給他們修啊。(30)訪談編號20210814001：朝陽里社區的退伍軍人志愿者。

3.下沉黨員：社區公共服務共同生產的引領者與補充力量

黨的二十大報告要求“把黨的領導落實到黨和國家事業各領域各方面各環節”。(31)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，2022年10月16日，https:∥baijiahao.baidu.com/s？id=1747845294347170289&wfr=spider&for=pc，2023年5月16日。朝陽里社區以居民及志愿者組織為主要力量、社區居委會提供組織空間的公共服務生產模式具有現實可行性。但是，社區并非獨立的主體，僅依靠社區內部力量無法完成共同生產，需要外部黨建的制度引領與服務力量的補充。這種制度引領與力量補充和政府治理重心下移的意愿相吻合。(32)郝煒：《組織網絡、制度型塑與能力提升：黨建引領鄉村治理的三重路徑——以山西省“三基建設”為例》，《治理研究》2021年第2期，第63-72頁。新冠疫情暴發期間，天津市委組織部積極調動全體黨員下沉，實行“雙報到”制度，要求在職黨員在兼顧自己本職工作的同時，利用剩余時間去服務自己所在社區?！半p報到”制度的推行，增強了黨委引領能力的同時，為社區志愿服務注入了新的活力，強化了政府與社區、居民之間的互動關系。

為進一步加強基層社區的工作力量，根據市委部署，市級單位、機關干部必須下沉社區進行“雙報到”，在社區進行報到，參與社區的活動，服務社區。干部下沉到社區后，社區先給下沉黨員培訓，主要內容是分一下崗位職責，辦理小區人員出入證，排查外來人員的信息，及時與社區溝通等。所有下沉黨員均有雙重身份，一方面按照市委組織部要求下沉社區防控，另一方面還必須完成自己的本職工作。(33)訪談編號20210815002：朝陽里社區的青年下沉干部1。

(二)社區公共服務共同生產互動模式

1.志愿者組織支持社區居委會的服務工作

社區公共服務既是社區的核心利益，也關系到居民的個體利益，二者關系緊密相連。社區居民通過加入志愿者組織，主動參與社區公共服務，成為社區公共服務不可忽視的力量。支持社區居委會工作使社區居民由服務消費者向生產者進行轉變，擺脫了公共服務“接受者”“使用者”的角色，激勵他們成為公共服務的“生產者”“管理者”，演化為社區公共服務的主要力量，這實質上是角色與地位的轉變過程。(34)張云翔、顧麗梅：《公共價值管理中的公眾角色研究》，《浙江學刊》2018年第5期，第61-68頁。朝陽里社區居民加入志愿者組織，積極參與社區服務工作，已形成點多面廣、功能完備的“15分鐘志愿服務圈”，有效推動了社區公共服務的共同生產。

我們的志愿者從除夕那天就開始幫我們值班，疫情期間社區志愿者的心很齊，自覺不自覺，都會主動在晚上出來巡邏。就在初二那天晚上，所有商店都關門了，志愿者工作了一天沒飯吃，我們兩口子專門去菜市場買菜，給他們做的飯，那個時候沒有一個志愿者脫崗。(35)訪談編號20210814001：朝陽里社區的退伍軍人志愿者1。

2.社區居委會為志愿服務組織提供組織空間

在社區公共服務共同生產過程中，社區居委會充分認識到志愿者組織的力量，將其視為公共服務的共同生產者，充分認可與重視社區居民及志愿者組織的作用。社區居委會將社區居民及志愿者組織視為合伙人，而不是服務接收者，為公共服務共同生產提供組織空間。新冠疫情中，MM書記根據社區服務實際情況做出精細化安排，安排社區工作者與志愿者共同提供上門服務，針對因疫情帶來的居民生活不便問題，制定了完善的服務方案。

