京山市林長制實踐中存在的問題和對策建議

摘 要： 湖北省荊門市京山市2021年全面推行林長制，在推行中存在協調力量不強、治理合力不強、資金投入不足等一些問題與不足，制約林長制深入發展。為此，著眼制度優化、政策保障、產業建設、依法治林，提出對策建議，以期為全面推進林長制工作走深走實提供參考。

關鍵詞： 林長制；生態文明建設；森林資源保護

中圖分類號：F326.27 文獻標識碼：C 文章編號：1004-3020（2023）01-0079-04

林長制是一種構建黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、全域覆蓋的林業生態保護發展的體制機制，是進一步明確各級黨政領導干部保護發展森林資源目標責任，持續提升林業治理體系和治理能力現代化水平，進一步加強林業生態文明建設的一種長效機制［1］。新修訂的《森林法》第四條規定：“地方人民政府可以根據本行政區域森林資源保護發展的需要，建立林長制?！?020年12月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行林長制的意見》［1］。2021年8月5日，中共湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于全面推行林長制的實施意見》［2］，在全省迅速建立省、市、縣、鄉、村五級林長制，各級黨委和政府為責任主體，由黨政主要領導擔任（總）林長。2021年12月27日，湖北省荊門市京山市委辦公室、市政府辦公室印發《京山市全面推行林長制實施方案》，全面推行林長制。全面推行林長制后，森林資源保護發展責任、方式方法將發生根本性改變，作為一種重大的制度創新，林長制在實踐中難免會出現各種問題和不足，在工作中發現問題、解決問題，積極探索促進林長制全面落地并高效運行的體制機制和措施辦法，充分發揮制度效能，在理論上和實踐中都具有重大意義。

1 區域概況

京山市位于湖北省中部，地處大洪山南麓、江漢平原北端，下轄三個街道辦事處、12個鎮，版圖總面積3 520 km2［3］，其中林地面積1 651.82 km2?；盍⒛究傂罘e量802.86萬m3，其中森林蓄積量765.81萬m3。森林覆蓋率45.15%，被譽為“鄂中綠寶石，武漢后花園”。先后獲得湖北省首個“國家生態文明建設示范市”、“國家生態市”、首個“中國觀鳥之鄉”、“中國天然氧吧”等多個國家級名片，也是全國十佳生態文明城市和十佳生態休閑旅游城市，被聯合國教科文組織評為最適宜人類居住的地方之一。

2 京山市林長制實施總體狀況

京山市全面建立了市、鎮（街道、區）、村（社區）三級林長制體系，并制定了林長會議制度、京山市林長制信息公開制度、京山市林長制部門協作制度、京山市林長制督查考核制度等四項制度。各級林長實行分區負責制和層級管理，上級林長對下級林長進行指導和監督。市級設立總林長2名、副林長15名，由市委、市政府相關領導擔任，實行分片負責。市級總林長負責組織領導全市森林資源保護發展工作，承擔全面推行林長制的總指揮、總調度、總督導職責；副林長負責協調解決分片區域的森林資源保護發展工作，監督下級林長履職盡責。全市設立鎮、村級林長449名，其中鎮（街道）林長134名、村（社區）林長296名、國有林場（濕地公園、風景區）林長19名。2022年上半年，各級林長組織開展巡林3 131次，市級林長巡林發現的問題及提出的要求39個，已解決或落實37個。制作安裝林長制公示牌375個，制定了林長巡林制度、林長聯系單位職責、涉林問題辦理和通報制度、林長制工作約談問責辦法，以及林長制工作督查考核方案、林長制工作積分制考核評比辦法等多個配套制度。

3 實踐中存在的問題與不足

林長制實施以來，京山林業事業呈現森林保護成效、森林質量和林業經濟穩步提高，林區秩序健康穩定的良好發展態勢，愛林護林增綠活綠各項工作取得了一定成效。但還存在組織協調困難、治理合力不強、資金投入不足等一些問題，這些制約林長制深入發展的因素，必須主動作為、探索創新、研究解決。

3.1 力量配備不強導致組織協調困難

一是京山市近兩年剛完成部門機構改革，自然資源（林業）部門內部尚處在磨合期，市級林長制辦公室作為新設立的辦事部門，目前還沒有專門的機構編制和專職人員，人員數量嚴重不足，組織協調好各方確有較大難度，工作推進效率較低。二是由于機構改革，有的基層林管站撤銷，林業管理與服務職能淡化、弱化、虛化。保留的基層林管站人員思想波動較大，年齡趨于老化，專業技術人員及行政執法人員短缺，服務水平不高、執法力量薄弱。

