從內部控制視角完善公立醫院科研經費管理對策

陳沈亮

摘? ?要：醫院科研經費是醫院科研項目順利推進和學科建設發展的物質保障，是醫院可持續發展的強有力保證。與企業追求所有者權益最大化的目標不同，公立醫院作為行政事業單位，以公益性為主導，更加注重防范腐敗和舞弊，同時實現社會效益?；诖?，分析醫院科研經費管理現狀及問題，提出完善醫院科研經費管理的對策，以期促進公立醫院實現高質量發展。

關鍵詞：醫院科研經費管理；現狀；問題；完善對策

中圖分類號：F197.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）01-0104-03

2021年8月5日，國務院辦公廳印發了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號），其中明確提出要擴大科研項目經費管理的自主權，完善科研項目的經費撥付機制，加大對科研人員的激勵力度，減輕科研人員的事務性負擔，創新科研經費投入與支持方式，改進科研績效管理和監督檢查。政策的紅利極大地減輕了科研人員在課題申報、預算編制、績效考核方面的負擔，科研資金使用越來越靈活，但同時，對科研經費管理的難度也在加大。尤其是按照《關于推動公立醫院高質量發展的意見》（國辦發〔2021〕18號）中提出的新要求，即“公立醫院要完善內部控制制度，以業務管理和經濟管理的重大風險、重大事件、重要流程為重點，開展風險評估和內部控制評價，來實現高質量發展新效能”。如何做好科研經費管理的內部控制，防范舞弊風險，實現兩者的平衡等問題擺在了公立醫院管理者人員面前。

一、醫院科研經費情況概述

醫院科研經費的資金來源有很多種，大體可為縱向、橫向和醫院自籌三種類型。其中縱向科研經費主要是指國家（科技部、自然科學基金委及其他部委）、?。萍紡d、衛計委、教育廳等）、市（科技局、衛計委等）等上級部門以基金、補助或撥款等方式資助的科研項目經費。橫向科研經費主要是指企事業單位委托科研項目所轉撥的經費和開展科技服務所獲得的經費，其中包括院方未參加申報、由對方承擔的縱向科研項目中轉撥給院方的經費。醫院自籌經費為醫院設立的科研基金及配套、籌措的科研經費?？v向經費實行預算管理，橫向經費實行合同管理。前者執行國家相關經費管理辦法，例如《國家科技重大專項（民口）資金管理辦法》《國家重點研發計劃資金管理辦法》《國家社會科學基金項目資金管理辦法》等，嚴格按照上級批復的預算范圍和開支比例規范使用科研經費。后者需按照項目合同書中約定內容合理、規范地使用科研經費。

二、醫院科研經費管理現狀及問題剖析

結合醫院實際情況，以COSO內部控制整合框架五要素為基礎，醫院科研經費管理內部控制體系現狀及存在的主要問題有以下五個方面。

（一）控制環境（Control environment）

一是缺乏全面的科研經費管理制度。很多醫院僅有《科研配套經費使用范圍管理辦法》，對縱向經費（主要是財政經費）、橫向經費（單位開展科技服務所獲得的經費）的使用辦法未有明確制度規定，同時缺乏間接經費的具體管理規定。二是缺乏科研經費管理的主體責任意識。醫院科研經費的主要責任人是項目負責人，部分項目負責人存在極左和極右兩種思維，認為科研經費屬于個人經費，可以隨意使用，或認為科研經費由財務部門負責管理，由醫院統一安排使用即可。尤其是財政經費由于執行率考核和有效期的設定，當項目負責人認為無法按期使用時往往采取套換方式（即醫院先行使用其項目資金，把經費額度套轉為配套經費供其后續使用）以防資金被收回。三是缺乏明晰的審批流程分工，雖然大部分醫院科研經費支出審批都設置了特定的審核流程，一般為經辦人—項目負責人—科研辦—財務部門—科研分管領導—總會計師—單位負責人，但是各審批人員的審核內容和重點未予以明確，尤其是科研辦和財務部門同屬于職能部門，往往存在審核權限不清的問題。

（二）風險評估（Risk assessment）

缺乏對科研經費各個環節的風險識別，沒有形成科學、系統的風險管理系統。風險評估包含目標設定、風險識別、風險分析和風險應對。國辦發[2021]32號文簡化了預算編制、下放了預算調劑權，使預算業務的風險得到了一定降低，但該文件提出的擴大經費包干制的實施范圍、提高間接經費占比、擴大勞務費開支范圍、簡化科研儀器設備采購等寬松措施加大了支出業務和采購業務的風險。醫院科研經費的項目負責人往往是臨床業務骨干或學科帶頭人，在院內享有較高的威望和聲譽，科研經費支出審核人員往往由于醫療知識的欠缺，無法識別存在的內在風險。例如，購買的超低溫冰箱是其研究項目所必需的，還是為科室所用。

