政策工具視角下我國現代職業教育體系建設改革

槐福樂?趙常秀?呂清

摘 要 以中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》為研究對象，構建以政策工具分類為X軸、現代職業教育體系建設改革要素為Y軸的“政策工具·要素鏈”二維框架，通過二維框架分析我國現代職業教育體系建設改革政策的潛在問題。從政策工具維度看，《意見》對政策工具的配置較為齊全，但各個政策工具之間存在較大差異，權威型政策工具使用最多，激勵型與能力型以及象征與規勸型政策工具使用恰當，但象征與規勸型政策工具內部結構差異較大，學習型政策工具使用相對欠缺；從要素鏈維度看，《意見》由育人理念、人才培養、產教融合、體制機制、師資建設、區域發展和保障制度七個方面組成，但不同要素鏈之間占比存在較大差異，對育人理念、人才培養與區域發展要素關注不夠。為此，政策制定者應進一步重視政策工具的內部組成結構，適當增加學習型政策工具的使用，彌補相關要素鏈中政策工具配置的“短板”，注重政策工具與要素鏈的耦合，進一步推動《意見》的貫徹執行。

關鍵詞 職業教育；現代職業教育體系；政策工具；要素鏈；文本分析

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2023）09-0038-08

一、問題的提出

2022年12月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》（以下簡稱《意見》），旨在持續推進現代職業教育體系建設改革，優化職業教育類型定位[1]。當前，由于中等職業教育存量不足而導致職業教育人才供應鏈割裂隱患尚存、國家資歷框架與勞動力市場交互機制脫鉤、校企合作缺乏利益共生機制、產教融合政策依賴明顯[2]等仍是現代職業教育體系建設改革不可回避的重要問題。為突破制約現代職業教育體系建設改革的困境，需要充分依靠職業教育政策的引領與指導，通過政策的制定與執行，促進職業教育高質量發展，實現現代職業教育體系的全面確立。因此，本研究構建了以政策工具分類為X軸、現代職業教育體系建設改革政策要素為Y軸的“政策工具·要素鏈”二維框架，深入剖析《意見》，明晰與預判《意見》對我國現代職業教育體系建設改革的重要促進作用與潛在風險和問題，并以此嘗試提出具有針對性與可操作性的政策建議，為我國現代職業教育體系建設改革與發展提供理論參考。

二、“政策工具·要素鏈”二維框架的建構

（一）構建基礎：政策工具理論

政策工具理論的相關研究起源于20世紀80年代，前期研究以政策工具的涵義和特點為主，后期研究轉向政策工具分類等相關研究[3]。作為連結政策制定和政策執行的重要機制，政策工具近幾十年來已成為政策過程研究的主要議題，當前最具代表性的政策工具分類研究主要有四種：一是邁克爾·豪利（M.Howlett）和M·拉米什（M.Ramesh）的政策工具分類；二是埃爾莫爾（Richard F.Elmore）和麥克唐納爾（Lorraine M.McDonnell）的政策工具分類；三是英格拉姆（Helen Ingram）和施奈德（Anne Schneider）的政策工具分類；四是澤福爾·德（Zegveld）和羅斯維爾（Rothwell）的政策工具分類[4]。

不同政策工具分類方式各具特色，選擇政策工具必須充分考量政策目標?，F代職業教育體系建設改革政策涉及的要素較為豐富，選取的政策工具應至少包含權威型政策工具、能力型政策工具、激勵型政策工具等。英格拉姆和施奈德將政策工具劃分成權威型、激勵型、能力型、學習型以及象征與規勸型五種，此種劃分方式有利于政策研究者預測政策的使用效果及其影響[5]，且便于構建“政策工具·要素鏈”二維分析框架?；诖?，本研究選取英格拉姆和施耐德的政策工具分類方法，并將現代職業教育體系建設改革的要素納入該分析框架，構建基于《意見》的“政策工具·要素鏈”二維分析框架。