3.2 思想認識不足導致治理合力不強

一是各級林長和林長制辦公室對各自的職責重點認識不足。林長制本質是要強化各級黨政一把手的生態建設責任。市級的側重點主要是落實上級的各項政策措施，指導考核鄉鎮村林長制工作。市級以下的側重點則是實施好源頭管理，及時發現、初步處理、及時反映或上報問題。但在實踐中，各級林長和林長制辦公室對各自的職責重點認識不夠清晰。主要表現在市級傳達貫徹上級工作部署較多，鎮村級督辦、指導較少。鎮村級源頭管理措施不多，沒有充分發揮護林員的主動性與積極性。二是各協同部門對各自在林長制工作中的職責定位認識不足。林長制需要林業、自然資源、農業農村、生態環境、財政等多個部門協同推進，但在實踐中，有的潛意識里仍然認為林長制主要是林業部門的事，主動謀劃少、被動應付多。一定程度上存在平時林業部門“單打獨斗”，遇到上級檢查考核時各部門匆忙應付的現象，尚未形成多部門協同推進、上下級齊抓共管的強大治理合力［4］。

3.3 資金投入不多導致保護壓力增大

一是財政對林長制工作的支持力度有待增強。中央和省市目前尚未有林長制方面的轉移支付項目支撐。市級財政對林長制工作經費投入不多，林長制工作經費及相關項目經費未納入財政預算。鎮、村一級投入更是十分有限。林業部門承擔了大部分資金投入壓力。二是中央和省級財政部分林業轉移支付項目補助標準過低，資金額度小，無法滿足項目建設需要。部分項目沒有連續性，時斷時續，不利于激發各類市場主體投資林業的積極性。三是京山市在2018年機構改革時林業部門與國土部門合并，森林資源二類調查與土地資源三調數據對接，實現“一張圖”管理，造林地塊的選擇與適用更加規范，加上多年持續不斷大力度的造林綠化，可用于新造林的地塊越來越少，造林項目獲得各級財政補助的額度相應減少。

3.4 配套措施不優導致發展活力不夠

一是現階段我國的生態效益補償機制尚不健全，目前納入政府財政補貼的天然林、公益林的生態補償標準較低，難以充分調動林農的積極性。二是各級出臺的林長制相關制度中問責的制度較多，激勵的制度偏少［5］。三是林業信息化建設滯后，管林護林智能化水平較低。四是全市林業發展不平衡、不充分。林業大而不強、散而不精，主導產業不強，帶動群眾增收致富能力有限。五是以勞務派遣、公益崗位聘用等為主要方式安排的護林員報酬偏低，巡護任務重，收入報酬低，難以調動護林員的工作積極性。

4 推行林長制的對策建議

4.1 著眼制度優化，強化責任落實

林長制是著力加強林業生態文明建設的創新型制度，制度的生命力在于落實，要以制度落實促進工作效能提升。一是要健全制度。將問責制度、激勵制度與工作制度同步制定、同步落實。二是要強化督辦。目前已建立林長巡林等工作制度，要定期或不定期對各級林長、各協同部門工作進行督辦，將職責、目標、任務、要求及各項制度切實落到實處。三是要強化考核?？己嗽u價指標體系要更加科學規范，增強對工作的指導性、對問題的針對性、對程序的可操作性，考核結果作為黨政領導班子綜合考核評價和干部選拔任用的重要依據。四是要接受監督。通過媒體公示公告、設立林長公示牌等方式，廣泛宣傳林長制工作，讓社會公眾了解市、鎮、村林情，提高全社會保護意識、責任意識和參與意識，促進部門工作落實。

4.2 著眼政策保障，強化要素支撐

一是要強化工作機構建設和隊伍保障。市級林長辦的工作既要向上對接，又要向下指導督辦考核，工作任務較重。要盡快明確、充實穩定市級林長辦機構編制和人員編制。京山市原有基層林業管理站13個，核定人員編制59人，由于退休、機構改革轉出等多種原因，目前實有在編33人，僅為核編數的56%?；鶎恿謽I管理站在林業發展中的作用不可或缺，職能不能削弱只能加強，要盡快招聘補齊新人，并盡量錄用林業相關專業技術人員和行政執法人員。二是要強化資金投入保障。首先要把林長制工作經費納入市級財政預算，不斷完善公共財政支持林業發展的長效機制。其次要充分發揮財政資金的帶動作用，引導社會資金積極有序投入森林資源保護發展［6］。再次要制定規劃，把森林防火、林業重大有害生物防治、特色林業產業發展、國有林場基礎設施建設等補短板、強弱項、打基礎、管長遠的林業項目投入逐步納入市級財政預算。此外，可以積極爭取中央和省級財政對林業項目的轉移支付力度，以提高天然林管護、生態效益補償等標準。三是要持續推進完善集體林權制度配套改革。2007年，京山市首批納入全省集體林權制度改革試點，至2010年基本完成主體改革，累計確權14.1萬hm2。要通過進一步完善森林分類經營、森林資產評估、森林采伐管理、林權流轉和抵押貸款、森林保險、林業專業合作組織建設、林業社會化服務體系建設等配套改革措施，進一步盤活優質林業資源。四是要強化科技化信息化保障。通過進一步完善森林資源管理“一張圖”、籌劃建設森林防火指揮調度中心、與已建成的京山市智慧礦山監控平臺融合建設京山市森林資源監控平臺，遠期可以考慮森林資源、森林防火、智慧礦山、耕地保護多平臺綜合集成、一體化建設，不斷提高森林資源管護、林地林權管理服務、森林應急減災和林業科技推廣服務智能化、信息化建設水平。五是要充分發揮護林員作用。逐步提高護林員報酬，充分發揮他們作為落實林長制目標任務最基層最直接人員的應有作用。