（三）控制活動（Control activities）

預算控制、財產保護控制、會計控制有待提高。一是醫院科研經費的項目負責人往往承擔了較重的臨床任務，平時任務繁忙，預算編制缺乏合理性和科學性，導致科研項目預算與項目實際支出存在偏差，頻繁進行預算調整；二是科研資產缺乏統一的控制管理規范，特別是科研化試材料的采購、領用、驗收等實物管理，部分醫院僅憑發票做驗收入庫，無法核實材料的真實性?，F階段，很多醫院注重提升會計處理效率，利用網上報賬系統OCR識別等技術對發票查重驗真，但是卻忽視了前端和后端的實物管理，如物資材料是否真實購買，科研設備是否按國有資產相關規定進行管理，是否存在與醫院業務設備混用的情況等。三是對科研經費資金運動控制有待提高，主要表現為存在部分科研經費未按照合同進度付款（預付款）的情況及為規避合同會簽或政府采購流程進行合同拆分付款。

（四）信息與溝通（Information and communication）

主要體現在三方面，一是科研項目的申報和執行相互割裂，科研和財務兩個管理系統在其各自部門職責范圍內封閉運行互不聯通。例如科研項目編碼及名稱在院內并不統一，這導致項目審計時需要科研辦、財務部門對照匹配，極大地浪費了時間和精力。二是信息的不對稱，由于財務部門一般并不參與項目的預算編制，也就無法掌握項目的前端申報情況，而項目申報成功后對方往往直接網銀對公轉賬到醫院賬戶（并不備注項目負責人名稱），這導致經費到賬后無人認領的情況時有發生，財務部門只能憑經驗判斷或做掛賬處理。三是科研項目經費使用與課題進展不同步，科研項目管理與經費管理相互脫節，這在項目的績效評價和執行率方面矛盾尤為明顯。往往一個科研項目的各項績效指標完成情況達90%以上，但資金使用執行率卻只有50%不到。

（五）監督（Monitoring）

科研經費的使用缺乏全流程的監督，很多科研項目缺乏事前績效評估、事中動態監控、事后績效評價，僅在完成課題驗收后進行經費決算。特別是單位自籌（配套）經費約束性不強，為了應付檢查設置假配套，同一負責人不同項目間經費隨意劃轉，結余經費長期閑置沉淀。內部審計部門作為內部控制的評價部門，往往重點關注醫院大額的基本建設業務控制和政府采購業務控制，而對于科研經費的過程控制的監督仍有待加強。

三、完善醫院科研經費管理的對策

從內部控制的視角出發，醫院科研經費管理應主要從以下幾個方面進行體系建設完善。

（一）控制環境方面

內部環境是有效實施內部控制的保障，是內部控制所有其他組成要素的基礎。一方面要進行組織架構完善，即明確科研經費審核流程中各審批人的崗位職責與審核重點，項目負責人對其承擔的科研項目負有直接和最終責任，科研辦主要審核科研報銷支出事項是否符合課題實際需要，例如一項名為“防止兒童跌倒機制研究”的課題項目采購小鼠實驗是否合理。財務部門主要審核科研經費單據來源是否合法、內容是否真實完整、使用是否準確、是否符合預算。另一方面要營造良好的科研經費管理環境，提倡以PI為核心進行人力資源配置，強化績效導向和分類評價，引導科研資源向優秀人才和團隊傾斜，科學制定績效考核標準和激勵政策，為科研經費管理提供制度保障。

（二）風險評估方面

強化全員的風險意識，建立風險評估機制，科研經費管理中最主要也是最為重要的風險應是舞弊風險。依據美國注冊舞弊審核師協會的創始人艾伯倫奇特提出的舞弊三角形理論，舞弊產生的主要原因是壓力、機會和借口。其中壓力是產生舞弊的行為動機，是直接驅動力；機會因素與內部控制設計和運行的失效及機構的制度環境密切相關；借口是一種自我合理化的傾向，與其本人的道德觀念、行為準則相吻合，如果沒有自我傾向，即使存在強大的壓力和良好的機會，也不會出現舞弊行為。風險評估過程中，應重點關注“材料費”“勞務費”“委托業務費”三大風險點的識別。如材料供應商的虛開發票、偽造勞務費名單套取科研經費、利益關聯方作為外協方產生的虛假合作風險等。除風險識別外，還應依據風險的復雜程度和重要性選擇適當的分析技術和方法進行風險分析。例如利用打車費的舞弊，由于打車金額普遍在百元以下，單據張數較多，可采用列表法進行分析。要求報銷人按順序列明打車時間、打車起始點及打車事由，對明顯不合理的（打車時間在凌晨的，往返機場的）打車票采取規避風險法的風險應對策略（直接單據退回）。

