岸田內閣官邸主導決策特征及其實施困境

從伊寧 張曉磊

摘要：為有效應對此前政權遺留的官邸決策弊端并謀求執政長期穩固，岸田內閣在政府決策上一方面延續官邸主導形式，另一方面在官邸決策過程中尋求兼顧與外部決策主體的意見協調。作為內閣“看板政策”推進的重要一環，在“經濟安保法”的制定出臺過程中，官邸主導的“延續性”及“協調性”特征均得到了明顯體現。但在官邸主導的實地推進中，岸田內閣仍受到來自首相個人政治領導力“缺位”的嚴重制約，進而導致官邸主導實際政策效果整體不佳。加之制度及國內政治因素層面的相互影響，首相亦難以破解其在政治領導上的不力困局。伴隨執政基礎的長時期弱化，岸田內閣推進官邸主導的整體前景也難言明朗。

關鍵詞：岸田內閣；官邸主導；決策特征；“經濟安保法”；政治領導力

中圖分類號：F73/77文獻標識碼：A文章編號：1004-2458-（2023）01-0024-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.01.003

引言

日本政府自上世紀90年代中期開始實行行政制度改革，而此后歷屆內閣均將制度改革的核心確立為首相權力的強化，由此政府決策過程加速從“官僚主導”向“官邸主導”趨勢轉型①。安倍二次執政時期，首相通過制度改革推進和政治領導力的充分發揮，實現了官邸主導的進一步強化。官邸主導的政府決策形式也在之后的菅義偉及岸田內閣政權中得到延續。

但另一方面，在安倍二度執掌政權后，由于首相官邸在執政過程中的“整體強勢”，使得官邸主導帶來的諸多弊端得以掩蓋，并在“后安倍時代”得到集中體現，菅義偉內閣的“短命而終”就有這方面的因素影響。因此，岸田接任首相后，也隨即對官邸主導決策形式進行了一定程度調整變革，力圖有效應對其決策弊端。那么與安倍內閣及菅義偉內閣相比較，岸田內閣的官邸主導決策存在怎樣的特征變化？本文以“經濟安保法”的出臺過程作為案例，旨在對岸田內閣的官邸決策特征做出細致分析。再者，岸田內閣執政已一年有余，但官邸主導卻在實地推進中仍面臨諸多障礙掣肘，官邸主導的“政策實效性”受到廣泛質疑，那么岸田內閣推進官邸主導的具體困境又體現在哪些方面？筆者在這一部分探究中，將結合首相政治領導力的視角，對岸田內閣官邸主導決策的實施困境進行深入考察。

一、岸田內閣的官邸主導決策特征及其原因分析

岸田內閣的官邸主導決策特征主要表現為以下兩點：一是在政府決策形式上依舊表現出對“強官邸”政治主導的一種延續性；二是官邸主導決策過程兼顧外部意見協調。岸田調整官邸決策形式，既有其個人政治風格的影響，也有意在穩定個人執政地位的考量。

（一）“強官邸”政治主導的延續性

在接任首相之前，由于自身處于較小規模派閥且長期居于政治舞臺幕后加之安倍卸任后派閥政治影響力的回歸，外界對于岸田是否能夠展現“強勢首相”色彩充滿疑問。但在上任后，岸田在多個政治層面仍然表現出了“強官邸”政治主導的延續性，這也符合政治與行政改革后日本政治體制轉型的總體規律趨勢。首先，在閣僚人事任命上，岸田頂住來自安倍的壓力。在岸田執政之初的兩次組閣中，細田派（后改為安倍派）均占據閣僚位置的相對多數，但在幾個關鍵的閣僚人事任命上岸田并未理會安倍的意見，如官房長官松野博一以及外相林芳正的任命，其中林芳正的入閣引起了安倍的強烈不滿。其次，在外交安全政策上，岸田彰顯強烈的政治主導底色。除了建立以“岸田+林芳正”為核心官邸外交人員架構［1］，在外交政策領域，岸田也表現出區別于安倍意向的決策取向，尤其是在對俄政策上。俄烏危機爆發后，岸田內閣一改過往安倍時期對俄的“接觸性”選項，主張推行強硬的對俄政策立場。針對北方四島問題不僅措辭更加嚴厲，直言“北方四島是日本固有領土”［2］，并且緊隨西方不斷強化對俄制裁措施。最后，對于突發性危機事件，首相官邸能夠進行迅速性應對。2021年年底，面對奧密克戎病毒在日本國內可能大規模傳染的風險危機，岸田于11月29日當即宣布封閉國境，暫時中斷與國外的航班往來。此舉雖讓世衛組織感到不解，但卻收獲了國民的高度好評，根據輿論調查顯示，在岸田宣布該項措施后，其支持率較之上一個月提升了6個百分點［3］。