4.3 著眼產業建設，增強發展活力

結合山水林田湖草統籌治理、鞏固綠滿京山和精準扶貧成果、統籌推進鄉村振興、創建森林城市（城鎮）、省級生態村和建設美麗鄉村等重大項目，大力發展林業產業。立足京山實際，繼續做大做強以京山獨有珍稀植物對節白蠟為代表的花卉苗木產業、有較好發展態勢的油茶產業、有一定發展基礎的蘭花產業等現代高效林業產業。發揮京山優勢，充分利用“國家生態市”“中國觀鳥之鄉”“中國天然氧吧”等品牌影響力，積極培育和發展壯大體驗式林業、生態觀光式林業、森林康養、森林碳匯和鳥文化產業等新產業、新業態、新模式，增強林業產業發展活力，增加優質生態產品供給，讓更多的人享受林業發展的紅利。

4.4 著眼依法治林，強化資源監管

堅持生態優先、保護為主是全省全面推行林長制的要求，也是林業發展必須遵循的原則。一是要進一步優化森林資源監管網絡。京山市提出建立“天上有衛星、空中有飛機、路口有探頭、山頭有監控、林中有巡護”的空地一體化森林資源監管網絡愿景，目前已實現一站一架無人機、主要路口和重要區域安裝監控探頭、所有林村配備一定數量護林員的目標。通過衛片執法、無人機巡查、監控系統實時監測和護林員實地巡護，為提高森林資源保護效率提供強有力支撐。二是要進一步優化監控探頭布局，進一步織密織牢監測網絡。三是要積極探索完善“林長+”機制。要繼續推深做實“林長+檢察長”，全面落實“林長+護林員”機制，進一步探索建立“林長+示范基地”、“林長+項目”、“林長+行長”和“林長+多員（林業技術員、警員、基層黨員、人大代表和政協委員等）”等“林長+”機制。

5 結語

全面推行林長制，對新時代進一步強化各級黨委和政府森林資源保護責任、全面優化森林資源保護管理體制機制，具有很強的現實意義。要通過強化各項林長制實踐支撐保障措施，建立黨委政府牽頭抓總、林業部門統籌協調、成員單位分工協作、社會各界廣泛關注、廣大民眾積極參與的工作機制，最終實現保護制度健全，森林質量提升，生態系統穩定，生態功能完善，生態承載能力提高，生態安全屏障牢固，生態產品供給能力強，林業治理能力提升，“富強、美麗、活力、幸?！毙戮┥饺娼ǔ?。

參 考 文 獻

［1］國家林業市.中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于全面推行林長制的意見》［EB/OL］.（2021-01-13）［2022-07-04］.http：//www.forestry.gov.cn/main/5461/2021113/083404538829665.html

［2］湖北省人民政府.湖北印發《關于全面推行林長制的實施意見》［EB/OL］.（2021-08-09）［2022-07-04］.http：//www.bubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202109/t20210928-3786949.shtml.

［3］京山縣林業志編纂委員會.京山縣林業志（1949-2010）［M］.武漢：湖北省人民出版社，1990.

［4］許志雯，徐亮.宜春市林長制改革存在的問題與措施［J］現代園藝，2020，43（21）：214-215.

［5］朱虎，范結紅.望江縣推行林長制工作探析［J］現代農業科技，2019（21）：148-149.

［6］湖南省林業局［EB/OL］.李劍軍：關于做深做實林長制工作的建議.（2022-05-30）［2022-07-04］.http：//lyj.hunan.gov.cn/ztzl/jzlt/202206/t20220606_25263341.html.

（編校：鄭京津）

收稿日期：2022-07-04

作者簡介：郝德軍（1972～），男，助理工程師，主要從事基層林業技術工作。