居民之間關系都非常親近非常好，沒有疫情的時候志愿者有些事情要上門，大伙都是進來坐啊，但等到疫情的時候由于害怕就不愿意給他們開門，不配合工作。然后我們社區工作人員就會通過廣播啊或者親自上門去和居民溝通，這個志愿者是幫助我們做疫情防控工作的，要配合他們的工作。(36)訪談編號20210424002：朝陽里社區工作人員李女士。

3.“第一書記”為社區居委會提供制度引領

為有效管理下沉黨員，天津市政府在各個社區設立“第一書記”，要求社區“第一書記”要充分發揮黨建引領疫情防控，讓黨的領導“一根鋼針插到底”，確保黨中央和市、區委各項部署要求在基層落實落地，用以解決社區公共服務共同生產過程中不同主體之間的連接問題。社區“第一書記”一方面在下沉黨員干部微信群、臨時黨支部微信群、社區工作群及時發布市、區疫情防控部署要求和工作指示；對下沉黨員定崗明責并主抓工作落實，及時準確地把上級部門的疫情防控措施傳達給社區居委會，另一方面將社區的工作情況與居民實際服務需求第一時間反饋給上級，讓上級部門及時了解社區最新動態?！暗谝粫洝辈粌H是公共服務共同生產過程中的政社互動中介，強化了政府與社會的互動，更是社會治理重心下移治理共同體建構的重要力量。

我們社區第一個“第一書記”是稅務局當時的一個副局長，他來負責所有下沉干部和與社區的配合工作，從疫情初期一直到“五一”這段時間都是這個“第一書記”，天天都在這兒盯這個事?！拔逡弧敝缶蛽Q稅務局一個所長來負責后半段的值守，負責統籌協調，一直干到將近國慶節前后，后來值守撤了以后，這個書記也一直在我們這兒下沉。(37)訪談編碼20210424001：朝陽里社區工作人員張先生。

4.普通黨員有效擴充志愿服務力量

為有效擴充志愿服務組織的服務力量，天津市黨員下沉機制要求普通黨員進入本人居住社區，參與社區日常公共服務。朝陽里社區下沉黨員90人，占志愿者總數的8%。下沉黨員是社區志愿者服務的重要組成部分，有效擴充了志愿服務力量。

我本身是在天津市住建委工作，有自己本職工作。同時我也是這個小區居民，是在職黨員。咱市委市政府實施“雙報到”制度，要求各單位黨員在本社區進行報到，定期參與社區的一些活動。這個我也參加過多次，包括清理這個共享單車，打掃衛生，幫著拆除一些違章建筑等，當然不是以咱為主，我主要是進行配合。我住這個小區，即使沒有單位的硬性要求，我自個也非常有意愿加入，社區實際利益跟自個的利益也是相關的。(38)訪談編號20210813004：朝陽里社區工青年黨員。

實際上，下沉黨員作為共同生產的重要參與者，同時具備“行政屬性”與“志愿屬性”雙重特征。其行政屬性主要表現在下沉黨員的政策擴散職責上，連接行政組織與社區居委會，起到政策的上傳下達作用。尤其是第一書記，成為下沉黨員組織的領導核心，是激發社區公共服務共同生產的新動力，成為解決服務“最后一公里”的關鍵；其志愿屬性重點表現在普通黨員上，基于社區身份的認同感，下沉黨員的安排往往采取“就近原則”，參與自己生活社區的事務，較強的身份認同感讓下沉黨員同其他社區人員一樣，擁有志愿精神。雙重屬性既增強了社區的行政連接性，實現了政策的有效落實，又擴大了志愿服務力量，提高了解決社區問題的應變性。

總之，志愿者組織是社區公共服務共同生產的基礎，居委會是社區公共服務共同生產的組織者，下沉黨員是社區公共服務共同生產的引領者與志愿服務的重要補充。在社區公共服務的共同生產過程中，通過黨員下沉機制，對社區居委會進行制度引導的同時，不斷擴充志愿者組織力量；社區居委會遵循黨組織領導，同時為志愿者組織提供組織運行空間，與志愿者組織一同參與公共服務生產；社區志愿者支持社區居委會的服務工作，積極參與社區各項公共服務生產。志愿者組織、社區居委會與下沉黨員的良性互動，促進了社區公共服務共同生產，如圖2所示。