（二）X軸：政策工具維度

X軸屬于政策工具維度。按照英格拉姆和施奈德的政策工具分類，權威型政策工具主要是指通過權力手段強制或禁止政策執行者執行的一種具有規范性的活動，具體表現形式有指導思想、主要目標、工作要求與嚴令禁止等作用形式；激勵型政策工具主要是指通過正向措施激勵與引導政策執行者的活動，包括金融支持、經費支持、混合支持、提高收入及學生資助等作用形式；能力型政策工具主要是指通過向政策執行者提供所需的資源、信息或制度服務，進一步實現其目標的活動，包括服務保障、人力支撐與制度建設等作用形式；象征與規勸型政策工具主要是指通過價值倡導、理念認同等方式引導政策執行者按照目標并開展行動的方式，包括鼓勵號召、榮譽表彰、宣傳引導、營造氛圍等作用形式；學習型政策工具主要是指試圖通過加強目標群體的學習使其擁有知識與能力，進而提升其對政策的理解[6]，包括職業素養、師資建設、學歷提升三種作用形式。

（三）Y軸：現代職業教育體系建設改革要素維度

《意見》的頒布，為我國現代職業教育體系建設改革指明了前進方向，抓住了職業教育高質量發展的關鍵問題，提出的“形成制度供給充分、條件保障有利、產教融合的良好生態”，對建設現代職業教育體系至關重要[7]。因此，對《意見》深入研究既要衡量政策本身，又要充分考量研究問題的具體情況和研究對象的內部屬性。結合《意見》的具體內容，并充分考量現代職業教育體系建設改革的內部屬性，將現代職業教育體系建設改革要素劃分為育人理念、人才培養、產教融合、體制機制、師資建設、區域發展、保障制度七個方面。其中，育人理念決定了現代職業教育體系建設改革的方向，彰顯了職業教育類型化特征，對現代職業教育體系建設改革具有價值引領的重要作用；人才培養與師資建設是現代職業教育體系建設改革的關鍵要素與重要支撐，是現代職業教育體系能否實現高質量確立的重要指標；產教融合與區域發展契合了《意見》中探索省域現代職業教育體系建設新模式，打造市域產教聯合體，打造行業產教融合共同體三大戰略任務，彰顯了職業教育的社會導向性，是增強職業教育適應性的關鍵舉措，對于現代職業教育體系建設改革具有重要指引作用；體制機制是現代職業教育體系建設改革的根基，通過體制機制變革能夠激發職業教育多元辦學主體活力，實現區域資源共享，促進區域經濟發展，實現政、企、行、校協調育人；保障制度是職業教育高質量發展的“生命線”，而職業教育高質量發展是現代職業教育體系建設改革的出發點與落腳點，其回應了人民需要什么樣的現代職業教育體系以及現代職業教育體系建設改革能夠滿足人民什么樣的需求和如何滿足人民需要的問題[8]。以上七個方面相互結合、相互作用，共同構成了現代職業教育體系建設改革的要素維度。

（四）“政策工具·要素鏈”二維框架圖

基于以上分析，本研究將政策工具維度（X軸）與現代職業教育體系建設改革要素維度（Y軸）進行組合，構建了《意見》政策分析的“政策工具·要素鏈”二維框架，見圖1。

三、《意見》的內容編碼與數據分析

本研究以《意見》為研究對象，通過文本分析法對該政策文件開展定量研究。文本分析法是一種對文本進行系統、客觀、定量描述的技術手段[9]，被廣泛應用于政策文件的分析研究中。

（一）政策文本編碼

本研究在對《意見》文本編碼過程中，遵循系統性、條目性與協調性三個原則。第一，系統性原則是指《意見》中的各條目之間相互關聯，具有一定的系統性與整體性，因此編碼時應包括全部內容；第二，條目性原則是指編碼過程中應嚴格按照“章—節—條”的順序進行編碼；第三，協調性是指在編碼過程中應遵循“先內容、后形式”的原則，即同一條政策語句與多個子維度存在關聯關系時，應優先考量語句的本質內容，用最本質、最核心的政策內容匹配最適合的子維度進行統計。以上三條原則在政策文本編碼中被廣泛使用，并以此增強編碼結果的可信性與可靠性[10]?；谝陨显瓌t對《意見》依次進行編碼，共得到4個一級指標（即“章”），包括“總體要求”“戰略任務”“重點工作”“組織實施”以及14個二級指標（即“節”），如“探索省域現代職業教育體系建設新模式”“提升職業學校關鍵辦學能力”“創新國際交流與合作機制”等，見表1。