（二） 決策過程兼顧不同意見的協調性

上臺執政后不久，岸田在執政理念中提出要推行“傾聽政治”?！懊鎸ΨN種復雜課題帶來的挑戰，要真誠接受來自國民的聲音，從而建立起有共鳴和值得信賴的政治”［4］。而岸田“傾聽力”的重要表現就是在官邸主導決策過程中會兼顧與執政黨、官僚以及利益團體甚至在野黨等外部決策主體的意見協調，以使國民意見訴求能夠有渠道反映在政府的政策制定當中，進而優化首相官邸決策的整體效果。在與執政黨的關系協調上，岸田在決策中會與黨內高層及大佬進行對話溝通，在聽取黨內不同觀點的基礎上作出最終決定。根據朝日新聞的調查顯示，在上任短短3個月的時間段內，岸田前往自民黨本部的次數就已經達到26次，均超過安倍二次執政時期和菅義偉時期首相前往黨本部的次數［5］。而除了與副總裁麻生以及干事長茂木敏充多次面談之外，在防疫政策和外交政策方面，岸田也會聽取來自菅義偉和安倍晉三的政策意見。在政官合作上，為調動官僚的積極性與行動力，首相官邸會注意匯集來自官僚的政策建議。在岸田的官邸主導決策架構中，政務秘書官嶋田隆是重要的人員組成之一，而其職責就是將來自省廳以及自治體的政策信息進行收集［6］，并基于這些信息幫助首相做出決策判斷。而在特定政策領域，岸田亦會聽取來自相關利益團體的政策呼聲，具體方式上有首相及閣僚與利益團體代表會面進行溝通，利益團體也可通過提交政策報告的方式直接向首相進行建言。

（三）官邸主導決策特征變化的成因分析

決策理論認為決策過程深受領導人個人的性格特質、政治經歷及選擇偏好影響［7］。官邸主導決策形式的特征變化與岸田本人的政治經歷密切相關。岸田本身出自于自民黨宏池派，該派出身的首相執政理念相對溫和，同時擅長在黨內進行“協調政治”。再有一點，岸田本人曾長期擔任自民黨決策部門的一把手，對于安倍內閣及菅內閣時期“過于強調官邸主導、疏于意見協調”所帶來的問題及弊端，有著更加清晰的了解與認知，這也導致其上任后力求修復官邸主導的“痹癥”，進而穩固其政權運營。首先，過度的官邸主導對自民黨內產生消極影響。在安倍二次執政時期，安倍內閣推進“政高黨低”下的政府決策過程，使得黨內的不同聲音長期被“壓制”，彼時由于安倍個人在自民黨及執政中的整體強勢，使得黨內的不滿情緒得以掩蓋，但在政治威望不足的菅義偉上臺后，首相官邸與執政黨之間的“對立”就被顯現出來，不僅影響黨內團結也干擾官邸決策推進。早在2018年作為政調會長的岸田就動議進行“政調改革”以使自民黨內部的政策意見能夠充分反映到首相官邸的決策過程中［8］。其次，引發官僚的“劣化”。安倍二次執政時期，首相通過內閣人事局設立實現了對官僚人事的“一元化”管理，菅義偉執政時期首相官邸對官僚的“人事控制”則進一步加劇。掌握人事權的優點在于，極大程度提升了省廳的政策執行效率，但也由此引發了官僚肆意揣摩首相意志的“忖度”問題以及能動性減退問題。由于憂懼首相官邸的權力，官僚在決策過程中有可能淪為一味奉迎官邸意向的政策執行工具，并且在行動中也更多只是消極等待來自首相官邸的指示，從而在決策中難以發揮其應有的建設性作用。日媒此前披露的“森友學園”問題森友學園事件是指，“森友學園”曾于2016年6月以低于市場價6倍的價格購得一塊國有用地，而安倍的夫人曾擔任該學園的名譽校長，因此，外界懷疑在購置土地的流程上，財務省官員存在揣度首相意志為違法行為大開綠燈的情況。，和菅義偉時期厚生勞動省行動效率低下問題，均是這種“痹癥”的典型表現。顯然，如何適當調整政官合作模式使官僚重拾能動性，亦是岸田上臺執政后所面臨的重要課題［9］。最后，過于強調官邸主導引發決策偏離與失誤的風險。首相在決策過程中不斷推進決策權向首相官邸集中，忽視與執政黨、官僚、政策專家等外部決策主體的溝通協調，造成國民的意見無法通過有效渠道傳達至官邸，加之在野黨與輿論對首相權力的“監督缺位”，使得首相在決策中更為偏好個人政治判斷，缺乏整體科學性研判，這也就極易導致首相決策的偏離與失誤風險。安倍二次執政末期抗疫的失敗以及菅義偉內閣強行舉辦奧運會導致疫情危機加劇，均是例證。在岸田看來，通過在決策過程中強化與外部意見的政策協調，在彌合黨政關系、改善政官關系的同時，能夠降低官邸主導決策偏離與失誤的風險，進而對維持政權穩固甚至是謀求長期執政具有重要的戰略意義。

