中國政策過程中的雙鏈螺旋互動模式
——以PPP領域中央政策與地方實踐的發展為例

王雨辰

(清華大學 公共管理學院, 北京 100084)

一、研究緣起

黨的二十大報告提出,要把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能,到2035年基本實現國家治理體系和治理能力的現代化。在此目標下,中央和地方政府如何在互動過程中完善宏觀政策、優化治理實踐,即成為一種具有中國特色且亟待探索的理論問題。改革開放以來“實事求是”思想路線的確立,打破了實踐等同執行政策的僵化邏輯,讓中國的政策與實踐形成了互為發展基礎的特殊互動關系。在實踐中檢驗、修正和發展政策,也成為中國共產黨人創造出來的政策經驗、政策理論和政策方法(1)參見陳振明:《政策科學的“研究綱領”》,《中國社會科學》1997年第4期。。在一統體制下,中央政府的政策是規范、引導某一領域發展的最高指南或原則,而任何的中央政策最終都要以地方政府的實踐行為來檢驗和體現。進一步厘清中央政策和地方實踐的互動關系,總結中國式的政策過程模式,不僅能夠反映我國改革發展歷程的現實經驗,也利于中央與地方共同邁向“收放自如,進退裕如”的國家治理高度。

作為公共基礎設施的革命性供給方式,PPP模式(Public-Private-Partnership)既是中央政府推動國內基礎設施開發的政策抓手,也是地方政府進行區域項目建設的重要方式。其在國內近40年的應用和發展歷程與改革開放的時間進程基本同步,也真切反映了中央政策與地方實踐的長期交織互動與矛盾統一,可被視為改革開放后央地關系、區域建設和經濟發展等領域的變遷縮影,同時也成為研究中國式政策過程的貼切案例。因此,本文將以中國PPP的發展為藍本,探究該領域歷史進程內中央政策和地方實踐的互動呈現出怎樣的政策過程。在此基礎上,進而分析這一政策過程在區域建設和經濟發展領域的治理意義。

二、文獻回顧:央地關系下的中國政策過程模式

對公共政策過程的研究是政治學領域的重要板塊之一。西方學界基于本土政治系統和“政策制定—政策執行”的經典邏輯,將從政策制定到政策終結的線性運行定義為政策過程的微觀概念(2)參見Garry Brewer, “The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline,” Policy Sciences, vol.5, no.3, 1974, pp.239-244.。在更宏觀的層面,政策過程則被詮釋為在特定政治環境和行政體系中選擇和制定政策,并付諸實施的過程。相關研究注重政治思潮、社會觀念、政府組織和社會制度等對公共政策長期變化的影響,以及公共政策對社會發展的作用(3)參見徐湘林:《從政治發展理論到政策過程理論——中國政治改革研究的中層理論建構探討》,《中國社會科學》2004年第3期。。區別于聯邦主義的政治背景,中國的政策環境內嵌了政府間縱向關系這一重要且獨特的變量,中國式的政策過程也相應呈現為多層級互動的立體化網絡。中央對政策的認識過程與地方的操作過程互相提供觀念的指導與現實的影響,政策邏輯也被抽象為“上下來去”的互動關系(4)參見寧騷:《中國公共政策為什么成功?——基于中國經驗的政策過程模型構建與闡釋》,《新視野》2012年第1期。。按照中央與地方的互動過程與邏輯順序,具有中國特色的政策過程模式可以劃分為基于地方創新的“A”型路徑,以及中央和地方分別發起政策試驗的“W”型路徑和“M”型路徑(5)參見楊宏山、李娉:《政策創新爭先模式的府際學習機制》,《公共管理學報》2019年第2期。。

(一)“A”型路徑:地方創新的“吸納”與“擴散”

改革開放后,隨著中央政府減少了塑造地方政府行為的滲透性權力(6)參見郁建興、高翔:《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》,《中國社會科學》2012年第5期。,基層政府基于政績追求、民眾和上級壓力、危機事件、新技術和新觀念等因素(7)參見俞可平:《中美兩國“政府創新”之比較——基于中國與美國“政府創新獎”的分析》,《學術月刊》2012年第3期。,更有動力自發探索新方法和新政策。當新的實踐方式得到中央認可后,地方的創新實踐很可能會發生“自下而上”的縱向擴散,并被吸納入中央政府的政策議程,再“自上而下”成為全國范圍施行的中央政策,即“吸納—輻射”式的政策擴散(8)參見周望:《政策擴散理論與中國“政策試驗”研究:啟示與調適》,《四川行政學院學報》2012年第4期。。中央對地方創新的吸納和倡導,也會導致地方創新由原本漸進的水平擴散演變為創新擴散的爆發(9)參見楊正喜:《波浪式層級吸納擴散模式:一個政策擴散模式解釋框架》,《中國行政管理》2019年第11期。。這種根據地方實踐結果來制定和選擇政策的過程,不僅可以減少不確定因素的影響(10)參見徐湘林:《“摸著石頭過河”與中國漸進政治改革的政策選擇》,《天津社會科學》2002年第3期。,中央政府還可以根據地方實踐的負面教訓,優化相應政策的出臺,進行糾錯式的政策創新(11)參見朱旭峰、趙慧:《自下而上的政策學習——中國三項養老保險政策的比較案例研究》,《南京社會科學》2015年第6期。。這種“摸著石頭過河”式的獨特政策過程被認為是中國政府適應復雜內外部環境變化,并最終實現經濟騰飛的關鍵因素(12)參見朱旭峰、張友浪:《創新與擴散:新型行政審批制度在中國城市的興起》,《管理世界》2015年第10期。。

(二)“W”型路徑:中央發起的政策反復試驗

中國獨特的政策試驗模式體現了中央與地方之間更為持久的互動關系和政策過程。典型的中國式政策試驗是由中央政府發起并主導的政策過程,是一種“由政策到實踐再到政策”的互動發展政策循環。中央政府選擇有代表性的地區設立“試點”,再將試點地方政府摸索出的成功經驗吸納到普遍性政策之中,繼而在全國范圍內進行推廣(13)參見韓博天:《通過試驗制定政策:中國獨具特色的經驗》,《當代中國史研究》2010年第3期。。在此基礎上,央地之間還會繼續反復探索和試驗新政策工具,以不斷應對新的問題和形勢,是一種“有遠見的反復試驗”(14)參見韓博天:《中國異乎常規的政策制定過程:不確定情況下反復試驗》,《開放時代》2009年第7期。?；凇白陨隙隆笔跈嗪汀白韵露稀睂嵺`的政策試驗過程,會導致試點區域的地方政府在單一國家體制下擁有了其他地區不具備的先行先試權。政策制定中的“雙軌制”也會激發地方政府的創新熱情,并加快政策創新的擴散速度(15)參見楊宏山:《雙軌制政策試驗:政策創新的中國經驗》,《中國行政管理》2013年第6期。。隨著中央政府的政策重心從單純追求經濟發展到對公平與可持續發展等問題的兼顧,“W”型政策試驗的領域也經歷了相應變化,但經濟發展仍然是此類政策過程模式存在最多的領域(16)參見梅賜琪等:《政策試點的特征:基于〈人民日報〉1992—2003年試點報道的研究》,《公共行政評論》2015年第3期。。