（二）X軸：《意見》的政策工具維度分析

對《意見》每個條目語句進行分類整理、歸類并統計，依據系統性、條目性和協調性原則將55個條目依次歸入權威型政策工具、激勵型政策工具、能力型政策工具、象征與規勸型政策工具及學習型政策工具，并對其頻數、占比等進行統計分析。統計結果如表2所示。

1.權威型政策工具使用頻率最高，但其內部結構存在一定的失衡

權威型政策工具成本相對較低且能夠使政策執行者迅速采取行動，與此同時也能夠滿足政策制定者對于政策執行的宏觀把控，便于實現政策制定者的利益訴求，其在政策工具中往往占據重要地位。如表2所示，在現代職業教育體系建設改革的政策工具中，權威型政策工具使用頻率最高，為30.91%，這與許艷麗等針對職業教育產教融合政策[11]、陸宇正針對現代職業教育高質量發展政策[12]的研究結論相同。據此可知，國家在推動現代職業教育體系建設改革中以權威型政策工具為主，但權威型政策工具在政策執行過程中往往具有一定的強制性色彩，會抑制政策執行者的主動性與積極性，致使政策執行出現一定的偏離。

進一步對權威型政策工具的作用形式展開研究，發現工作要求作用形式使用頻率最高（14.55%），指導思想（7.27%）與主要目標（7.27%）作用形式次之，而嚴令禁止（1.82%）作用形式僅出現1次。因此，在現代職業教育體系建設改革的權威型政策工具中，存在一定的內部結構失衡。首先，工作要求作用形式占比最大，出現頻次最高，體現出《意見》對于我國現代職業教育體系建設改革的指導性，并要求政策執行者嚴格按照有關工作要求貫徹執行相關政策，以期實現現代職業教育高質量發展，主要體現在打造市域產教聯合體和建設開放型產教融合實踐中心、提升職業學校關鍵辦學能力與拓寬學生成長成才通道等方面。其次，指導思想與主要目標作用形式次之，體現了在習近平總書記關于“要重視職業技術教育”相關重要論述的指導下，確定了探索省域現代職業教育體系建設新模式等指導方針，明確了現代職業教育體系建設改革的前進路向。最后，嚴令禁止作用形式使用頻率較低，占比較小，僅涉及語句1條，主要是“用人單位不得設置妨礙職業學校畢業生平等就業、公平競爭的報考、錄用、聘用條件”，嚴令禁止進一步彰顯職業教育的類型屬性，保障了職業學校學生在就業、報考、錄用與聘用中應該享有的公平競爭權，通過嚴令禁止政策語句的使用，能夠進一步增強職業教育吸引力，有利于實現現代職業教育體系建設改革，增強職業教育適應性。但在權威型政策工具中，嚴令禁止作用形式使用頻率較低，易于被政策執行者忽略，使其不能發揮出應有效用。

2.激勵型與能力型政策工具使用恰當，但兩者內部結構存在較大差異

如表2所示，激勵型政策工具共涉及經費支持等5種作用形式，共涉及14條語句，占比25.46%，僅次于權威型政策工具的30.91%；能力型政策工具共涉及服務保障等3種作用形式，共涉及12條語句，占比21.81%，僅次于權威型政策工具與激勵型政策工具，可知激勵型與能力型政策工具在《意見》中使用較為恰當。在相關研究中，有學者認為激勵型政策工具以利益調整為基本手段，能夠在短時間內有效激發政策對象的外部動機[13]，而能力型政策工具以長期收益作為出發點[14]。因此，《意見》在使用激勵型政策工具的同時，進一步結合了相當頻次的能力型政策工具，實現了兩種政策工具的相互補充與結合，能夠進一步推動現代職業教育體系建設改革，促進《意見》的執行，進而實現現代職業教育高質量發展。