圖2 社區公共服務共同生產互動模式

五、社區公共服務共同生產機制剖析

(一)公共價值的共生

公共價值是公民對政府期望的集合，這由公民決定。政府通過服務、法律、規制等對公民集體偏好進行回應，是一個雙向溝通協商，形成共識與規則的過程。公共價值的共生是公共服務共同生產互動的前提。

1.服務型職能轉變的需要

公共價值是政府的主要使命與目標。政府通過制定公共政策、配置公共資源，提供公共服務來取得公眾信任和合法性。加快政府職能轉換、不斷優化政府服務、大力保障和改善民生、促進社會公平正義，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感是當前政府的職能要求。天津市朝陽里社區始終從群眾需求出發，把解決為群眾服務的“最后一公里”難題作為推動社區工作的目標和初心，以“推動發展、凝聚人心、服務群眾、促進和諧”為工作目標，積極制定《精準化精細化為民服務制度》和《朝陽里社區服務項目清單(108+N)》服務規范，落實“九全”網格工作機制。目前社區已形成社區文化、社區體育、社區治安、社區再就業、社區便民服務等8個系列、19個種日常服務類別。

2.社區共同體意識的形成

公民是公共價值的最終決定者，其意愿的實現和權利的表達是公共價值的核心，同時也是公共價值創造的共同責任主體。社區居民對所在社區產生明確的“歸屬感”及“社區情結”，在社區內形成一種自我服務精神。1988年天津朝陽里街道辦事處發布了《致全街居民的一封信》，開啟了社區的志愿服務探索。志愿服務小組激發了社區居民公共服務精神，志愿服務精神在朝陽里社區得到了代際繼承與傳承，形成了“有愛心學志愿者、有能力做志愿者、有時間當志愿者”的志愿服務文化和“無時不有、無處不在”的志愿服務濃厚氛圍。社區學雷鋒志愿服務站、殘疾人之家、老年人日間照料室、“快樂營地”(兒童之家)、文化活動室、市民學校、志愿服務廣場是志愿服務活動陣地。將文化藝術團、理論學習小組、太極拳隊、書畫組、國學班、模特隊、京劇隊等納入志愿服務團隊，定期開展科學普及、環保知識、法制宣傳、體育健身指導、文藝培訓、書畫輔導等“六進社區”活動，提高志愿服務的吸引力；組織“道德模范先進事跡”展，講述志愿服務“好故事”，創作主題歌曲，建成社區志愿服務展館、展示志愿發展歷程，激發志愿者奉獻熱情。

朝陽里社區的志愿活動是天津市的一個典范，習近平總書記曾來參觀過。這種社區的志愿活動是融入居民平常生活的一種活動，全社區的居民都參加。大家有一個共識就是自己的利益與社區的利益息息相關，服務這個社區更多的就是服務自己。(39)訪談編號20210813005：天津市朝陽里社區志愿者6。

3.價值相近形成共識耦合

社區不僅是城市基層治理的“神經末梢”，也是共同價值觀念和強烈認同意識的同質人口組成的社會團體。社區居民在共同生活與生產活動中形成社區共同體意識，通過參與社區公共服務活動強化志愿行動與自我服務行為。服務型政府構建與居民志愿服務意愿的相近性促進了社區公共服務價值共識的形成。公共服務生產主體可以是多元的，不一定非是公共部門。天津市朝陽里公共部門認識到志愿服務的意愿與自身服務目標的自洽性，社區居民與志愿者組織意識到政府提供合法性及政府服務資源的重要性。行政與社會都秉持公共價值實用主義精神與解決問題精神，而非“唯一的最佳路徑”想法，就此達成了社區公共服務共同生產的共識耦合。