(三)“M”型路徑:地方開啟的政策試驗過程

除了中央主導的政策試驗路徑外,國內也存在其他的政策試驗和學習模式,地方政府即為另一個重要的政策倡導者和政策試驗的推動者(17)參見王紹光:《學習機制與適應能力:中國農村合作醫療體制變遷的啟示》,《中國社會科學》2008年第6期。。由地方政府首先發起的政策試驗,即“從實踐到政策再到實踐”的政策循環路徑。此類政策試驗的過程可表述為前試點、試點與后試點等階段,其中前試點階段即為地方自發的政策試驗,經過國家試點與自發試點的結合(即試點階段)后,再推廣為全國性的政策執行,即后試點階段(18)參見劉偉:《政策試點:發生機制與內在邏輯——基于我國公共部門績效管理政策的案例研究》,《中國行政管理》2015年第5期。。地方開啟的政策試驗過程與地方政府的政策創新具有相同的動力機制,但前者的獨特性在于政策試驗的領域更為敏感和重要。中央政府對地方試驗依然擁有最終的詮釋決定權(19)參見劉培偉:《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》,《開放時代》2010年第4期。,且歷史上對地方“自闖型政策試驗”全盤肯定的例子較少(20)參見寧騷:《政策試驗的制度因素——中西比較的視角》,《新視野》2014年第2期。,導致地方政府大多專注于“包裝”自發試點的匯報材料,以爭取上級認可和加大投入(21)參見石晉昕、楊宏山:《政策創新的“試驗—認可”分析框架——基于央地關系視角的多案例研究》,《中國行政管理》2019年第5期。。黨的十八大以來,地方政府請求上級批準的“請示授權”模式成為地方政府發起政策試驗的新形態,是一種實現“頂層設計”與“地方探索”良性互動的可能路徑(22)參見郁建興、黃飚:《當代中國地方政府創新的新進展——兼論縱向政府間關系的重構》,《政治學研究》2017年第5期。。

既有文獻對中央政策與地方實踐的互動關系進行了大量堅實的探索,也為具有中國特色的政策過程模式提供了多角度的概括。但在既有結論中,基于中央和地方互動的政策過程雖然被闡釋為非線性邏輯,但也存在單一路徑的歸納局限。其往往假設地方政府在最初的實踐創新后,即會嚴格服從于中央政策的要求,是一種純粹且理想的單線路發展過程,忽略了中央政策與地方實踐之間的復雜互動關系。試點與非試點“雙軌制”的設想,在實際情況中也可能與地方的積極性存在沖突。所以改革開放以來區域建設和經濟發展領域的央地互動政策過程究竟為何,理論上還存在繼續探討的空間。故本文希望優化既有研究中的上述瑕玷,總結出一種基于中央政策與地方實踐互動的政策過程新模式。

三、研究設計:聚焦央地互動的比較歷史分析

為了更好地探討中央政策與地方實踐的互動關系,選擇同領域范圍、長時間跨度的治理案例,并對該案例發展的不同階段進行比較歷史分析,就成為一種可行的研究路徑。由于發揮“兩個積極性”是我國改革開放后央地關系的總基調,因此需要構建一個既能理解特定時期中央政府推動某領域治理的政策思路,又能還原地方政府對治理工具應用邏輯的分析框架。本文將通過對歷史資料的分析,最終梳理分析出二者互動的路徑主線,以進一步總結中國式的政策過程。

(一)研究進路:以PPP發展為案例的比較歷史分析

近40年來,PPP領域的中央政策與地方實踐歷經了數次波折和起伏、“熱潮”和“寒冬”,也讓PPP模式在中國的長期發展呈現出鮮明的階段性。學術界普遍認為我國PPP發展歷程包括地方探索、中央試點、有序推廣、全面推進等階段(23)參見趙福軍、汪海:《中國PPP理論與實踐研究》,北京:中國財政經濟出版社,2015年,第90-98頁;肖光睿、袁競峰:《中國PPP行業發展報告(2017～2018)》,北京:社會科學文獻出版社,2018年,第1-13頁。。鑒于案例的長時間跨度,比較歷史分析即為探尋相關領域內中國式政策過程的合適方法。根據PPP不同發展階段的歷史資料,按照時間順序梳理并比較不同時期的央地互動形態,能夠了解在同一領域內中央政策與地方實踐的互動發展過程,以及其對區域建設和經濟發展的治理影響,從而可以在“異中求同”的邏輯下揭示中國式政策過程的特殊規律。

為了進一步細化國內PPP的發展階段,本文參考已有文獻的基本觀點,并結合重要中央政策出臺的時間節點,以及世界銀行和明樹數據公司提供的國內歷年PPP項目落地數據所呈現出的地方實踐趨勢,將1984—2019年間的中國PPP發展歷程明確分為四個階段(見圖1)(24)1984年為國內首個PPP項目誕生之年。2020年初開始的新冠肺炎疫情則對國內經濟形勢和基礎設施投資產生了巨大沖擊,還需要時間觀察其后續影響,所以2020年后的國內PPP發展暫不列入本文討論范圍。。為避免先入為主的觀點爭議,則按照每個時期國內對PPP模式的慣用稱呼命名,即:外商投資階段(1984-1993年)、BOT階段(1994-2001年)、特許經營階段(2002-2013年)、政府和社會資本合作階段(2014-2019年)。在此基礎上,參照PPP政策文本、新聞報道、地方文史、項目數據等資料,既可梳理出相關中央政策的變遷路徑,也能了解地方政府的實踐行為變化,從而基本還原該領域中央政策與地方實踐的長期互動過程。