二、案例分析——“經濟安保法”的出臺過程

在政治學原理中“決策過程”可劃分為“政策的制定過程”和“政策的執行過程”［10］。政治學者安德魯·海伍德則將“決策過程”進一步細化為“四個階段”：政策動議、政策形成（包括政策預估和政策選擇）、政策實施和政策評估［11］。岸田內閣上臺執政后將“經濟安?！贝_立為內閣的“看板政策”，而相關政策部署的重要一環便是完成“經濟安全保障推進法”的策定工作。筆者將結合海伍德的“四階段劃分法”，以“經濟安保法”的出臺過程為案例，進一步論證、分析岸田內閣官邸主導決策的特征變化。在法案的決策推進中，官邸主導的“延續性”及“協調性”特征，均得到了明顯體現。

（一）政策動議：“政策原點”起始于自民黨內部討論

政策動議是決策的起始階段。在此階段人們發現問題，并通過確定如何面對這些問題來形成政治議程。在此階段，政策的發起可能產生于“上層”，即政治領袖、議會議員和政府機關等，也可能產生于包含政黨、利益團體在內的“下層”［12］220。值得一提的是，日本圍繞“經濟安?！弊畛醯恼哂懻摫銇碜詧陶淖悦顸h內部。但另一方面，由于首相兼任自民黨總裁，且內閣成員大多為國會執政黨議員，執政黨與內閣呈一體兩面關系［13］。因此，雖然形式上“經濟安?！钡恼邉幼h源自于“下層”執政黨，但背后也一定程度反映出“上層”政府的實際政策意向。造成這種情形的原因有以下兩點。

首先，外部環境沖擊上，中美在“經濟”“科技”和“安全保障”等多領域日益加劇的全方位戰略博弈驅使日本從戰略層面審視“經濟安全保障”問題?！皣鴥群蛧H環境發生的挑戰可以看做是為決策提供的機會”［14］。2020年12月，自民黨決策機構向內閣提交“經濟安保政策建言”，文件指出由于“國際社會的力量對比變化”“特定國家以政治目的利用經濟依存關系”“疫情沖擊顯露供應鏈軟肋”等因素影響，策定“經濟安保戰略”已經成為日本的當務之急［15］。但從排列位階來看，國際格局力量變化（中美博弈）顯然是刺激日本推動經濟安保的首要因素。而推進經濟安保戰略及政策的關鍵一環就是相應法律文本的創建?！罢呓ㄑ浴敝刑岢龅膹娀毡镜摹皯鹇宰灾餍浴奔啊皯鹇缘牟豢苫蛉毙浴睘槿毡尽敖洕脖７ā钡闹贫ㄌ峁┝俗畛醯姆较蛑敢?。而在之后自民黨出臺的“2021年經濟財政運營與改革的基本方針”中，也再度指出要在2022年通常國會期間完成“經濟安保相關法案”的制定［16］。其次，內政因素方面，岸田本人力推黨內關于經濟安保戰略的政策動議，有其著力總裁選舉的高度政治考量。自民黨政調會下屬的新國際戰略創造本部是最初倡議經濟安保并先后遞交相關政策提言的黨內決策部門，而時任政調會長的岸田就擔任該部門的本部長，座長由與安倍關系密切的甘利明擔任。如此一來岸田不僅可以利用所握職權在經濟安保政策上彰顯自身在黨內的影響力，并可通過相關議題擴大、聚合保守勢力對其的政治支持，從而邊緣干事長二階俊博，使黨內權力博弈轉向有利于本人的政治軌道，最終達到助力其贏得總裁選舉的目的。2021年9月的總裁選舉中，岸田表示如若勝選，“經濟安?！睂蔀樾聝乳w的看板政策，并要著力推進旨在確保強化日本“戰略自主性”及“不可或缺性”的“經濟安全保障推進法”的策定工作［17］?？梢钥闯鲈缭凇敖洕脖７ā钡恼撟h環節，自民黨內部就已經開始了相應的協調議程。

（二）政策預估：法律草案的制定提出

政策預估是對政策動議階段可行方案作出預先評價的過程。這一階段的主要角色亦包含政策專家和專業人士［12］220。政策預估的意義在于對擬采取的政策方案進行預期評價后形成大致的總體輪廓［18］20。反映在“經濟安保法”的決策過程中，就是完成法律草案的先行制定，以初步確立法案的“核心內容”。