(二)資源的吸納整合

資源依賴理論認為，任何組織都不可能擁有賴以生存和發展所需要的全部資源來實現自我生存與發展。社區志愿服務力量具有內部自治性與自我規制性，能為社區公共服務提供服務資源；行政部門“跨界協調”參與社區公共服務共同生產，為共同生產行動提供行政資源。兩者資源的吸納整合，是公共服務共同生產的基礎。

1.服務資源的投入

一是人力資源投入。天津朝陽里社區志愿者組織經過33年的不斷發展，社區服務志愿者人員規模不斷擴大?！懊咳齻€社區居民就有一個志愿者”。人力資源是天津朝陽里社區志愿服務組織最重要的資源。朝陽里社區志愿者組織主要通過傳承、宣傳與獎勵三種途徑吸引志愿者加入：一是依靠社區志愿服務精神的傳承。社區居民是朝陽里社區志愿服務主要人力資源來源，社區居民積極加入志愿者組織，甚至有一家四世都是志愿者的情況；二是建立宣傳表揚優秀典型機制。除日常的宣傳外，會在“3·18”志愿者節、“12·5”國際志愿者日會對本年度優秀志愿者進行表彰，并編撰進《朝陽里社區志愿服務百人事跡》來吸引社區居民參與；三是建立志愿者服務回饋獎勵制度。朝陽里社區志愿者組織通過各種獎勵激勵機制來增強內部凝聚力，如以志愿服務積分兌換形式對優秀志愿者予以物質回饋，以“入戶理發”“低償維修”“義務清掃”等志愿服務項目予以服務回饋。

社區是我的家，我家在這兒，我沒有理由不為我自己服務啊。作為本區居民也作為志愿者黨員，我們就得二話不說沖在里頭，帶領群眾勇敢往里沖，做好表率，聽從命令，讓干嘛就干嘛。(40)訪談編號20210813003：朝陽里社區志愿服務隊的志愿者2。

二是服務經費投入。朝陽里社區主要提供依靠志愿者勞動、資金需求量小的志愿服務項目，如義務清掃、入戶理發、照看孤寡老人兒童、家政服務、雇傭保姆、幫助求職等，以減少對資金需求。同時朝陽里社區志愿者組織建立長效的捐贈機制，幫助社區貧困居民。自2002年6名志愿者協商好每人每季度要捐100元扶危濟困愛心資金，委托居委會管理并用來資助困難群眾起，到2003年經常參與捐款的同志由最初的六個人已經發展到了幾十人。至此，朝陽里社區建立起了長效的捐贈機制。

LAZ的丈夫是知青，與她在鄉下結婚，但回城后便得了精神病，在婆家的冷落下無奈與其離婚。2005年，一個帶著13歲孩子的離異母親LAZ來到了朝陽里社區。就在LAZ為生計發愁的時候，志愿者們敲開了她的家門，給她拮據的生活增添了希望。志愿者主動聯系居委會，為她申請社會最低保障補助，并根據她的情況找到了合適的工作。我們號召經濟條件尚可的同志積極伸出援手，我自己也每個季度捐100塊?；饡m然錢不算多，也確實給一部分人解了燃眉之急。(41)訪談編號20210813003：朝陽里社區志愿服務會長。

2.行政資源的投入

一是服務合法性。朝陽里志愿者組織及服務受到各級政府的官方認可。如2009年民政部發文正式授予“全國第一個社區志愿者組織發祥地”的光榮稱號，2015年2月獲得中央精神文明建設指導委員會授予的“第四屆全國文明單位”榮譽稱號，2019年1月17日習近平總書記視察和平區朝陽里社區，為社區志愿者們點贊，2019年2月27日入選“第五批全國學雷鋒活動示范點”名單等。這些榮譽實際上證明了社區志愿服務活動的官方認可與合法性，有助于志愿者組織開展活動，也使其更容易招募到更多志愿者。

二是外部資源吸納。朝陽里社區建立“三認四百雙結對”外部資源吸納機制，即與機關黨組織和駐區單位結對，積極調動共建單位的物質與人力資源，并與其簽訂《共建協議》。通過不定期召開集體會議，居民表達訴求，各共建單位與社會愛心人士在現場進行社區公共服務問題認領，后續定制項目清單與服務內容，增加志愿服務資源。