但進一步對兩種政策工具的使用情況展開研究，發現激勵型與能力型政策工具內部組成結構存在較大的差異。在激勵型政策工具內部，混合支持作用形式使用頻次最高，共涉及6條語句，占比10.91%，主要包括支持建設開放型區域產教融合實踐中心、拓寬學生成長成才通道、支持地方建立職業教育與培訓管理機構等方面；經費支持與金融支持作用形式次之，涉及語句分別為4條、2條，占比7.27%、3.64%，主要用于強化我國現代職業教育體系建設改革政策扶持、建設開放型區域產教融合實踐中心等方面；而提高收入與學生資助作用形式使用頻次較低，涉及語句均為1條，占比1.82%，主要用于中等職業學校學生資助體系建設與提升技術技能人才工資收入方面。激勵型政策工具主要是通過物質回報的方式來誘導政策執行者執行政策，本質而言是一種基于利益需求的外部刺激，由于激勵型政策工具所對應的執行者不同，導致激勵型政策工具作用形式間存在較大差異，表現為重視政府、企業與職業學校相關利益，對學生與技術技能工人利益關注不夠。在能力型政策工具內部，服務保障作用形式使用頻次最高，涉及語句為5條，占比9.09%，主要包括服務學生多樣化成才、促進中小企業技術創新與產業升級、服務行業企業技術改造等方面；其次是制度建設與人力支撐，涉及語句分別為4條、3條，占比7.27%、5.45%，制度建設作用形式主要包括職業教育專業動態調整機制、國務院職業教育工作部際聯席會議制度等相關制度，人力支撐作用形式主要包括靈活用人機制、設立產業導師特聘崗等方面。能力型政策工具的運用能夠很大程度上為政策執行者提供信息、機會設施等條件。因此，能力型政策工具作用形式的協同，能夠很大程度上提升政策執行能力。

相比激勵型政策工具，能力型政策工具實現了內部協同，三種作用形式使用頻次相當，共同作用于《意見》政策的執行，而激勵型政策工具內部作用形式之間使用頻率相差較大，不利于作用形式間的進一步協同。因此，政策執行者應綜合考量激勵型政策工具內部作用形式的平衡，共同作用于政策的執行。

3.象征與規勸型政策工具使用相對恰當，但其內部結構存在較大差異

象征與規勸型政策工具能夠通過價值引領等方式影響政策執行者，使其觀念或者行為與政策的導向相契合，進而促進政策的開展與執行，其對于現代職業教育體系建設改革具有不可忽視的作用。如表2所示，象征與規勸型政策工具涉及相關語句共9條，占總體語句的16.37%。從整體來看，象征與規勸型政策工具的使用相對恰當，能夠發揮其應有作用，這與馬立超針對《國家職業教育改革實施方案》[15]以及王建濱等人針對《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》[16]的相關研究結論基本一致。

對象征與規勸型政策工具的作用形式進一步研究發現，象征與規勸型政策工具共含有鼓勵號召、宣傳引導等4種作用形式。其中涉及鼓勵號召的語句有6條，占總語句的10.91%，其余3種作用形式均為1條，合計僅占總語句的5.46%。這暴露了象征與規勸型政策工具在內部結構方面存在的較大差異問題。在鼓勵號召作用形式方面，主要包括鼓勵支持相關?。ㄗ灾螀^、直轄市）和重點行業在現代職業教育體系建設改革上先行先試與率先突破，發揮示范引領作用以及鼓勵學校與企業以“校中廠”“廠中?！钡确绞焦步▽嵺`基地，服務職業學校以及企業等多個語句，這充分體現了政策制定者在打造產教融合共同體、提升職業教育辦學關鍵能力以及建設開放型區域產教融合實踐基地等方面的政策號召與引導。但宣傳引導、榮譽表彰與營造氛圍等形式的運用不足，會挫傷政策執行者的積極性。因此，應進一步調整象征與規勸型政策工具的使用，通過鼓勵號召、宣傳引導、榮譽表彰與營造氛圍等作用形成“組合拳”方式，促進政策執行者更好地貫徹執行《意見》。