伴隨新內閣的啟動，經濟安全保障的政策推進也正式進入部署環節。為保障相關法制整備的有效推進，岸田首先在首相官邸內部建立起以首相為核心的政策決定體制。具體措施上，一是在內閣新設“經濟安保大臣”一職，通過閣僚新設的方式確立首相官邸對經濟安保議題的政治領導；二是設立專門的政策會議機制作為首相用以進行決策部署的咨詢機構，岸田先后在內閣官房設立“經濟安全保障推進會議”和“關于經濟安全保障推進法的有識者會議”，后者在“經濟安保法”草案的制定過程中發揮主導作用。這種以政策會議為基軸的官邸主導決策形式，在安倍二次執政時期也較為常見，同樣表現出岸田內閣對安倍內閣官邸主導模式的延續性色彩。

2021年11月19日，岸田文雄在官邸召開“經濟安全保障推進會議”，提出要加速推進“經濟安保法”制定工作。11月26日，首相官邸舉行第一次“關于經濟安全保障推進法的有識者會議”。會議由慶應大學教授青木節子擔任座長，委員包含前官房副長官兼原信克、前國家安保局長北村滋以及經濟同友會副代表理事小柴滿信等，會議人員組成反映了岸田在經濟安保政策推進上尋求“產官學一體合作”的理念，該會議也成為官邸內部進行法案意見協調的“第一現場”。在首場有識者會議上經過討論，會議詳細列述了當前國際社會在經濟安全保障上的政策動向，指出日本的經濟安保戰略應服務于“自律性的提升”“技術優位性的不可或缺”以及“基于規則的國際秩序維護與強化”。以此為指引，會議將“經濟安保法”的四大支柱確定為：“供應鏈安全”“基礎設施保障”“官民技術合作”和“專利的非公開”［19］。前兩點在此前自民黨政調部會提交經濟安保政策建言中就已經有所體現，而后兩點則是經過有識者會議論議后最新提出的內容［20］。此次會議還采納了座長青木節子的意見，針對四大支柱領域再分別召開各自的討論會，討論結果同樣以報告形式提交用于法律草案的制定。在第二次和第三次有識者會議上，主要召開關于四項支柱領域的分科討論會四項支柱領域分科會，即“關于供應鏈強韌化的討論會議”“關于基礎設施的討論會議”“關于官民技術合作的討論會議”“關于專利非公開的討論會議”。。而在2022年2月1日的第四次有識者會議上基于此前分科討論會的結果匯總最終出臺了“關于經濟安全保障法制的提言”的政策報告，其中基本完成對四項支柱性條款在制度建設及具體對策上的行動方針擬定。報告指出“針對供應鏈調查和基礎設施項目審查的領域對象及適用范圍由政府進行指定；設立相關協議會作為官民強化技術合作的固定機制平臺；建立二階段審查制度（即兩次審查）用以進行涉及敏感技術專利的詳細審核”［21］。該報告的出臺也標志著“經濟安保法”草案的制定完成。

（三）政策選擇：與多方就細則內容進行意見協調

政策選擇是決策的最終形成階段［12］220。經過政策動議和政策預估后，可能會產生多種或不同政策提案。在這一階段，決策者將與不同決策主體圍繞可選擇的方案進行妥協、討價還價和協調，以作出最終選擇［18］20。由于法案內容涉及經濟界利益關切，加之執政伙伴公明黨存有一定疑慮，草案出臺后，岸田內閣的工作重點轉向與經濟界和執政黨內部在法案細則內容上的意見協調，以使法案內容更趨完善并早日實現向國會的遞交審議。

針對草案中的條款設定，經濟界的疑慮來自以下兩個方面：一是條款適用范圍及領域對象的不確定性。例如在涉及與經濟安全因素密切相關的基礎設施審查上，雖然法案確定了包含電氣、金融在內的14個適用領域，但在此其中具體審查哪些運營企業和機器設備，是由相應主管大臣通過“省令”自行決定。再比如，關于“特定重要戰略物資”的定義，法案也并未予以明確，僅模糊表述為“與國民生活及經濟活動密不可分的物資范疇”，預想中包含半導體、稀土和醫療物資，但政府依然可通過“政令”自主進行靈活設定及解除［22］;二是“處罰條款”的設置。法律原案中規定如果企業不配合政府進行供應鏈和基礎設施層面的審查工作或泄露涉及敏感技術的信息情報，政府最低可對其處以30萬日元以下罰款，情節嚴重者則處以100萬日元以下罰款甚至兩年以下有期徒刑。在此背景下，由于政府握有對法律的“高度解釋權”及“處罰條款”的大棒，企業不得不憂慮于政府是否會就此過度介入并干擾正常的經濟活動開展，如此一來企業的生產積極性也必將遭受打擊［23］。