抗疫物資街道可能會撥一些經費來購買，還有就是咱們志愿者和企業也會捐贈一些。有一個企業他們當時沒有滴露消毒液，就捐的是那種類似于洗衣液的物資，他說這個洗衣液不也有消毒的作用嗎？你們也可以擦擦地之類的。(42)訪談編號20210424002：朝陽里社區工作人員李女士。

3.資源的整合吸納

一是服務資源對行政力量的支持。為社區承擔社會服務職能，減輕社區的工作壓力，朝陽里社區志愿服務隊日常主要按小區劃分，各小隊負責小區日常公共服務。在日常志愿活動中之中并無明顯分工，主要依據具體事件而定。參與社區服務工作的志愿者大多數由退休工人或退伍軍人組成，具有空閑時間充裕、機動性強等特點。如遇緊急情況，各志愿服務隊會匯集一處，與居委會進行協商溝通。居委會通過會議和微信群的形式與志愿者進行溝通，志愿隊接到任務后則會協調人員積極配合。志愿者若發現問題，會及時向居委會上報，并提供解決建議。

我們志愿者啊就是哪里需要往哪去，像疫情期間值班輪崗、填表收集信息、測量體溫，并幫助協調矛盾，這些工作我們都干。我們自愿加入服務隊，覺得自己的小區就應該自己維護……物資方面有居委會下撥的，也有志愿隊自己籌資買的，大家都一條心共同抗疫，保護自己的小區。(43)訪談編號20210813004：朝陽里社區志愿服務隊的志愿者4。

二是行政資源對志愿服務的支持。為充分調動居民與志愿者等社會力量參與社區公共服務，社區居委會開展了以下工作：其一，社區通過黨員“雙報到”制度，掌握黨員的長處、志愿服務意愿等基本情況，通過志愿服務臺賬和記錄簿來將黨員劃分到合適的志愿組織和活動里，在人員方面充實志愿服務隊伍；其二，社區通過居民、企事業單位捐贈和志愿者義賣、志愿者義演等多種形式籌得的善款注入社區志愿者組織的公益基金，用于資助社區公益事業建設、培育公益組織、開展慈善救助、傳播公益文化等活動，在資金方面支持志愿者服務；其三，志愿服務隊是社區居民自發的奉獻行為，當其權威性受到個別居民的質疑時，居委會積極維護其志愿服務活動的合法性，為其工作開展掃清障礙。

2021年5月初的時候，疫情不太嚴重了，我們考慮到居民的這種愛心，覺得這個人家有付出，我們必須給人反饋。大概是五月十幾號吧，我們搞了一個積分兌換的啟動儀式，把社區的一些自有物資，然后融合了一下周圍的比如說像洗衣店、停車，還有菜市場的這些商鋪和我們的一些共建單位，像稅務局、文化宮之類的物資和服務，給居民進行一下志愿服務反饋，讓居民包括他們的家屬看到，參與這個志愿者工作社區沒有忘記他們。大約在所有值守撤回這一個月之內，所有該兌換積分基本上就都結清了。(44)訪談編號20210813005：天津市朝陽里社區工作人員張先生。

社區是各級政府社會管理任務轉移的最后層級，是一個半正式的行政組織，既要為社區居民服務又要為上級政府及其派出機構負責，使得社區行政化色彩十分濃厚。政府在社區考核評比占主導地位，考核結果與社區工作經費、人員任免等直接掛鉤。志愿服務是社區重要業績，社區服務體系建設是地方政府績效考核的關鍵內容。天津市朝陽里社區志愿服務及所取得的榮譽及官方認可，有利于社區在行政考核中獲得優勢地位，獲得更多工作經費與人事升遷，進而為社區志愿者組織帶來更大的支持。政社實現雙向資源嵌入，為社區公共服務共同生產奠定了良好的基礎。

