我國城市管理行政執法的困境與對策解析

肖林

摘要：近年來，隨著我國城市發展進程的加快和城市規模的擴大，城市治理面臨的新情況、新矛盾和新問題日益復雜，城管執法在立法、管理體制、工作機制、執法環境、輿論氛圍、群眾參與城市治理意識等方面困境逐步顯現，對城市建設造成了不利影響。為了確保城市化建設能夠保持長期健康發展趨勢，需要對城市管理行政執法工作給予高度重視，為城市規劃發展提供基礎保障。本文主要研究現階段我國城市管理行政執法工作存在的問題，通過分析問題內在原因，總結出一些有效的優化對策，旨在為推進我國社會主義新時代城市化建設貢獻力量。

關鍵詞：城市管理；行政執法；困境；對策

2018年11月6日，習近平總書記在上?？疾鞎r強調：“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化上下功夫?！?城市治理作為現代化城市的發展手段，作為黨和政府與人民群眾之間聯系的橋梁和紐帶，越來越顯得重要，城管隊伍需要從自身實際出發，不斷推進隊伍建設，著力提高城市治理水平。針對現階段城管執法在立法、工作機制、輿論氛圍、群眾參與城市治理意識等方面面臨的新情況、新矛盾和新問題，需要有關部門結合實際情況制定優化管理對策，在保證城市健康發展的同時維護人民群眾的切身利益。

一、城市管理概述

所謂城管就是“城市管理” 的簡稱。城市管理其實對于絕大部分市民來說并不陌生，基本都知道是保證城市化建設的一項核心工作，并且從目前的城市建設規模來分析，也可以清楚地看出城市管理的作用。[1]城市管理部門和其他行政執法部門一樣，都在行使相關職權，能夠切實有效地保證城市全面化發展，維護著市民的切身利益。但是對于部分市民而言，城管不但沒有讓其得到更高的經濟收益，還阻礙了其實現美好生活愿望的實現。因為城管的管理對象主要是小商販，這些小商販多數是通過一些簡單的販賣活動獲取收入從而維持最基礎的生活，其中部分商販是由于身體缺陷或者家庭原因被迫進行這樣的售賣活動。在廣大市民眼中，這樣的群體應該受到人們的關心、理解和支持。但是對于城市管理者來說，他們的職責是保證城市健康發展，為了履行其所肩負的重要職責，有時必須要和人民群眾的思想“背道而馳”。通過在社會中進行宣傳教育、警告處罰以及引導管理等方式，從而達到美化城市建設，促進城市化發展的目的。不難看出，城管工作并不是一項簡簡單單的管理工作，不僅要完成自己的工作任務，同時還需要承受來自廣大人民群眾的誤解。

二、城管行政執法的現狀和困境

（一）城管在市民心目中形象較差

目前，我們已經進入到一個全新的信息化時代，人們在新聞信息的獲取方面也更加便捷了。當人們在新聞搜索框中輸入“城管” 二字，絕大多數新聞推薦都是城管的負面信息。導致這種情況的主要原因要從兩個方面去分析：一是，城管部門執法過程中的行為不夠規范，讓原本符合法律規定的行為變成了統一強制性非法行為，二是，部分媒體為了博取更多的流量而制作一些片面黑化城管形象的新聞，給城管執法工作造成了嚴重阻礙。

（二）城管的執法權不夠

城管部門雖然是行政執法部門，但是和其他執法部門相比，在執法行使權上卻顯得無力。也正是因為城市管理部門在執法權力方面的不足，導致其執法效率不高。其實和人們生活有著直接關系的執法部門很多，但是為什么只有城市管理部門在人們心目中的形象差呢？其中一個最主要的原因就是其執法權力不夠。[2]城管部門雖然擁有一些處罰權，但是卻和審批權嚴重脫離，在行使時并沒有發揮出重要作用。這也是城管部門執法管理難、問題多的最根本原因。還有就是廣大人民群眾對城市管理工作的理解不夠全面，導致城市管理工作的執行沒有得到支持。建設良好的城市形象是需要全市人民共同努力的，但是因為有少部分市民在這方面的責任意識不足，認為一些日常的不正確行為不會對這么龐大的城市造成什么影響，在這些思想意識影響下觸犯了城市管理的相關法律法規，所以城管才對其進行管理。但是城管的這些管理行為，在人們看來就是小題大做，找存在感。[3]城市管理工作人員也是城市中的一員，他們的責任就是依法管理，對違反相關法律法規的行為進行糾正，可能管理人員所管理的事情在人們心目中都是一些小事情，是影響人們生活的行為，所以才對其產生抵觸心理。而出現這些問題的主要原因之一就是城市管理工作人員的執法權不夠，不能讓市民對其工作給予足夠的重視和尊重。