4.學習型政策工具使用明顯不足，與其他政策工具存在較大差距

學習型政策工具能夠使政策執行者通過學習獲取知識與能力，加深對政策的理解，提升其政策執行力。但如表2所示，學習型政策工具使用明顯不足，僅涉及3條語句，分布在職業素養、師資培訓與學歷提升三個作用形式，合計僅占總語句的5.46%，與其他政策工具使用存在較大差距。

在職業素養方面，要求加強師德師風建設，提升教師隊伍素質與道德水平；在師資培訓方面，要求建設“雙師型”培養培訓基地，開展多樣化、定制化與個性化的精準培養培訓；在學習提升方面，開展職業學校教師學歷提升計劃，開展定向師資培養。進一步研究發現其3條語句存在一定的共線性，均在指向“雙師型”教師隊伍建設。我國現代職業教育體系建設改革必須回應“為誰培養人”“培養什么樣的人”“由誰來培養人”等一系列現實性問題，而作為“由誰來培養人”的主體——職業教育教師，對于現代職業教育體系建設改革發揮著重要作用，《意見》也能夠證實這一觀點。教師隊伍既是政策受益者，又是政策的推動者和促進者，通過政策支持的手段，能夠進一步提升教師隊伍素質與能力，增強教師隊伍對于《意見》的理解，激發教師隊伍的創造力與活力，使政策能夠更好地實施與執行。但與其他政策工具相比，學習型政策工具使用尤為不足，無法作用于除教師隊伍外的其他政策執行者，如職業學校學生、社會青年、技術技能型工人、返鄉創業農民等群體，忽視了“培養什么樣的人”的主體性，無法滿足其他政策執行者對于政策的理解與執行。因此，政策制定者必須考慮政策執行者的特點及其差異性，針對不同群體選擇合適的工具，進而提升政策執行者對政策的理解與執行。

（三）Y軸：《意見》的要素維度分析

根據要素鏈維度（Y軸）對《意見》進行編碼，統計結果如表3所示。從總體來看，《意見》對現代職業教育體系建設改革的基本要素覆蓋較為全面，育人理念、人才培養、產教融合、體制機制、師資建設、區域發展與保障制度七個方面均有涉及。其中，關于體制機制的語句最多，共14條，占總政策條目的25.45%，在一定程度上反映出體制機制建設對于我國現代職業教育體系建設改革的重要性；關于保障機制的語句次之，共13條，占總政策條目的23.64%，反映了政策制定者在我國現代職業教育體系建設改革方面的決心，通過成立多元參與的理事會、落實公辦職業學校黨組織領導下的校長負責制等多項保障制度“組合拳”的方式，共同服務于完善我國現代職業教育體系的總體目標；關于產教融合、師資建設、育人理念、人才培養及區域發展的語句分別有6條、6條、5條、6條、5條，分別占政策總條目的10.91%、10.91%、9.09%、10.91%、9.09%。綜上可知，在我國現代職業教育體系建設改革中，政府更加重視體制機制與保障制度，卻較少關注產教融合、師資建設、育人理念、人才培養及區域發展等方面?，F代職業教育體系建設改革是深化職業教育改革的必然要求，是推動職業教育高質量發展的必然要求[17]，重視體制機制與保障制度建設固然重要，但也應全面考察職業教育的外部適應性、內部延展性以及“內外”互通性三個維度，而產教融合、師資建設、育人理念、人才培養及區域發展等恰好是三個維度的重要組成[18]，理應受到更高的關注。因此，在未來的現代職業教育體系建設改革相關政策的完善過程中，政策制定者應適當提高對產教融合、師資建設、育人理念、人才培養及區域發展等方面的關注程度。

第一，在所有要素鏈中，體制機制使用的政策文本最多，共有14條。其中，能力型政策工具5項、權威型政策工具4項、激勵型政策工具3項、象征與規勸型政策工具2項。這表明，體制機制主要依靠能力型政策工具與權威型政策工具來實現，包括了現代職業教育體系建設部省協同推進機制、“文化素質+職業技能”招考機制等。