圖1 1984—2019年我國大陸地區已簽約PPP項目數量分布及重要政策節點

(二)分析框架:中央政策與地方實踐的互動路徑

20世紀80年代以來,分權化、市場化和對外開放的改革主題促使央地之間形成了“行政發包制”這一隱形契約關系(25)參見周黎安:《行政發包制》,《社會》2014年第6期。。中央政府負責設立政策目標,同時也在行政過程中保留了指導和干預的權力,為地方發展限制了路徑和尺度(26)參見周雪光:《中國政府的治理模式:一個控制權理論》,《社會學研究》2012年第5期。。地方事務則大多交由地方政府具體決策和執行,加上分稅制賦予的財政自主權以及人事升遷的激勵,讓地方擁有了充分的動力參與地區間的橫向競爭。但聚焦于地區經濟建設等治理場域,中央和地方的“兩個積極性”卻難以在短期內實現完全的邏輯統一。因此改革開放后“集權”與“分權”之間存在著動態的協同和調整,央地之間也形成了相互學習、互為依賴的關系(27)參見王延安等:《基于央地關系的中國創新治理政策過程研究》,《新視野》2021年第4期。。了解PPP領域央地之間互動過程的良好切入點,即為依次梳理某一特定時期中央政府的政策導向、地方政府的實踐選擇以及央地之間的交互反饋。

1.中央政策導向:PPP發展的宏觀政策態度

由于地方基礎設施建設多屬于地方事務,中央政府往往只設定地方建設的宏觀目標,具體的項目開發方式則由地方政府具體抉擇。所以PPP領域的中央政策具有非強制的指導意義,為地方政府提供了可選擇的基礎設施開發工具。但同時基于“維護中央權威”的基調,針對應如何采用PPP等某一具體模式推進地方建設,中央政府會基于宏觀發展和公共利益的角度,設定政策目標并提出執行要求,這對地方政府具有一定的約束力。中央政府會預先制定地方應遵守的PPP操作原則和規范,甚至也會出臺針對地方政府偏離政策目標行為將采取的限制措施。因此PPP領域的政策導向,是一種政策指導與政策規范的結合。

2.地方實踐選擇:PPP項目的具體運作方式

作為“行政發包”中的承包人和地方公共物品供給的直接責任者,地方政府在中央政策導向和地方實際需求的雙重背景下,會最終確定PPP項目的實踐方針和工作方法。地方政府既可以選擇完全遵守中央政府的指導意見和規范要求,也可能在經濟發展和晉升競賽的雙重壓力下,利用政策的空白或模糊區間尋求更能夠實現區域利益的基礎設施建設方法,甚至地方政府為了追求PPP項目帶來的額外回報,會故意突破中央政府的現行政策框架約束,以進行更符合本地利益的項目實踐。而如何在政策順從、政策延展和政策突破中給出具體答案,就需要地方政府在實踐利益和政策導向之間進行評估,在利害取舍中做出相應選擇。

3.央地交互反饋:政策與實踐的響應與互動

對于某一時期的國內PPP發展策略,如果中央政策的態度與地方實踐的考慮各有側重,甚至在一定程度上完全相反,那么央地之間就必須進行明確的政策互動。一方面,中央政府會針對地方PPP實踐成果進行事后的政策反饋。中央或是選擇政策維持,讓政策方案按照原有設計方向得以延續和執行;或是進行政策調整,對政策方案及其與目標之間的關系進行修正和補充,針對性地采取措施糾正政策執行偏差(28)參見樸貞子等:《政策執行論》,北京:中國社會科學出版社,2010年,第212-215頁。。另一方面,基于中央政府的政策反饋,以及PPP項目實踐對區域建設的現實影響,地方政府也會作出相應的實踐反應。一般情況下,如果項目實踐為本地帶來了基礎設施進步和社會經濟發展,且中央進行了正向的政策反饋時,地方政府愿意繼續甚至擴大PPP項目的實踐規模。若前期的地方實踐引發了中央政策的明確負面反饋,地方政府則可能削減未來的項目開發計劃或停止正在進行的項目合作。

四、案例分析:PPP領域中央政策與地方實踐的長期互動

PPP是公共部門和私營部門之間以提供基礎設施和公共服務為目標而達成合作模式,公私之間持久的合作關系、共擔風險和利益是其區別于其他公共物品供給方式的顯著特征(29)參見Huanming Wang, Wei Xiong, Guangdong Wu, et al., “Public-Private Partnership in Public Administration Discipline: A Literature Review,” Public Management Review, vol.20, no.2, 2018, pp.293-316.。根據上文對國內PPP發展階段的劃分,并結合央地互動路徑的分析框架,本研究將對每個時期中央政府的政策導向、地方政府的實踐選擇以及央地之間的交互反饋進行梳理,描繪PPP發展領域政策過程的客觀事實,并借此分析和總結中央政策與地方實踐之間的互動路徑。

(一)外商投資階段(1984-1993年)

20世紀80年代,為了尋求改革開放的突破口,“經濟特區”成為中央政府獲取市場經濟運作和對外開放經驗的“試驗田”。但基礎設施的匱乏卻拖慢了東南沿海改革的腳步,能源短缺、交通落后的困境嚴重阻礙了經濟特區的工業和經濟發展。匱乏的地方財政與落后的基建技術在當時也難以支撐大規模的公共設施開發。因此在特區內利用外資進行電力與交通基礎設施建設,幾乎是改革開放之初唯一的選擇。

1.中央政策導向:鼓勵東南沿海創新投資方式

為了快速推動國內基礎設施建設,中央政府在1980年推行了基本建設投資的“撥改貸”改革,并陸續放寬了地方基建項目的審批權限、鼓勵地方政府拓寬基礎設施的融資渠道。此外,中央政府還鼓勵沿海地區創新工作方法,支持廣東等地在區域建設中采取靈活辦法和變通辦理。鄧小平曾對廣東省委表示:“中央沒有錢,可以給些政策,你們自己去搞,殺出一條血路來!”(30)遲福林:《口述改革歷史》(下),廣州:廣東經濟出版社,2019年,第25頁。但當時中央政府對基建領域利用外資的途徑缺乏了解,所以并沒有出臺任何涉及PPP模式的中央政策。雖然國務院曾于1986年10月頒布了《關于鼓勵外商投資的規定》,決定對外商在大陸的投資給予特殊優惠,但政策中并沒有對基礎設施領域吸引外資一事做出鼓勵或規定。