（三）城管行政執法法律依據滯后

經全國人大常務委員會第二十五次會議修訂后，2021年7月15日起施行的《行政處罰法》第十八條規定：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使行政機關的行政處罰權?！?這是以法律形式確定了城市管理部門可作為特殊類型的行政處罰實施機關。但目前，全國沒有統一的城市管理方面的法律對城市管理的具體職能、履職權限做出規定，各地的地方性法規也不健全，導致針對城市管理違法行為時，只能依據各種各樣的法律法規，在具體執法工作中，還要顧及人大、政府、部門的一些規定。但是同一違法事實往往可以對應多個相應的法律條款，并且這些法律法規的時間、級別、類型、處罰標準不同，這就導致執法的統一性、準確性不足，執法相對人容易產生異議。更嚴重的是，“借法執法” 會讓人民群眾產生城管無執法權的質疑和對城管執法的抵制。

三、城管行政執法問題的解決策略

中國特色社會主義進入新時代，進一步完善城市治理體系，提高城市治理能力，是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要一環。以“政治堅定、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實” 作為隊伍建設目標，以準軍事化管理為抓手，打造一支高素質、高效能的執法隊伍。在推行以執法為重點的業務規范化建設上下功夫，強化基層中隊標準化建設，強化考核監督機制建設。

（一）明確法律地位及權力邊界

在制度層面，城管目前的困境主要來源于法律的地位不夠明確。目前有很多法律相關學者認為城市管理問題以及各地因地制宜分散立法為宜。不可否認，不同地區在社會經濟發展中所取得的成果有著非常明顯的差異，統一的法律在不同地區的執行標準也不相同，但是在目前各方面立法存在的不利影響來看，脫離高位階法律去分散立法所達到的成果顯然不能達到人們預期的效果。[4]

在現階段的城市管理中，我國在立法的條件上已經基本成熟。在城市管理中，優化社會管理方式是一項非常重要的內容，城市管理工作在時代不斷發展的情況下想要達到綜合性的執法標準還有些困難，并且在法律地位以及職責方面還存在質疑聲，所以需要我們統一立法。應以全國人大立法的形式出臺《中華人民共和國城市管理法》，重點著眼有利于整個城管系統正規化、規范化建設，明確城市管理執法體制、執法手段、執法范圍、隊伍建設、裝備配置等方面，解決城市管理體制不順、職能權限問題，做到機構設置職責法定。

（二）規范城管執法體系

1.推進基層綜合行政執法體制改革。黨的十八屆三中全會提出：理順城管執法體制，提高執法和服務水平。為繼續深化基層綜合行政執法體制改革，扎實推進鄉鎮（街道）逐步實現“一支隊伍管執法”。根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》等規定，2022年1月5日，福建省人民政府發布閩政文〔2022〕3號《福建省人民政府關于賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處部分行政處罰權的決定》，決定將部分縣級人民政府有關部門行使的行政處罰權交由鄉鎮人民政府和街道辦事處，以其自身名義行使，實行綜合行政執法。并對賦權事項范圍、指導目錄、鄉鎮（街道）綜合執法隊伍建設、基層執法人員的相關待遇保障、執法裝備保障、依法行政等重點任務進行分工。

2.規范執法程序和手段。行政法的相關理論是確保行政權在執行過程中的公正公平，不健全的城管執法無法真正保證相關人員的合法權益，還將影響最終的執法效果。因此，需要我們完善相關的執法程序，并且要求城管在執法的過程中嚴格按照相關執法標準去執法，這樣不僅能夠提高執法效率，同時還能夠保證公民的權益。我國對于行使執行權力方面也有著明確的程序規定，比如實行亮證執法，并告知行政執法對象違法的法律事由，依法保障其陳述、申辯等權利。深入推行“行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度” 三項制度和律師參與城管執法工作。此外，城管在執法過程中還需要給予被執法者足夠的尊重，從而保證法律的人性化。