2022年2月7日，日本經團聯會長石倉雅和與經濟安保擔當大臣小林鷹之舉行會面，雙方就經濟安保法案進行了意見溝通，小林鷹之表示“要盡可能與包含經團聯在內的大中小企業強化關于經濟安保的共同認知”［24］。2月9日，經團聯代表與小林再度舉行會面，并向小林遞交了經團聯關于經濟安保法制的政策提案?！疤岚浮敝饕獌热轂椋骸搬槍溦{查、基礎設施事前審查及敏感技術管制的適用范圍及領域對象盡可能限定在較小范圍；同時針對處罰條款的設定，希望政府充分考慮到企業的立場及顧慮，從而使企業能夠更好地參與到與政府的經濟安保合作?！保?5］提案內容也反映了經濟界對“經濟安保法”的主要訴求，即：對政府強化經濟安全的立法舉措不持反對立場，但希望政府在行動中盡可能減少對企業正常經濟活動往來的介入和干預，使得企業在“經濟”和“安全保障”中獲得應有的自主空間。

除了與經濟界協調之外，法案遞交國會之前還需經過執政黨協商這一環節，由于早在政策動議階段時，自民黨內部已經就法案大致內容及行動步驟有了基本的意向共識，因此執政黨協商的這一過程主要是指與作為執政伙伴的公明黨進行協調。公明黨雖然在自公執政聯盟中屬于聯立小黨，但同樣對決策過程擁有一定影響力。從安倍二次執政時期起，法案的出臺必須經過兩黨聯名審議通過方可發往國會送審。關于經濟安保法案內容，公明黨與經濟界基本持一致立場認為其存在過度干預經濟活動的風險，并且“處罰條款”過于嚴厲恐影響企業對政府的合作態度。2月10日，岸田內閣與公明黨代表舉行會面，公明黨向其表達了自身對于經濟安保法案細則的觀點意向。會議之后，岸田內閣隨即著手法案的細則內容修改：一方面在“處罰條款”部分，刪去了“若不配合政府進行供應鏈調查工作將處以30萬日元以下罰款”的內容；另一方面顧及經濟界訴求在規制條款的適用范圍上，添加了“將控制在為確保安全保障下的必要合理范圍”的內容補充［26］。2月16日，修改后的法案得到自公兩黨聯名承認。2月25日，“經濟安全保障推進法”通過閣議決定。

（四）政策實施：法案的出臺及后續推進

政策實施是已選政策方案的執行階段［12］221。在“經濟安保法”決策過程中表現為，法案的審議出臺及后續相關政策推進。在海伍德的劃分方式中，完整的決策過程鏈條還應包括政策評估。但就“經濟安保法”的決策而言，一是法案通過后多數跟進政策仍處于起步階段，后續效果有待檢驗；二是法案被日本政府視為國家安全戰略的重要一環，一旦上升至中長期的國家戰略層面，相關政策推進的時間線亦將大幅延長，很難在短時間進行有效評估。因此，在本文的討論中將“政策實施”選定為“經濟安保法”決策過程的尾聲環節，而不涉及“政策評估”過程。

法案的審議過程使岸田內閣的“主戰場”轉向國會在野黨。在2022年3月17日的眾議院全體會議上，“經濟安保法”的審議正式啟動。會議中，在野黨主要針對“政府是否會干擾民間經濟活動”“如何確定基礎設施的審查標準”以及“適用于專利非公開條款的敏感技術有無基準設定”等問題向首相岸田進行質詢。岸田表示“法案不會對正常經濟活動進行過度制約；關于審查標準將向外界廣泛征集意見；將在充分考慮對產業前景影響的基礎上對適用條款的技術發明限定在最小范圍”［27］。國會在野黨中，主要以立憲民主黨為代表對法案內容持質疑態度，對此岸田同樣施展“協調政治”的手腕，在法律文本中加入體現在野黨訴求的內容，從而巧妙化解了首相官邸與在野黨在法案審議中的“對立”。經過3月23日的眾議院內閣委員會審議后，執政黨與立憲民主黨展開意見協調，最終協調結果是于4月5日在法案的“附帶決議”中加入了立憲民主黨主張的“尊重企業等經營者的自主性”［28］。4月6日，法案在眾議院內閣委員會上獲得包括執政兩黨和多數在野黨的一致支持，并于7日在眾議院全體會議上順利通過。4月13日，法案轉入參議院審議環節。由于法案此前在細則內容上已經完成與經濟界和眾議院在野黨的意見協調，因此參議院審議過程顯然更多流于形式。5月10日，法案首先在參議院內閣委員會上獲得多數贊成，之后在11日的參議院全體會議上表決通過，至此“經濟安保法”正式出臺。