2.地方實踐選擇:“先斬后奏”的首次PPP嘗試

在缺乏中央政策的明確指導下,東南沿海地區進行PPP創新實踐的直接動因源于經濟建設的現實壓力。剛成立的深圳特區沒有發電廠,逐年上升的工業用電需求讓深圳成為全國缺電最嚴重的地區之一。由于銀行貸款和地方自籌資金的方式難以滿足建設大型電廠的需要,深圳市政府便于1984年提出了“開放辦電”的方案。這一想法得到了愛國港商胡應湘的響應,其主動向地方政府提議以BOT方式(31)BOT(Build-Operate-Transfer),即建設—經營—轉讓方式,PPP模式中最典型的運作方式,指私營部門在公共部門的許可之下出資進行基礎設施建設、承擔項目運營,并于運營期滿后將相關設施移交給公共部門。投資興建發電廠。在巨大的融資和用電壓力下,深圳市政府迅速與香港合和實業達成了項目合作協議,約定由其投資42億元建設沙角B電廠,并運營電廠10年。在國務院兩個多月沒有反饋項目審批的情況下,深圳市政府便決定以“先斬后奏”的方式邊上報、邊施工,確保了電廠的提前完工和超計劃發電。沙角B電廠作為中國第一個現代PPP項目,其創新理念和成功運作不僅解決了深圳特區的電力供應問題、緩解了廣東全省的電荒,還將國際先進的建設和運營技術引入國內,為本地的經濟增長提供了關鍵的動力支持。

3.央地交互反饋:關注地方經驗與創新快速擴散

在沿海地區第一批PPP實踐誕生后,中央并未反對這種地方政府的創新融資方式,反而開始關注這種項目運作實踐帶來的正面成果與經驗。1993年,時任國務院副總理鄒家華在考察沙角B電廠項目后表示:“能否把沙角B電廠作為模式目標來考慮,學習其先進與優點方面?！?32)周溪舞:《沙角B電廠的建廠模式》,見深圳市政協文史和學習委員會:《深圳文史》(第八輯),深圳:海天出版社,2006年,第84-107頁。地方自發的融資實踐、“先斬后奏”的工作方式不僅沒有受到上級政府的質疑和批評,而是在得到中央領導肯定的同時打開了PPP發展的政策之窗,為中央政府提供了一種基礎設施發展的全新政策選項。

在PPP模式的利益激勵和中央的觀望和默許下,沙角B電廠的創新經驗迅速推廣到廣東省其他地區及鄰近的其他省份。雖然仍然缺乏中央政府關于PPP運作的明確鼓勵和指導,但在1984—1993年間,廣東本省和福建、浙江等省也自發嘗試了約26個能源和交通項目的PPP模式運作。其中新建的發電廠每年提供的電力相當于1990年全國發電總量的1/20,多地高速公路和貨運港口的建設也解決了關鍵基礎設施有無的難題,為東南沿海地區的改革與發展帶來了充沛動力和巨大紅利。

(二)BOT階段(1994-2001年)

20世紀90年代初,我國大部分地區的基礎設施依然難以匹配工商業發展的速度,全國性的“電荒”頻繁出現,交通運輸能力也難以滿足經濟發展的需要。1994年的分稅制改革又導致地方政府的收入依級遞減,財政收入吃緊的狀況嚴重限制了各地基礎建設的投資空間。在區域協調布局的國家發展規劃下,大規模利用外資進行基礎設施開發的方案,成為中央政策與地方實踐的雙重選擇。

1.中央政策導向:謹慎開展國家BOT政策試驗

受到東南沿海地區創新實踐的啟發,中央政府逐步認識到BOT項目的融資優勢,并計劃在全國的基礎設施建設中有效引導外商投資。外經貿部于1995年1月下發了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》,首次賦予了PPP模式在國內實施的合法性。但同時,中央也希望以謹慎的態度有序推進地方開展PPP實踐。于是國家計委聯合電力部、交通部等在1994年開啟了BOT項目的政策試驗計劃,并于1995年8月發布了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。此次BOT試點運作范圍限定于電力和交通領域,將合作企業方限定為外商企業,設定了項目的審批、外匯和擔保等多項風險控制要求,并最終選定了多位于西部地區的5個項目作為國家級試點。中央還強調各地方政府需謹慎對待PPP項目實踐,切勿一哄而起,待取得經驗后再逐步推廣。

2.地方實踐選擇:招商激進的“雙軌”項目運作

在中央BOT試點政策的刺激下,1994—2001年間,全國有多達230個交通、能源及市政水務項目以PPP模式進行開發。在中央籌劃政策試驗時,各地方政府積極爭取國家計委的試點名額。成功獲批第一個試點項目(廣西來賓B電廠)的地方官員稱:“如果說這是一個錯誤的決定,那也是廣西與其他省份都爭著去犯錯,只是廣西在競爭中勝出了?！?33)《來賓B廠得失》,2015年11月23日,http://www.nxlq.com.cn/a/yewuxinxi/touzixinxi/touzizhishi/2015/1123/2046.html,2022年10月29日。沒有被選為項目試點的地區,地方政府基于建設資金短缺的壓力,也紛紛自行決定采用PPP模式進行項目開發。在國家計委籌備和選擇試點的三年時間內,國內即有超過80個項目簽訂了正式的PPP合作協議。在中央部委的指導下,包括試點在內的多個項目運作相對規范,為國內后續項目實踐提供了流程標桿。福建泉州等地還開創了與國內民營企業進行項目合作的先河,國內PPP項目也首次由“中外合作”演變為“公私合作”。但由于缺乏中央政策的具體規范,地方政府在項目融資壓力下招商態度十分激進,經常向外商投資企業承諾過分“優惠”的合作條件。許多項目因此在運營階段產生了履約困難、經濟性喪失等問題,導致大量項目運作失敗。

3.央地交互反饋:修補政策漏洞與借機終止合作

針對大量地方政府在PPP項目實踐中,向投資企業承諾定量定價購水購電、承諾高額固定投資回報等問題,中央政府迅速出臺了修補性的政策。2000年前后,國家發改委和建設部分別出臺規定,要求地方政府在后續項目中不得以任何形式保證外方固定回報率,也不得為外商提供任何形式的擔保。針對既存項目,國務院辦公廳則于2002年9月下發了《關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》,要求地方政府采取“改”“購”“轉”“撤”等措施,妥善處理不符合平等互利、利益共享、風險共擔原則的既存PPP項目,但也強調應與外方充分協商,避免引發糾紛。

大量不合理的PPP項目承諾也為地方政府的后續履約造成了巨大壓力。在中央關于禁止承諾固定回報的政策補丁出臺后,多地政府便迅速以“政策變更”為依據,以拒付水費等方式粗暴終止了大量存在相關承諾爭議的項目合作。長春匯津污水處理廠、廉江中法供水廠、泉州刺桐大橋、武漢湯遜湖污水處理廠等項目即為典型的政府違約項目(34)參見亓霞等:《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》,《中國軟科學》2009年第5期。。部分項目公私雙方甚至對簿公堂,造成了巨大的輿論影響。雖然這種行為被質疑違背了政府信用,但地方政府卻因此逃避了項目合同中約定的“沉重”負擔,并最終以低價收購了大量外商投資的優質基礎設施硬件。