(三)互動式行動網絡

社區公共服務共同生產者是一群具有各自知識背景，帶有一定資源進入公共服務場域，具有能動性的主體。參與者的行動發生在社區共同體中，遵循一定的行動規則，在互動過程中構建了公共服務共同生產的制度性行動框架，是社區公共服務共同生產的重要力量。

1.網絡化治理結構

社區公共服務共同生產關鍵在于共治網絡的構建。天津市朝陽里社區形成了網絡化公共服務治理結構，這種網絡化治理結構有效保障了社區公共服務的共同生產。一是自上而下網格化治理。朝陽里社區落實網格化治理，通過網格員開展管理工作。網格員本身是居委會工作人員，是社區開展工作的基本單元。通過對社區居民樓進行劃分，每個網格員定點管理自己負責的樓棟。網格員將分管樓棟事務統一反映到社區，再由社區居委會統一協調各種事務或向有關部門及時反映。二是社區事務的分類治理。天津朝陽里社區成立社區工作站，將社區公共服務分為即辦、代辦、咨詢、協辦四種類型，不同類型的公共服務按照對應的流程進行辦理。三是自下而上的精準化治理。天津朝陽里社區志愿者組織經過30多年的發展，形成完善的志愿服務管理體系。社區志愿服務隊主要按小區劃分，日常社區服務工作由本小區志愿服務隊自主提供。如遇到緊急情況，各志愿服務隊會匯集一處，聽取居委會的整體部署。

2.數字化平臺搭建

數字化平臺推動志愿服務的管理、參與、評價等工作，幫助志愿服務克服地理、時間和組織障礙，快速獲取和整合更多參與者的最新信息，有效解決志愿服務與當前的公共服務任務匹配問題，調動更多人力和資源。(45)Miao，Q.，Schwarz，S.，Schwarz，G.，“Responding to COVID-19：Community Volunteerism and Coproduction in China，” World development，Vol.137，2021，pp.105-128．朝陽里社區積極探索“互聯網+志愿服務”模式，搭建志愿服務數字化平臺，利用移動App和專業志愿者網站，發布居民日常需求與志愿活動項目、志愿活動報名、時長登記等信息，對適宜的志愿服務活動通過平臺進行現場直播，居民可在線上觀看、參與社區志愿服務活動。通過數字化技術平臺實現對居民需求信息的精準把握與服務信息的及時供給、準確匹配。(46)李大宇、章昌平、許鹿：《精準治理：中國場景下的政府治理范式轉換》，《公共管理學報》2017年第1期，第1-13頁。

3.互動式行動框架

結構調適最佳狀態是作為資源載體的組織，能夠適應治理場域異質性，呈現出共建共治共享的和諧狀態。(47)劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結構調適的多案例研究》，《公共管理學報》2019年第4期，第24-35頁。社區公共服務共同生產的過程，是從行政的主導式協商向“服務式”、自主自愿、政社協商互動合作式方式轉變，促進溝通合作的對話平臺與整合機制。(48)王洪樹：《社會協商：中國的內生緣起與理論探索》，《探索》2015年第1期，第45-51頁。居委會與志愿者組織分屬于相對獨立狀態，雖然角色及工作內容存在差異，但基于為社區提供公共服務目標共識，通過資源的吸納融合與互動行動網絡的構建，促成了社區公共服務共同生產，是一種社會力量為基礎、行政起支持、高度強調行政與社會機制互補嵌入的社區公共服務共同生產機制。

六、總結與討論

隨著自治意識與自治能力的提高，居民與志愿者組織成為社區公共服務生產的重要力量。尤其在新冠疫情期間，諸多城市社區居民及志愿者組織積極參與社區抗疫服務活動。社會力量被賦予更多的社會責任，其與行政組織的互動呈現多樣化特點，如何理解行政—社會關系對公共服務生產具有重要意義。本文以天津市朝陽里社區疫情期間公共服務生產為例，來揭示社區公共服務的共同生產機制(如圖3所示)。