第二，在所有要素鏈中，保障制度使用的政策文本次之，共13條。其中，激勵型政策工具8項、權威型政策工具5項，并未涉及能力型、象征與規勸型以及學習型政策工具，這可能與保障制度本身屬性有較大的關聯性?！兑庖姟纷鳛榫哂蟹尚ЯΦ臋嗤晕募?，本身就能夠為現代職業教育體系建設改革的具體實施提供指引、約束與保障[19]。與此同時，政策執行的過程需要借助行政權威和一定的激勵才能夠使之被社會普遍接受。因此，保障制度這一要素主要采用了激勵型與權威型政策工具。

第三，在所有要素鏈中，涉及人才培養的政策文本有6條，涉及育人理念的政策文本有5條。在育人理念要素鏈中，象征與規勸型政策工具3項、權威型政策工具2項，其余三項政策工具并未涉及，這與育人理念背后蘊含的價值傾向有著必然的聯系，育人理念是政策的基本理念之一，折射出《意見》在現代職業教育體系建設改革背后人才培養方面的價值傾向，通過象征與規勸型以及權威型政策工具的使用，較為堅定地傳達了《意見》在育人方面的立場。在人才培養要素鏈中，能力型政策工具3項、權威型政策工具2項、象征與規勸型政策工具1項，其余兩項政策工具并未涉及。由此可知，能力型與權威型政策工具是人才培養要素鏈的主要載體，《意見》要求現代職業教育體系建設改革必須為人才培養提供必要的服務保障以及通過多種方式方法為職業教育人才培養提供必要的支撐與保障，進而實現職業教育人才高質量培養的主要目標。因此，相比育人理念要素鏈，人才培養這一要素主要采用了能力型與權威型政策工具。

第四，在所有要素鏈中，產教融合、區域發展使用的政策文本分別為6條、5條。在產教融合要素鏈中，激勵型政策工具3項、象征與規勸型政策工具2項、權威型政策工具1項，其余政策工具并未涉及；在區域發展要素鏈中，權威型與能力型政策工具各2項，象征與規勸型政策工具1項，其余政策工具并未涉及。與產業發展緊密對接是職業教育的基本屬性，深化現代職業教育體系建設改革，重點在于堅持以教促產、以產助教、產教融合、產學合作?！兑庖姟诽剿髁耸∮颥F代職業教育體系建設新模式，提出了打造市域產教聯合體、行業產教融合共同體等舉措，成為現代職業教育體系建設改革的亮點與重點[20]。因此，在產教融合與區域發展要素鏈中，激勵型、象征與規勸型政策工具的使用能夠促進職業教育產教融合的深化，權威型與能力型政策工具的使用能夠進一步保障區域發展，共同作用于《意見》提出的探索省域現代職業教育體系建設新模式、打造市域產教聯合體、行業產教融合共同體。

第五，在所有要素鏈中，師資建設使用的政策文本為6條，其中學習型政策工具3項、能力型政策工具2項、權威型政策工具1項。職業教育師資隊伍建設質量關乎技術技能人才培養質量，《意見》中提出組織知名專家、業界精英和優秀教師打造優質教師團隊以及建設一批國家級職業教育“雙師型”教師培養培訓基地等工作要求，但《意見》中提及的政策文本在其他相關政策中已有提及，且涉及教師評聘政策、培養政策、發展政策、資格政策與管理政策等，并不斷呈現增長趨勢[21]。因此，在《意見》中，仍多以學習型政策工具為主，旨在通過教師加強學習來獲取知識與能力，進而加深對政策的理解，提升其政策執行力。

四、研究結論與建議

（一）研究結論

1.X軸：《意見》的政策工具維度

第一，《意見》對政策工具配置較為齊全，包含權威型、激勵型、能力型、象征與規勸型以及學習型5種政策工具，與此同時運用了指導思想等19種具體的作用形式，彰顯了我國現代職業教育體系建設改革的多層次、多方位特征，契合了構建高質量教育體系、建設教育強國的時代主題[22]。