(三)特許經營階段(2002-2013年)

21世紀初期,國內市政類基礎設施的建設短板愈發突出,全國有超過一半的城市垃圾和廢水得不到妥善處理,嚴重制約了城鎮化的快速發展。事業單位和老國企的運營主體也存在高投入和低效益的問題,市政設施經營的長期虧損需要地方政府提供大量財政補貼。作為國家發展重點的中西部地區,地方政府更要面臨新建項目資金短缺和既有設施效率低下的雙重壓力。打造多元化的投資結構、提升市政設施的運營效率,是此時國內基礎設施開發的重點與關鍵。

1.中央政策導向:有序推進市政特許經營改革

在吸納成都第六水廠、北京第十水廠等前期BOT項目市場化經驗的基礎上,中央政府決心在市政基礎設施領域推行特許經營改革。2002年12月,建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》,明確鼓勵社會資金、外國資本參與國內供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等市政設施的建設和運營,希望吸納建設資金的同時提升市政服務效率。針對此前地方PPP實踐中暴露出的規范缺失問題,建設部還首次進行了PPP制度建設,制定了《市政公用事業特許經營管理辦法》以及相關領域的特許經營協議范本等多個規范性政策文件。對PPP項目實踐中的基本流程、風險分擔、合同管理、投資權益保護等問題進行了指導,并提出了原則性的規范和要求。

2.地方實踐選擇:市場化下的溢價“轉讓”設施

2000年前后,國內個別地區已經自發進行了市政水務和城市公交領域的特許經營嘗試。在后續中央政策的明確刺激下,各地方政府開展了更為積極和廣泛的PPP項目實踐。2002—2013年間,除港澳臺地區外的所有省份共運作了837個項目,不僅市政水務領域成為最大板塊,國內民營企業還與外資企業共同成為項目投資的主力。在中央政策明確規定的市政行業外,地方政府還在地鐵、文體場館、工業園區等政策未提及領域進行了PPP項目實踐。充分的市場競爭讓大量項目的運營效率和管理方式得到顯著優化,市政設施運營的支出節省達到20%—50%(35)參見周林軍等:《中國公用事業改革:從理論到實踐》,北京:知識產權出版社,2009年,第6-9頁。,北京地鐵4號線、合肥王小郢污水處理廠等經典項目也廣受贊譽。與此同時,地方政府還利用中央政策的模糊地帶,探索利用TOT方式(36)TOT(Transfer-Operate-Transfer),即轉讓—經營—轉讓方式,市政特許經營類PPP項目中常用的運作方式,指公共部門將既有基礎設施經營權有償轉讓給私營部門,由其進行一定時間的運營管理,合約期滿后再將相關設施交還公共部門。的項目運作給本地區帶來的特許經營權轉讓收益。以“蘭州模式”為代表的水務設施高價“轉讓”,為地方政府獲取了大量的預算外資金。這讓旨在提質增效的特許經營項目,異化為地方政府的“提款機”,對相關投資企業的“漲價”承諾,也造成了多地水價等物價的快速上漲。

3.央地交互反饋:政策路線調整與融資方式轉向

針對后期地方特許經營實踐中出現的市政設施高溢價轉讓和公共產品價格快速上漲等問題,中央對地方政府片面、過度市場化的短視行為持否定態度。國務院不僅責成建設部、國家發改委等部門派出多個調查組奔赴各地進行走訪,還計劃在公共產品價格改革和市政特許經營規范方面進行政策修補。但受到2008年國際金融危機的影響,中央政府轉向實行積極的財政政策,并開展了“四萬億”公共基礎設施投資計劃,PPP這種市場化的開發工具因此受到擱置。

雖然蘭州威立雅、十堰公交等項目產生了項目風險,甚至造成了公私雙方的爭議和社會輿論的指責,但在看到特許經營改革帶來的溢價轉讓金紅利后,西安等地都希望復制“蘭州模式”,將本地市政企業的市場化工作提上日程。當地方政府感知到中央政府的關注和責問態度后,便紛紛暫停了特許經營的項目計劃,觀望國家政策的走向。在后續積極財政政策的約束下,中央下達的2.82萬億投資配套任務迫使地方政府只能尋求新的公共融資途徑。通過下屬融資平臺公司進行舉債的方式,則成為2008年后地方重要的公共投資資金來源。

(四)政府和社會資本合作階段(2014-2019年)

地方政府利用融資平臺舉債的方式,雖然能夠為地區建設快速吸納資金,但也累積了嚴重的地方負債問題。截至2014年末,全國地方債務總額高達約24萬億元,各地方政府的償債準備金甚至不足以覆蓋上述債務所產生的利息。地方債務像雪球一般越滾越大,并可能造成嚴重的償付風險。為了能夠疏解部分地方債務,并持續為新時期的區域協調發展和新型城鎮化建設籌集資金,中央和地方都需要找到一個規范且科學的公共建設融資渠道。

1.中央政策導向:大力推廣“政社合作”模式

2014年以來,中央政府希望在規范地方債務的基礎上,大力推廣PPP作為地方融資平臺舉債的替代性融資方式,并出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等一系列推廣政策。相關政策將BOT、TOT、特許經營等概念整合為“政府和社會資本合作”模式,將應用范圍拓展到幾乎所有城鄉建設領域。對“社會資本”一詞的著重強調,也賦予了國有企業參與PPP項目的合法性。此外,為了促進項目規范運作,財政部、國家發改委等部門制定了大量的項目操作、合同管理指南和項目論證指引等文件,進行了有史以來最為詳盡的PPP政策規范。同時上述部門還計劃選拔地方示范項目、推廣規范運作經驗,并建立全國PPP綜合信息平臺,以便中央政府管理和各方監督。

2.地方實踐選擇:海量且低質的“公公合作”