3.創新執法方式。隨著時代發展，人們的思想和意識都發生了非常大的變化。因此，城管人員也需要在執法方式上進行創新，這樣有利于維護良好的社會關系?，F階段，城管執法依舊以“人海戰術” 為主，用人員數量去提升執法的權威性，而從目前的執法效果上看并不理想。因此，需要積極推進行政執法方式創新，廣泛運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等非強制性執法方式。全面建設數字法治城管，依托物聯網、云計算、大數據等技術，建成城市精細化綜合管理平臺，推動形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理”，實現“人工＋智能” 的管理新模式。深化“互聯網＋監管” 系統應用，積極推進智慧執法，加強信息化技術、裝備的配置和應用，探索推進非現場執法監管新模式，提升執法監管精準化、智能化水平。

（三）營造良好的執法環境

1.加大宣傳力度。一是做好自身宣傳。把執法人員特別能吃苦、特別能奉獻、特別能戰斗的精神向社會傳播，以獲得人民群眾對執法工作和執法人員的理解和支持。二是大力宣傳城市管理方面的法律法規，提高市民的法律意識，營造良好的執法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、接受、配合城管執法工作的順利開展。

2.加強與新聞媒體的溝通合作。進一步高度重視和充分發揮新聞媒體的宣傳優勢，最大限度地用好傳媒的積極作用。

（四）樹立三種意識

一是服務意識。為人民服務是黨的宗旨，要求執法人員在執法過程中，以是否有利于群眾利益為衡量標準。把為城市建設服務、為社會穩定服務作為執法工作的出發點和落腳點。二是程序意識。嚴格遵守執法紀律，嚴格遵守程序規定，追求程序合法。三是形象意識。外樹形象，養成良好的品行和端莊的舉止，文雅的談吐，整齊的穿戴，給人民群眾良好的第一印象，是文明執法的良好開始。

（五）創新城管執法監督機制

1.加強執法宣傳。在互聯網快速發展的時代，信息的傳遞速度得到了全面提升。城管部門也需要在日常工作過程中利用互聯網技術提高不同行政部門之間的合作，保證各部門之間能夠保持一個良好的溝通關系。同時還要和新媒體企業加強合作，再利用新媒體這個平臺去引導正確的輿論方向。

2.引導公眾參與。落實為人民管理城市的理念，需要我們努力踐行黨“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去” 的群眾路線。尊重廣大人民的城市治理主體地位，以解決城市治理中的熱點、難點問題為突破口，積極搭建公眾參與城市治理平臺，設立微信公眾號，吸收志愿者參與城市治理，開展城管開放日、城管進社區等活動，讓人民更加直接有效地了解城管工作，不斷提高治理水平。城市治理工作是一項復雜的社會系統工程，不但需要城管執法隊伍履職盡責，更需要社會各界互助聯動和協調配合，尤其是全體人民的廣泛參與和大力支持，廣大人民多為城市治理工作建言獻策，對城管執法工作進行監督，實現“人民城市人民建、人民城市人民管”，努力建設“機制活、產業優、百姓富、生態美” 的新城市風貌。

四、結束語

隨著人民群眾法律意識的不斷加強，民主政治也獲得了全面發展。城管執法活動因為其工作性質的要求，讓群眾對城管工作一直保持著抵觸心理。城市治理工作，承載著人民群眾對美好生活的向往，關系著人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，絕非一日之功，是現階段政府部門重點關注的工作。對于城市治理過程中出現的問題要從本質上進行分析，找到關鍵原因，并通過制定和完善城市治理相關法律法規，健全完善相關體制、機制，提高執法人員的綜合素質，規范執法人員的行為，像繡花一樣精細治理城市，“繡” 的功夫到位了，城市的運行就更順暢，人民的生活就更幸福。

參考文獻：

[1] 秦凱.淺談深圳市基層城市管理綜合行政執法的現狀、問題及對策[J].農村經濟與科技，2021，32（02）：248-249.

[2] 胡苗苗.城市管理綜合行政執法的問題及對策研究[D].成都：四川師范大學，2018.

[3] 任海霞.城市管理行政執法問題研究[D].太原：山西農業大學，2018.

[4] 徐慧.我國城市管理行政執法現狀與對策研究[J].法制博覽，2018（08）：217.