第二，政策工具的使用頻次方面呈現出較大的差異性，《意見》以權威型政策工具為主，以激勵型與能力型政策工具為輔，在一定程度上兼顧了學習型和象征與規勸型政策工具，這體現了政策制定者在選擇政策工具時的價值取向。在權威型政策工具的引領下，以激勵型與能力型政策工具為保障，有利于現代職業教育體系建設改革政策執行者實現利益最大化，有利于激發政策執行者發揮主觀能動性，兼顧學習型和象征與規勸型政策工具，能夠進一步提升政策執行者對政策的認識，進而提升他們對政策的把握。

第三，權威型政策工具使用最多，占所有政策工具的近1/3，但其內部作用形式之間存在一定失衡現象，工作要求作用形式的使用頻次最高，其次是指導思想與主要目標作用形式，嚴令禁止作用形式則使用較少，仍需進一步優化權威型政策工具內部結構，共同作用于政策制定者對政策執行的宏觀把控。

第四，激勵型與能力型政策工具使用恰當，激勵型政策工具能夠在短期內有效激發政策執行者的外部動機，而能力型政策工具以長期收益為主，主要對政策執行者的長期收益起保障作用，二者相互補充。但在《意見》的政策工具使用方面，激勵型與能力型政策工具兩者內部結構存在較大差異。在激勵型政策工具中，混合支持作用形式使用頻次最高，其次是經費支持與金融支持作用形式，而提高收入與學生資助作用形式相對欠缺；在能力型政策工具中，三種作用形式使用頻次相當。因此，仍需進一步優化激勵型政策工具，使其內部結構更加合理，實現與能力型政策工具的協同，從而促進政策的執行。

第五，與權威型政策工具相比，象征與規勸型政策工具使用相對恰當，但其內部結構存在較大差異。其中，鼓勵號召作用形式的使用頻次最高，其余三種作用形式使用較為欠缺，各作用形式的使用存在較大差異。未來，仍需進一步優化象征與規勸型政策工具內部結構，在鼓勵號召作用形式的引領下，綜合使用宣傳引導、榮譽表彰以及營造氛圍等作用形式，才能進一步促進政策的執行。

第六，與其他政策工具相比，學習型政策工具使用相對欠缺，僅涉及職業素養、師資培訓與學歷提升三種作用形式。由此可知，政策制定者在我國現代職業教育體系建設改革政策工具分配方面存在一定的角色功能固著，忽略了多元主體的功能作用，不利于多元主體理解與執行政策。因此，政策制定者應加強學習型政策工具的使用頻次，通過多種作用形式組合的方式，惠及多元主體，進而推動《意見》的落地實施。

2.Y軸：《意見》的要素鏈維度

第一，從《意見》的要素鏈維度分析，《意見》的要素鏈維度由育人理念、人才培養、產教融合、體制機制、師資建設、區域發展與保障制度七方面組成，對我國現代職業教育體系建設改革發展考慮相對齊全。

第二，不同要素鏈之間的占比存在較大差異。體制機制與保障制度要素所占比重最大，說明政策制定者非常重視現代職業教育體系體制機制建設與相關保障工作，希望通過體制機制建設改革和健全現代職業教育體系建設改革保障制度促進職業教育高質量發展。這同時也凸顯了政策制定者對建設現代職業教育體系和促進現代職業教育高質量發展的決心。但也不能忽視其他要素鏈對于推動我國現代職業教育體系建設改革的重要作用，政策制定者應進一步增加產教融合、師資建設、育人理念、人才培養及區域發展等方面的政策。

3.X軸與Y軸的交叉作用

從《意見》的政策工具維度（X軸）與要素鏈（Y軸）的交叉作用情況來看，七個要素鏈均使用了權威型政策工具，但各要素鏈使用情況差異較大，保障制度、體制機制使用權威型政策工具較多，保障制度要素以激勵型政策工具為主，而體制機制則以能力型政策工具為主，這在很大程度上反映出政策制定者角色定位的逐步轉變以及對于現代職業教育體系建設改革的宏觀把控。與此同時，育人理念主要運用象征與規勸型政策工具，人才培養主要運用能力型政策工具，產教融合主要運用激勵型政策工具，師資建設主要運用學習型政策工具，區域發展主要運用權威型政策工具，與能力型政策工具這些政策工具與要素鏈之間的交叉組合在很大程度上反映出政策制定者的行為選擇與價值判斷，同時也顯現出不同政策工具的應用范圍及其限制性，進而綜合服務于政策執行。