基于中央政府對PPP模式史上最大力度的推動,地方政府在拉動區域投資、化解政府債務、完成政治任務等多重目的下,以前所未有的積極態度投入到項目實踐之中。僅2014—2017年間,全國新發起的項目就近兩萬個,是此前全世界所有PPP項目總數的三倍,計劃融資總額高達24.69萬億元。大量地方政府還在項目運作中再次進行“創新”,限制民營企業參與項目投標,偏向選擇國有企業作為合作伙伴,希望借助國企的強大實力規避和轉嫁項目風險(37)參見王雨辰、胡軼俊:《民營企業PPP項目參與度研究——基于公共性的風險分析》,《軟科學》2019年第6期。。部分項目甚至將地方政府的融資平臺公司“包裝”為社會資本方,借PPP的名義變相舉債。這一時期國內54%的PPP項目由國企運作,交通運輸、市政工程等投資規模較大的項目幾乎由國企壟斷。除此之外,地方政府還將大量不具備運營內容的設施“包裝”為PPP項目,財政可承受能力論證和物有所值評價流于形式,項目合同中公共產品保底購買、承諾漲價等情況也普遍存在。此時地方項目實踐雖然火爆,但普遍低下的運作質量也暴露出了PPP發展的嚴重問題。

3.央地交互反饋:全面規范整頓與PPP的“寒冬”

2016年開始,國務院和財政部曾分別派出多個督查組赴全國各地進行PPP項目運作的實地督查。中央政府了解到大量項目質量低下,甚至被異化為變相舉債后,多項針對PPP運作的規范性、修補性政策陸續出臺。一方面,財政部于2017年11月發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,以防止PPP異化為新的融資平臺,要求地方政府將存在相關問題的一般項目甚至示范項目進行清退。另一方面,財政部和國家發改委再次出臺多項規范政策,既禁止國有金融企業為地方政府提供融資,也禁止地方政府在項目融資中違規擔保,并通過重申、強調和集成既有的政策要求,希望開啟國內PPP規范發展之路。

2017年以后,在中央政府更為嚴格的政策規范下,地方政府只能按照政策要求清理掉40%以上、近萬個不合規項目,并再次減少PPP項目的具體實踐和運作規劃。2018年和2019年,全國各地發起的項目數量下降至1572個和780個,遠低于2015年至2017年間平均每年6000個項目的發起數量,被喻為國內PPP的“寒冬”。但地方建設需求所帶來的基礎設施融資壓力卻未因此消減,地方政府只能在PPP之外探索其他的融資手段。除土地財政之外,專項債、信托、私募基金等渠道也成為地方政府新的融資選擇。2019年全國地方隱性債務總量約達40萬億元,地方政府利用融資平臺舉債的方式并未消亡,只是同地方隱性債務一同在政策“夾縫”中潛滋暗長。

五、研究發現:雙鏈螺旋互動式的中國政策過程

通過對國內PPP發展案例的階段性梳理,可以發現該領域內中央政策與地方實踐進行了規律性的上下互動。這一互動關系在經歷了長時期的演進和循環后,呈現出一種以政策“漸進調適”和實踐“相機試探”為特征的雙鏈螺旋互動形態。中央政策與地方實踐如同DNA分子片段中的雙鏈,圍繞著促進地方基礎設施融資這一核心主軸進行互動和發展(見圖2)。中央政策根據地方經驗調整PPP發展的宏觀基調,即為中央政府“想要”的PPP狀態;地方實踐則基于政策變動嘗試項目運作的具體方式,即為地方政府“需要”的PPP結果。央地之間以互相影響、交替演進的形式構建了一種螺旋互動的政策過程,也推動了區域建設和經濟發展領域在特定時期的有效治理。

圖2 PPP領域中的雙鏈螺旋互動式政策過程

(一)雙鏈螺旋互動的結構樣態:中央政策與地方實踐的并行推進

在PPP發展案例中的每個階段,中央政策與地方實踐的互動均存在較強的規律性。一個時期的PPP發展往往從中央政策的導向出發,地方政府在相應的政策推廣和規范下相機進行項目的實踐。對于地方實踐中暴露出的問題,中央政府會相對迅速地以政策補丁的形式出臺新的政策規范,地方政府也會在政策反饋下進行實踐層面的反應。地方實踐中總結出的成功經驗,則會成為政策進化的重要依據,被中央政府吸納為下一階段PPP迭代政策的內容(見圖3)。這種互動關系長期持續,且在不同階段之間首尾相連,在經歷了近40年的長期發展后,最終形成了一種雙鏈螺旋互動的穩定發展樣態。

圖3 PPP領域中央政策與地方實踐的階段性互動路徑

1.中央政策“鏈”:基于實踐反饋的“漸進調適”

中央政府根據整體性發展的考慮會對PPP政策進行“調適”,這種調適又分為兩類:一方面是基于宏觀規劃的調整,即中央政策之“調”。在PPP發展的不同時期,中央會基于經濟改革的總體思路構建階段性政策路線,明確“擴大對外開放”“有效引導外資”“提升市政效率”“規范地方融資”等政策基調,也代表著中央政策引導國內PPP發展的主動性。另一方面是基于客觀情況的適應,即中央政策之“適”。中央政府不僅會在本階段的核心政策中吸納此前地方實踐中的成功經驗,也會針對當下項目實踐中發現的問題盡快進行調整,以制止問題的繼續發生(見圖4)。中央政策的制定、修補和迭代循環往復,既具有逐步發展的漸進性,又超越了林德布洛姆式的“小修小補”(38)參見丁煌:《林德布洛姆的漸進決策理論》,《國際技術經濟研究》1999年第3期。,以兼具量變和質變的方式不斷推進國內PPP模式的應用、填補當前的漏洞、回應新一階段的需求。

圖4 中國PPP發展歷程內中央政策的“漸進調適”與地方實踐的“相機試探”

2.地方實踐“鏈”:政策變遷影響下的“相機試探”

針對PPP項目的具體運作計劃,地方政府同樣會進行兩方面的“試探”。一方面是基于政策導向的嘗試,即地方實踐之“試”。在基礎設施開發的相關政策導向下,地方政府會依照“效率優先”原則,將區域利益與自身風險作為優先考慮項,依此選擇PPP項目的合作伙伴、分配項目風險、決定項目合作的基本態度,并在實踐中豐富政策指引之外的項目內容,嘗試產出最高的項目實踐方法。另一方面則是突破政策框架的探索,即地方實踐之“探”。除積極響應政策倡導外,地方政府還會利用政策規定的漏洞,甚至直接突破政策框架進行實踐嘗試,不斷“探索”實現效率最大化的PPP運作方式。但地方實踐的“試探”也具有審時度勢的“相機”性,面對中央政府旨在糾偏和規范的政策補丁,地方政府也會順應政策要求作出適當反應(同見圖4)。但這種實踐反應依然服務于區域建設的基本目標,地方政府會繼續嘗試在緊縮的政策空間內“戴著鐐銬跳舞”。

3.中央政策與地方實踐的“雙鏈推進”