“經濟安保法”的出臺為接下來日本經濟安全政策的實施提供了有力的制度保障，但法案的出臺也并未掩蓋日本政府在施策過程中可能面臨的問題與挑戰，因此，岸田內閣也采取了一系列舉措，以保證法案的有效落實推進。首先，出臺相應政策方針用以配合法案實行。2022年9月30日，岸田內閣以閣議決定方式推出“關于采取一體性經濟政策推動安全保障的基本方針”。該方針的主旨一是指出法案在實行中要兼顧正常經濟活動，二是在集思廣益的基礎上將規制條款的適用范圍盡量確立在較小的必要限度內［29］。其次，著力推動政官之間的政策合作。在首相官邸完成法案和基本政策方針確定后，官僚將扮演政策執行環節的重要角色。以“供應鏈調查”和“基礎設施審查”為例，擁有相關權限的省廳包含經產省、國交省、厚勞省及總務省在內的多個部門。如此一來，首相官邸在經濟安全政策推進中能否對省廳發揮統籌協調及統一指揮的職能，將是岸田內閣施行“經濟安保法”的又一關鍵所在。5月11日法案剛剛出臺后不久，官房長官松野博一即表示“法案確立是推動經濟安保的重要一步，內閣將繼續強化與相關省廳的密切合作，切實推動經濟安全政策的實行”［30］。

三、岸田內閣官邸主導決策的實施困境

“經濟安保法”的成功出臺是對岸田內閣兼顧延續性與協調性的官邸主導流程的一次“有力檢驗”。不過另一方面，盡管岸田內閣對官邸主導決策形式進行了一定程度的調整變革，但官邸主導在具體推進實施中仍面臨諸多障礙掣肘，進而導致官邸主導的實際政策效果不佳并受到廣泛質疑，這也成為岸田內閣執政基礎滑向不穩的重要誘因。而造成官邸決策困境的主要原因則可歸結于首相個人的政治領導能力。首相政治領導力不足，第一體現在內閣“政策行動力”的低下，第二表現在首相對官僚集團“活用”能力的偏弱，第三顯示于其在黨內控局的日漸乏力。而首相政治領導力的強弱也與制度改革的衍生問題、內閣支持率以及派閥政治等內政因素相互關聯。

（一）官邸主導“協調”有余但“行動”不足

首相政治領導力的“缺位”，首先體現在首相官邸“政策行動力”的嚴重不足?！胺酪摺迸c“經濟”是岸田內閣上臺后，首相官邸需統籌推進的重點政策領域。但在實際應對中，岸田未能交出令民眾滿意的答卷。在疫情防控層面，盡管岸田在總裁競選期間曾提出“在首相官邸成立一元化疫情對處機制”和“成立由中央主導的‘野戰醫院”等諸多提案，但執掌政權后岸田顯然將更多精力集中于外交安保和“選舉政治”，上述構想均未能付諸施行。另一方面，岸田內閣雖然在2022年上半年的“第六波感染危機”中一度強化疫情管控對策，但之后又很快陷入“防疫”和“經濟”的兩難猶疑中，進而在疫情尚未有效控制之時便匆忙解除管控措施，放任國家機器在疫情危機中“自由擺動”，進入2022年下半年后日本的抗疫形勢完全進入“躺平狀態”。2022年6月，日本迎來“第七波感染危機”，此輪危機持續時間長達4個月之久，并在8月20日創下了25萬余例感染的國內單日新增確診記錄［31］，而同時期日本主要都道府縣的醫療應對體制也相應處于“飽和”與“半癱瘓”狀態，引發國民的嚴重不滿。在經濟對策層面，岸田雖在公開場合多次表示要實行“新資本主義”政策，并在首相官邸成立相應政策會議機制，但在具體措施上則始終給人以“空中樓閣”之感。對于相關巨額財政支出的來源問題和如何實現提升收入分配的具體方策上，岸田幾無實質性動作推進。顯然在日本經濟仍處于“疲軟狀態”的整體背景下，能否實現旨在以“擴大再分配”為基軸的經濟政策調整，岸田本人對此也并無多少把握。此外，在民眾更為關注的“物價上漲”問題上，岸田不僅在對策出臺方面遲遲不見進展，甚至在在野黨質詢時以“相較于歐美國家，日本物價上漲仍處于低位水平”為由進行搪塞并回避自身責任，招致外界嘩然［32］。由于在疫情防控和經濟政策上領導力的明顯缺失加之“安倍國葬”及“統一教”問題的發酵，國民對岸田內閣的支持度逐步滑向“深水區”。根據2022年11月的輿論調查顯示，岸田內閣支持率已跌至33%，不支持率則高達46%［33］。