（二）研究建議

1.重視政策工具的內部組成結構

在《意見》的政策工具維度分析中，權威型政策工具、激勵型政策工具、象征與規勸型政策工具內存在較為顯著的內部差異性。在政策工具內部，各作用形式相互結合，共同為實現政策目標服務，是在政策制定者綜合考量下形成的，但內部作用形式組成結構的失衡可能在一定程度上造成政策執行效率低、執行出現偏差等問題，背離了現代職業教育體系建設改革的初衷。因此，應重視政策工具作用形式的內部組成結構。

2.適當增加學習型政策工具的使用

數據顯示，學習型政策工具的使用明顯不足，無法實現其應有之義，不利于推動《意見》的執行，應進一步增加學習型政策工具的使用，提升多元主體全面把握與了解政策的機會，進一步增強其對政策的理解與認識，使建設具有中國特色的現代職業教育體系成為人們的共識，便于推動《意見》的貫徹執行。

3.彌補相關要素鏈政策工具配置“短板”

在《意見》的要素鏈維度中，育人理念、人才培養與區域發展要素在《意見》政策工具配置方面存在“短板”。應進一步彌補“短板”：第一，要牢牢把握現代職業教育體系建設改革的方向，堅定不移建設具有中國特色的現代職業教育體系，彰顯職業教育類型化特征，發揮價值引領作用；第二，重視職業教育人才培養質量，滿足不同群體參與職業教育需求，從提升職業教育人才培養質量入手，增強職業教育吸引力；第三，重視區域發展對人才需求的差異性，為區域經濟社會發展服務，進一步將服務區域發展作為職業學校高質量發展的重要衡量標準。

4.注重政策工具與要素鏈的耦合

現代職業教育體系建設與改革是政策工具與要素鏈共同作用的結果。因此，政策制定者應充分考慮不同政策工具和要素鏈的特定用途與使用范疇，要評估政策工具的既定目標，又要充分考量現代職業教育體系建設與改革的特有屬性與發展規律，進一步實現兩者的耦合。例如，體制機制建設應以能力型政策工具與權威型政策工具為主，通過提供必要的資源、信息與制度以及強制性約束條件，推動現代職業教育體系體制機制建設。與此同時，輔以激勵型政策工具、象征與規勸型政策工具以及學習型政策工具，共同作用于現代職業教育體系體制機制建設，為職業教育改革服務，最終實現職業教育高質量發展。

參 考 文 獻

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Abstract? Taking Opinions on Deepening the Reform of the Modern Vocational Education System issued by the General Office of the CPC Central Committee and the General Office of the State Council as the research object， this paper constructs a two-dimensional framework of “policy tools and elements chain” with the classification of policy tools as the X axis and the reform elements of the modern vocational education system as the Y axis， and analyzes the potential problems of China’s modern vocational education system reform policies through the two-dimensional framework. From the perspective of policy tools， the allocation of policy tools in the “Opinions” is relatively complete， but there are great differences among them. Authoritative policy tools are used the most， incentive and ability policy tools and symbolic and persuasive policy tools are used appropriately， but the internal structure of symbolic and persuasive policy tools is quite different， and the use of learning policy tools is relatively lacking. From the perspective of factor chains， the “Opinions” consists of seven aspects： educational concept， talent cultivation， integration of production and education， institutional mechanism， teacher construction， regional development and security system. However， there are great differences in the proportion among different factor chains， and insufficient attention is paid to educational concepts， talent cultivation and regional development. Based on the above research， policymakers should pay more attention to the internal structure of policy tools， appropriately increase the use of learning policy tools， make up for the “short board” of policy tools allocation in related factor chains， pay attention to the coupling between policy tools and factor chains， and further promote the implementation of the “Opinions”.

Key words? vocational education; modern vocational education system; policy tools; factor chain; text analysis Author? Huai Fule， doctoral candidate of Education College of Hebei University （Baoding 071002）; Zhao Changxiu， postgraduate of Vocational and Technical College of Hebei Normal University; Lv Qing， Hebei Normal University