PPP領域的雙鏈螺旋互動關系是持久穩定的,政策“鏈”和實踐“鏈”在形式和實質兩個層面共同推進著中國PPP的發展。在形式層面上,區別于單一路徑的非線性邏輯,中央政策與地方實踐在螺旋互動的關系中齊頭并進、共同發展。不僅政策試驗的“雙軌制”在這一領域內被打破,政策與實踐在互相學習進程中也幾乎沒有長期停頓和彼此等待。在實質層面上,中央政策與地方實踐則分別為我國PPP發展提供了框架上的指引和內容上的支撐。中央政策設定了PPP發展的基本架構,決定了合作企業的范圍、拓展了應用的行業領域、設計了運作的基本形式。地方實踐則推進了PPP發展的具體內容,調整了招商引資的方式、提升了風險分擔與合同管理的水平,并最終決定了項目的具體收益和結果。中央政策框架與地方實踐內容構成了PPP發展的一體兩面,框架擴展或約束了內容,內容支撐甚至突破了框架。二者間的螺旋互動讓框架不斷延展、內容也不斷進化,好比骨骼與血肉在相互支撐和共同生長,共同推進了中國PPP的發展之路。

(二)雙鏈螺旋互動的作用機制:融資需求驅動下的央地雙向彈性

改革開放后,資源總量有限與社會需求劇增的矛盾誘發了集權與分權的部分失調(39)參見王滬寧:《集分平衡:中央與地方的協同關系》,《復旦學報(社會科學版)》1991年第2期。,也造成了地方政府的事權過大和財權不足,并在基礎設施的投資建設領域內尤為顯著。但在雙鏈螺旋互動的政策過程中,中央與地方的總體目標是一致的,促進地方基礎設施融資就是中央政策“鏈”與地方實踐“鏈”的互動主軸。在此基礎上,中央和地方分別擁有“大目標”與“小規矩”,并分別采取了“抓大放小”的彈性策略。二者均具有彈性的行動邏輯,很大程度上疏解了地方政府財權與事權失衡下的區域建設壓力,最終在不平衡的框架下達成了相對平衡的結果。

1.目標公約數:地方基礎設施融資

央地政府之間對推進PPP發展的目標具有很高的融合度,這導致在該領域內中央政策與地方實踐的演進方向基本一致。從政策變遷的角度看,中央政策目標經歷了鼓勵開放融資、合理引導外資、促進多元融資、規范地方融資等階段性變化。雖然也伴隨著提升運作效率和化解地方債務等政策目的,但其核心目標一直非常明確,就是為了幫助地方政府解決區域建設中的融資問題。從實踐演變的層面看,面對公共資金有限性與基建投資責任無限性的長期矛盾,解決資金問題幾乎是地方政府選擇項目開發方式的唯一重點。長期以來,地方經歷了區域經濟薄弱、分稅制改革、國際金融危機、地方債務整頓等不利于公共投資的困窘局面,便相應選擇了吸納外資、多元融資、存量融資甚至借PPP名義舉債等具體實踐方式(見表1)。在地方政府創造性地進行了PPP融資實踐后,中央政府也認識到其巨大的工具性價值,并在不同時期出臺了正面推進的相關政策,從而也堅定了地方政府開展項目實踐的信心。

表1 PPP領域不同發展階段的中央政策目標與地方實踐目標

2.中央政策“推進”與“規范”的適時調整

對中央政府來說,區域經濟發展是“大目標”,政策連續性和地方政府遵守政策要求則是“小規矩”。從推進PPP發展的角度來看,中央先后提出“謹慎試點”“有序推進”和“大力推廣”等政策策略,但僅符合政策試驗理論的表面特征,實際上每一階段的推進策略均是根據時空環境進行的獨立調整。此外,PPP政策主導部門經歷了從國家計委到建設部,再到財政部的變遷,主推應用領域也從交通、電力到市政設施,再發展到全面性的城鄉基礎設施和公共服務。缺乏連續性的政策演進并未形成一個系統的推進方案,客觀上卻體現出明顯的政策制定適應性和實施彈性,其變遷機理源于協調地方基建需求和融資壓力矛盾的適時調整。

從規范地方實踐的層面來看,中央政策的權威性也并非牢不可破。從非試點地區在國家政策試驗之外的自行開發,到地方政府違規承諾固定回報、限制民企參與等違反政策規定的行為,中央政府幾乎沒有進行嚴厲處罰,最多要求對違規項目進行清理,展現出極大的政策彈性和忍耐程度。經過近40年的變遷與演進,中央對地方PPP實踐形式上的審查越來越緊,但對項目實際運作的掌控卻越來越松。尤其是從全程參與的“試點項目”到僅具參考意義的“示范項目”的變化,反映了政策規范方式的本質變動。

3.地方實踐“態度”與“方式”的彈性選擇

對地方政府而言,項目融資是“大目標”,遵守政策規范和項目合同則是“小規矩”。為區域建設提供治理工具的中央政策,對地方政府的“參考”和“啟發”意義遠大于具體的執行要求。地方會積極落實中央推廣PPP模式的政策,但對于規范相關實踐的政策,則大多選擇在政策框架下尋求突破空間,甚至“斷章取義,為我所用”。從沿海地區“先斬后奏”的創新嘗試,到拆分項目金額以規避中央審批,到高溢價“轉讓”市政設施,再到借PPP名義變相舉債,地方政府種種違背政策的行為都是為了快速達成基礎設施的融資目標。加上此類“上有政策,下有對策”的行為在特定時期不會遭受實質處罰,客觀上堅定了地方政府彈性應對政策導向的思路。

此外,在官員“晉升錦標賽”和以經濟發展數據為政績核心指標的時代背景下,官員任期的短期性與項目運作的持久性、地方政府的GDP追求與公私合作的理念追求都存在天然錯配,導致PPP項目的長期運作與伙伴關系難以受到地方政府的重視。融資的高難度和大壓力使得地方難有顧及融資目標和項目合作的兩全之法。為了確保項目盡快落地,地方政府不惜與投資方簽訂不公平甚至不可能實施的合約。但當項目設施建設完成,再加上“新官”就任時,面對前任政府遺留的沉重“舊賬”,消極對待甚至直接違約都會成為“不完美”但“必須”的選擇。雖然PPP項目的合作性和規范性遭到了忽視,但地方政府卻以短期意義上最具“性價比”的方式補齊了本地基礎設施的短板。