（二）官僚“活用”能力總體偏弱

首相政治領導力的強弱與否還體現在對官僚的靈活運用能力上。日本學者信田智人曾指出：“實現政治主導的關鍵是使官僚的能力優勢在決策過程中得到充分發揮?！保?4］安倍二次執政時期和菅義偉內閣時期，首相通過人事權的掌握一再強化對官僚的統合管理，進而誘發了官僚對官邸決策的“忖度”及積極性減退問題。岸田上任后，雖尋求在官邸主導的決策基礎上重新喚起官僚的政策積極性，但從實際情況而言，其對政官關系的改善努力效果欠佳，具體原因有以下兩個方面：一是，制度改革推進對政官關系所衍生的結構性問題難以有效解決。從橋本內閣時期至安倍二次執政時期，官邸主導制度建設始終處于改革推進的延長線上，同時為切實保障官邸主導的實行基礎，首相官邸也一再強化輔助政治家進行決策立案和事務處理的行政人員儲備，其中就包括“兼任”的方式。所謂“兼任”就是將省廳官僚調至官邸任職的同時亦保留其在省廳的原有崗位。2005年首相官邸內部的“兼任”人員僅有741人左右，但2020年已升至2 229人。這樣一來雖然首相官邸得到了充分的人員擴充，但也導致了官僚工作量的整體陡增?！肮倭疟旧碓谑d的工作量并沒有減少，還需要兼顧首相官邸的任務安排”［35］。工作量的劇增，直接導致官僚的身心壓力進一步增大，進而加速了部分官僚群體（特別是年輕官僚）的離職趨勢。根據人事院的調查顯示，在入職省廳未滿十年的官僚群體中，2014年有離職意向的人數僅有60余人左右，但在2018年之后，這一數據連續3年提升至100人以上［36］。高壓的工作環境使得官僚多疲于繁雜的業務事項處理，很難有充足的精力投身于政府的決策建言中；二是，首相任用的官邸高級官僚存在能力的資質性欠缺。以內閣官房副長官、首相秘書官為代表的首相官邸高級官僚，其主要職責就是代表首相官邸與省廳、執政黨展開當面協調及政策溝通，以推動官邸主導決策的有效執行。安倍二次執政時期，官邸主導決策的流暢運轉就離不開今井尚哉、和泉洋人等官邸官僚對省廳的溝通、協調作用。岸田執政后，將政權運營和推進官邸主導決策執行的重擔交由內閣官房副長官木原誠二，但木原在與省廳的溝通協調上存在明顯的能力短板，這也極大限制了岸田內閣對官僚的有效統合。2022年5月，岸田內閣提出旨在實現“NISA”制度（小額投資非課稅制度）永久化的政策目標，主張在一年之內實現政策的逐步推進，但金融廳官員卻表示無法在一年之內達成首相官邸的目標。而官邸與金融廳之間的意見分歧很大程度上正是源于身為“NISA”政策擔當的木原誠二無法與金融廳官僚進行充分政策溝通?！澳驹m出身大藏省，但論資歷，在金融廳工作的高級官員多為木原的前輩，因而不愿聽從木原的政策指示并配合首相官邸的行動”［37］?？傊?，由于客觀、主觀層面的雙重因素限制，岸田無力緩解官僚在決策中長期持續的能動性減退問題，缺少官僚的有力支撐也從側面導致了首相官邸在施策上遲遲無法展開具體的措施行動。

（三）黨內控局日漸乏力

黨內控局能力也是衡量首相政治領導力的指標之一。日本政府決策的另一特質是法案在遞交國會之前，還需通過執政黨內部的事先審議，由此執政黨亦成為日本決策體系的重要一環。作為黨總裁的首相如果在執政黨內無法確立穩固的權力基礎、針對決策議題凝聚多數黨內共識，則極有可能導致決策過程中官邸與執政黨的“紛爭對立”，進而嚴重影響官邸主導的決策效率及推進效果。然而自安倍卸任后，無論是接任的菅義偉還是當下的岸田均在黨內無法樹立“強總裁”的政治地位。就岸田而言，其本人雖擅長協調黨內派系，但并不善于統合各方政治勢力，加之派閥政治及內閣支持率下行等因素影響，黨內控局乏力態勢日益凸顯。在安倍遇刺后不久，岸田就作出舉行國葬的政治決斷，此舉的政治考量是意在安撫并拉攏“安倍派”。雖然“安倍派”一時間“群龍無首”，但卻也難以在短時間內分崩離析，作為黨內第一大派其人數超過岸田所屬的“宏池會”兩倍，岸田認為若想維持長時期的政權穩固，首相官邸無法離開來自“安倍派”的穩定支持［38］。但岸田這一操作反而引發了一系列反向的連鎖效應。由于主流民意反對“國葬”以及“統一教問題”的發酵，從宣布舉行“國葬”后，岸田內閣支持率不斷走低并滑向“危險區域”。一旦首相支持率持續低迷，其在黨內的政治威望就會不斷遭受沖擊，進而動搖其黨內支持根基。進入2022年8月后，黨內反對勢力包括“中間勢力”大佬對岸田的質疑及不滿愈發明顯。先是與岸田持強烈對立色彩的菅義偉批評岸田在處置“國葬”和輿情問題上應對不力［39］;其后石破茂在自民黨總務會上提出“首相需妥善處理‘統一教會問題”［40］；再之后二階俊博亦表明“當前的岸田內閣近似于菅政權的末期”；而一向以溫和色彩著稱的中間派代表選舉對策委員長森山裕也指出“首相的支持率已經到達非常危險的狀態”［41］。本身黨內派系基礎偏弱，加之支持率走低導致黨內公信力不斷減退，使得岸田在決策中也很難抵御來自黨內的政治壓力，官邸決策不得不從預想的“政高黨高”逐漸轉向一定程度的“黨高政低”軌道。2022年10月28日，岸田內閣推出超大預算規模的“綜合經濟對策”以緩解物價上浮趨勢，其中預算額度高達29萬億日元。然而首相官邸的最初計劃是希望將額度限定于25萬億日元，而最終方案中增加的4萬億日元預算在很大程度上反映了自民黨內部的政策意向。有首相側近人士表示：“當前情況下，如果拒絕執政黨的要求，有可能使政權運營陷入危機?！保?2］