(一)共同生產機理：社會以基礎行政為支持

圖3 社區公共服務共同生產的互動機制

社區公共服務共同生產具有現實可行性，它并不是指社會與行政的分離，而是強調行政與社會之間的溝通與合作。居民與志愿者組織等社會力量在公共服務共同生產中起基礎作用，以接近方式而非壓力方式進入公共服務領域，是從“強國家弱社會”關系向“強國家強社會”的過渡。發揮社會力量，建設強政府與強社會是公共服務現代化的必然選擇。(49)楊立華：《建設強政府與強社會組成的強國家——國家治理現代化的必然目標》，《國家行政學院學報》2018年第6期，第57-62頁。

行政力量在社區公共服務共同生產中的地位不可或缺，但需從“主導”地位轉變為起“引導支持”的作用。這與社區居委會法律上雖然被明確界定為群眾性自治組織，但大量行政工作使其很難在公共服務供給與生產過程中承擔主要工作，或與社會組織形成委托代理關系。(50)吳素雄、鄭衛榮、楊華：《社區社會組織的培育主體選擇：基于公共服務供給二次分工中居委會的局限性視角》，《管理世界》2012年第6期，第173-174頁。為此，只能轉變為由政府主導或委托代理的管理方式，通過對志愿服務活動提供組織空間，積極引導社會力量參與社區公共服務共同生產。

(二)共同生產過程：價值共識、資源互嵌與網絡化行動

社區公共服務共同生產具有過程式特征。這是因為社會與行政力量都受制度化背景約束的同時，又與具有自身能動性相關。共同生產過程呈現先取得共識，后進行資源互嵌，再進行網絡化行動的特征。

具有利他動機的公民積極主動參與社區公共事務與活動，通過志愿服務與自我服務在社區生活中建立共享、互惠的相互預期及彼此認同的行動準則，與服務型職能轉型的行政力量達成共同生產共識；基于共識，帶有各自資源的社會與行政力量進入共同生產場域，資源雙向依賴性促進了二者的合作。合作過程中，社會力量作為主要力量參與者提供服務資源，行政力量為社會力量提供方向引領與組織空間，調動居民與志愿者組織等社會力量參與。雙方“基于共同價值”而非原有領導或委托代理關系進行共同生產；在資源互嵌過程中，雙方構建了網絡化行動框架，行政與社會力量遵循行動規則，超越行動結構化割裂狀態，形成了網絡化行動機制。通過共同生產，社區治理走向依靠群眾，引導社會力量的公共服務共同生產創新之路。

(三)共同生產機制：互動式治理

治理浪潮沖擊下，被批評程序過于嚴格與被動的行政治理模式逐漸打破國家與社會二分傳統，超越政府，走向政府與社會共治的互動式治理(51)顧昕：《走向互動式治理：國家治理體系創新中“國家-市場-社會關系”的變革》，《學術月刊》第2019年第1期，第77-86頁。所替代。在社區公共服務共同生產過程中，行政和社會行動者凝聚行動共識，形成提供更好公共服務的共同目標，通過相互依賴、補充的資源推動公共服務生產，并在動態交流和信息反饋過程形成制度與規范，是一種互動式治理模式。需要注意的是，社會力量內生于日常交往的生活世界、基于生活體驗和社會背景而非單純地通過物質或精神激勵及社會交換參與共同生產。公共服務共同生產模式既實現了基層治理創新，又減少了基層社會治理的行政負擔，是有效的社區公共服務供給形式。

基層行政組織與社會力量的互動十分復雜，依靠單一案例有可能無法解釋這一黑箱，政社如何有效互動進而促使社區公共服務的共同生產仍需要更多案例或定量研究進一步驗證。需要特別說明的是，互動式治理機制適用于行政與社會合作的社會情境，在涉及社會與行政組織沖突的情境中，有可能會導致這一機制的失敗，或者是轉變為行政吸納社會的關系模式，這些問題都需要進一步探討。