(三)雙鏈螺旋互動的發展升力:務實、均衡與動態調整的治理邏輯

PPP領域內中央政策與地方實踐的雙鏈螺旋互動關系,既是一種獨特的中國政策過程,也代表著一種持續、高效的治理邏輯。在實用主義的邏輯起點下,區域建設和經濟發展方式通過均衡運作和動態調整的方式不斷協調和改進,這是雙鏈螺旋互動勾勒出的獨特治理路徑。在效率優先的治理目標得以實現的前提下,政策統一性的僵化問題因此得以變通應對,以適應不同時期和不同地域的特殊情況。工具導向的治理路線也基于雙鏈螺旋互動得以自我修正和迭代發展,同時也促進了治理方式的進步和治理成效的持續提升。

1.資源有限條件下的實用主義

受到特定時期資源有限的客觀限制,央地政府均以務實的態度選擇并應用了能夠快速促進地區建設和項目融資的治理工具,高效完成了區域建設和經濟發展的階段性任務。一方面,國內政府部門并不排斥借鑒西方國家在經濟發展過程中的寶貴經驗,地方實踐所產生的經驗和教訓也在中央政策制定中被視為重要的信息和技術來源。這種源自國外的政策學習和國內的縱向創新擴散,并不源于利益團體的角力或選舉政治的壓力,而是來自中央和地方政府對高效且實用工具的現實需要。另一方面,面對新型治理工具本身自帶的效率與價值二元屬性,中央政策和地方實踐都不反對前者的核心作用。地方財權與事權失衡的矛盾長期存在,PPP等公私合作治理方式就會被扭曲為融資工具。但這種在現實發展壓力下做出的“無奈”選擇,客觀上卻完成了階段性區域經濟發展的主要目標,也為進一步優化社會服務、維護公共利益、實現均衡發展奠定了必要的物質基礎。

2.“兩個積極性”的協調與均衡

中央政策的審慎態度會限制地方的積極治理運作,地方實踐的激進策略也會挑戰中央的政策權威,經濟發展領域“兩個積極性”之間的差異勢必產生部分矛盾。但除了以法律和政策為代表的剛性制度體系外,我國也存在允許各地政府針對實際狀況應變處理的柔性機制。一方面,對地方自主權的尊重讓政策統一性的僵化問題得以“變通”應對。中央“一刀切”式的政策文件難以考慮到所有地區的差異細節,但地方政府卻可以依賴靈活的實踐以消解整個治理結構所承擔的負荷和任務(40)參見周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,《開放時代》2009年第12期。。另一方面,靈活的地方實踐也會覆蓋中央政策難以觸及的領域和層面。尤其以市場化為底層邏輯的治理方式,宏觀政策難以規定一個公共性和經濟性之間的通用均衡點,價值與效率的平衡只能在地方治理實踐中探索和確定。靈活實踐的機制非但沒有弱化正式制度,反而對其形成了有力的補充和支持(41)參見周望:《均衡性治理:當代中國國家治理的一個特定邏輯》,《天府新論》2013年第6期。。政策統一性與實踐靈活性的均衡協調體現了中央統轄權與地方治理權的動態關系(42)參見周雪光:《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時代》2011年第10期。,也切實解決了治理過程中的部分難題。

3.治理路線的修正與動態發展

長期以來,中國共產黨靈活、調適的政治思路讓政策的制定成為不斷改革和調整的循環過程(43)參見沈大偉:《中國共產黨:收縮與調適》,呂增奎、王新穎譯,北京:中央編譯出版社,2012年,第5頁。。在中央和地方的持續互動中,中央政府會基于地方實踐的既往經驗和教訓進行政策修補和政策完善,也會隨著當下環境的變化審查不合時宜的政策,并以動態的方式持續調整政策內容、改變政策制定和實施方式。在此基礎上,中央政府根據國家未來的發展規劃,也會在政策的迭代進化中提出前瞻性的發展思路。例如PPP政策中“社會資本”概念的提出,以及對PPP+REITs模式的超前推廣,這種本土化和前沿化的工具改良體現了中央政策從反饋性修補向前瞻性指導的進化過程。這種動態性的治理發展需要政策制定者進行前瞻思考、反復思考和換位思考,并通過政策的調整和進化解決地方實踐中可能發生、正在發生或即將發生的問題(44)參見梁文松、曾玉鳳:《動態治理:新加坡政府的經驗》,陳曄等譯,北京:中信出版社,2010年,第5頁。。治理路線的不斷自我糾正和動態調整,不僅促進了階段性治理任務的達成,也讓PPP這一治理方式在中國朝著總體有序、規范的方向持續進步和發展。

六、結論與討論:雙鏈螺旋互動模式及其優化

本文基于對中國PPP發展案例內中央政策與地方實踐的長期梳理,總結出中國政策過程中的雙鏈螺旋互動模式。區別于其他嵌入央地關系的單線路政策過程,雙鏈螺旋互動模式反映了中央政策與地方實踐圍繞著同一目標主軸相互影響和彈性行動,共同推升了相關領域治理水平的政策過程現象。政策“漸進調適”與實踐“相機試探”的周期循環,突破了從政策制定到政策終結的階段性時間限制,從更具歷史意義的角度回答了政策創新到底由中央主導還是地方主導的非此即彼問題,是對中國特色的政策創新和政策試驗理論的嘗試補充和發展。此外,雙鏈螺旋互動模式不僅解釋了實際案例中政策變遷和地方治理中的具體現象,還體現了這一中國政策過程的務實治理邏輯和治理意義,其成功化解了由央地關系失衡導致的地方事權與財權不匹配,以及中央政策統一性與地方實踐多樣性的矛盾沖突,為區域建設和經濟發展領域的治理發展提供了動態和持續的推動力。

在PPP、購買服務、公共服務合同外包、地方公共融資等眾多領域,利用市場資源供給公共物品已成為愈發重要的治理方式,公私合作與多元治理也是未來國家治理的發展方向。但在實用主義的治理思路下,中央政策與地方實踐只關注市場供給作為治理工具的效率性,以實現特定時期資源有限下的治理目標。但隨著治理方式和工具的逐漸豐富和規范,我們應在雙鏈螺旋互動基礎上,將市場供給作為獨立的要素引入這一互動結構,逐步讓公私合作取代單純以工具主義為核心的地方實踐,最終讓市場供給作為中央政策與地方實踐的同等級要素參與螺旋互動,讓市場力量以治理主體的角色發揮更好的作用(見圖5)。

圖5 特定領域政策過程從“雙鏈螺旋”到“三鏈螺旋”的理想演進路徑

從雙鏈螺旋到三鏈螺旋的互動發展,能夠促進中央政府更好地制定政策,幫助地方政府更好地開展實踐,最終實現從特定時期的有效治理演進為持久性的更好治理。