（三）控制活動（核心）方面

如何保證經濟活動合法合規、資產安全使用及有效防范舞弊和預防腐敗是公立醫院作為行政事業單位內部控制目標所要實現的。而科研經費管理的內部控制主要從預算控制、財產保護控制和會計控制出發。一是規范科研經費預算編制和調整，雖然32號文對科研經費的預算編制步驟有所精簡，不再對預算編制細致程度做具體要求，但是作為項目全過程預算績效管理，科研項目預算的目標相關性、政策相符性和經濟合理性仍是預算編制控制重點；二是探索建立研用材料采購電子商務平臺，通過線上公開集合競價形式確定研用材料的價格和供應商，對實驗耗材或實驗動物報銷要求增加配送單、冷鏈單、物資拍照等作證資料，對形成固定資產和無形資產的由資產管理部門統一管理進行財產保護控制；三是加強會計控制，如對差旅費的報銷，嚴格按照有關制度的標準進行控制，對固定資產的采購，嚴格按照合同進度進行付款控制。

（四）信息與溝通方面

一方面，控制環境與內部控制體系其他組成要素之間的相互作用需要通過信息與溝通這一橋梁得以實現；另一方面，風險評估、控制活動和監督的實施也需要以信息為依據，并通過信息來反映實施效果。需要構建基于醫院經濟運營精細化管理的科研財務一體化的互通、共享的信息系統?？蒲修k的科研管理服務系統主要側重項目的申報、審批、立項、預算編制等基礎科研信息共享，對接全面預算系統的財務部門的科研經費管理系統主要側重科研經費的審批和項目資金管理的臺賬共享，為科研信息公開奠定了基礎。項目預算調整不再線下紙質審批一式兩份在科研辦和財務科分別保存，項目負責人在科研經費管理系統中發起預算調整申請，根據科研實際填寫科目調整數據及原因，職能部門完成線上審批后（如需），可以將調整后的預算數據推回至科研管理服務系統，項目負責人可直接根據調整后的各科目預算使用經費，科研辦也可以在其系統中查詢預算調整情況。而與資產管理系統的對接，可以實時查詢該科研項目購買的財產物資明細情況（品名、數量、單價、銷售方等），無須再通過翻閱會計憑證查詢附件信息。同時，要加強部門間的溝通與協調，實現財務管理人員科研化，科研管理人員財務化，促進業財融合。

（五）監督方面

醫院內部控制的監督主要是內部監督，即內審部門對醫院內部控制的有效性開展監督檢查和評價?？刹扇〉拇胧┯校阂皇沁\用流程圖技術、穿行測試法或實際檢測經驗法等傳統方法對醫院科研經費進行內部監督，如對科研項目的資金使用情況實施定期、不定期的抽查，尤其是金額較大的科研項目采取中期驗收考核的機制，對中期檢查不通過的項目可進行預算核減，充分發揮其動態監控功能，增強過程風險防范，降低外部審計的風險。二是充分利用現代信息技術。黨的十九大報告明確指出“利用數字化新技術提高現代化治理能力是新時代最顯著的特征”，要以數字監督的戰略思維推進“科研安”場景建設，推行完善科研經費的數字化監管體系，通過數字化改革不斷助力賦能清廉醫院建設。

高質量發展是適應我國社會主要矛盾變化的必然要求，公立醫院的高質量發展是“以人民健康為中心”，構建更加優質高效的整合型醫療服務體系?？蒲薪涃M管理作為公立醫院運營管理工作的一部分，需要與醫院的核心業務（醫療業務）深度融合，而化解新醫改背景下醫院內部控制陡增的壓力并轉化為價值創造，關鍵在于流程管理。對科研經費管理的流程梳理是基本，對科研經費管理的流程診斷是關鍵，對科研經費管理的流程優化是核心，對科研經費管理的流程標準化與持續改進是保障。

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