結語

綜上所述，岸田在接任首相位置后在政府決策形式上總體延續了官邸主導的流程架構，反映出政治與行政改革后日本政治體制轉型的總體規律趨勢。而為有效應對此前政權遺留的官邸決策弊端，岸田在堅持官邸主導的基礎上也注重對外部決策主體意見的兼顧協調。在“經濟安保法”的出臺過程中，官邸主導的“延續性”及“協調性”特征均得到了明顯的體現，正是由于首相在決策中與經濟界、執政黨包括在野黨在內的決策主體展開充分協調，“經濟安保法”才得以在較短時間內順利出臺。

但綜合岸田一年多以來的執政表現，官邸主導在具體實施中仍面臨諸多障礙掣肘，進而導致官邸主導的實際政策效果整體不佳。究其困境原因，主要是首相個人政治領導力的嚴重缺失。由于官邸主導和維持政權穩定二者呈現相互關聯的邏輯關系，一旦首相執政基礎不穩，官邸主導的推進效果亦將受到嚴重影響，而官邸主導的推進不力反過來也將進一步導致首相政權運營陷入更深危機。因此，在面臨執政挑戰的情況下，岸田內閣需在決策過程中追求“協調型政治”的同時，還應將更多精力放置于“決斷型政治”上，以使官邸主導決策在事關民生的棘手政策課題上取得進展與突破，從而重新喚回國民的信任。但由于制度改革衍生問題的持久存在及派閥政治、內閣支持率持續下行等內政因素的影響，岸田很難有效破解其在政治領導上的不力困局?？傮w而言，在安倍遇刺身亡后，日本政壇的權力格局仍將長時間處于重構階段，加之當前執政的自民黨內部尚無強勢可靠的政治家存在，因此假使岸田難以擺脫“短命內閣”境遇，后續的首相繼任者仍將在官邸決策推進中面臨制度和國內政治層面上的長久制約，從而難以有效維系“強首相”的政府決策機制。

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［責任編輯王雅坤］

An Analysis of Kishida Cabines Prime Ministers Leadership in

Decision-making： Features and Implementation Dilemma

——Take the Promulgation Process of “Economic Security Bill” as an Example

CONG Yining1，ZHANG Xiaolei2

（1. Dapartment of Japanese Studies， University of Chinese Academy of Social Sciencies， Beijing， 102488， China;

2. Istitute of Japanese Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 100007， China）

Abstract： ?In order to effectively deal with the disadvantages of the official residence decision making left by the previous regime and seek long-term stability in power， the Kishida Cabinet continues the official residence-led form of government decision-making on the one hand， and on the other hand， it sought for the coordination of opinions and opinions of external decision -making subjects in the process of decision-making of the official residence. As an important part of the promotion of the cabinets “kanban policy”， the “continuity” and “coordination” characteristics of the official residence were clearly reflected in the process of formulation and introduction of the Economic Security Bill. However， in the actual implementation led by the official residence， the Kishida Cabinet was still severely restricted by the “lack of” personal political leadership of the Prime Minister， which led to the overall poor actual effect of the official residence-led policy. Coupled with the mutual influence of institutional and domestic political factors， it is also difficult for the Prime Minister to resolve the dilemma of his ineffective political leadership. With the weakening of the governing foundation for a long time， the overall outlook for the Kishida cabinet to promote the leadership of the official residence is also uncertain.

Key words： ?Kishida cabinet; domianation of Prime Minister; features in decision-making; Economic Security Bill; political leadership