新中國成立以來城鄉關系的演變及其啟示

王昕

摘? ?要：基于新中國成立以來我國城鄉關系演變過程的四個階段，研究城鄉關系演變中有關社會保障制度內容的城鄉背景和差異。研究表明，城鄉關系的演變經歷了從分離、對立、統籌再到融合的過程，同時，城鄉社會保障制度的階段特點也和城鄉關系的階段特點趨于一致。新時期城鄉關系的推進需要不斷完善政策制度設計和優化配套需要。

關鍵詞：城鄉關系；二元結構；政策演變

中圖分類號：F120.2 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0006-03

引言

2021年頒布《中華人民共和國鄉村振興促進法》提出了“建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系”，以“推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。所謂城鄉關系，是社會生產力與生產關系矛盾運動規律中展現出的城市與鄉村在政治、經濟、文化等方面綜合作用的格局和趨勢[1]。實際上，早在20世紀50年代，西方對于城鄉關系的研究就從城鄉社會平等觀、城鄉一體化理論和以馬克思為代表的城鄉發展理論等角度進行了闡釋[2]。

一、文獻綜述

關于我國城鄉關系的演進，國內學者進行了大量的研究，具體可以歸納為以下幾個方面。一是從二元結構理論的視角，張海鵬分析了我國二元體制形成以來的經驗，強調了推動城鄉二元結構改革的過程性與復雜性[3]；白永秀認為，研究我國城鄉關系二元結構形成具有特殊的原因和內容，需要一條特殊路徑加以破解[4]。二是從國家政策和制度安排設計的視角，高靜從制度變遷的過程入手，辨析了城鄉關系最為直接關聯的制度安排演變對實現我國現代化變革產生的重大影響，強調應順應歷史邏輯，建立城鄉互動和鄉村退出制度[5]，溫思美等梳理了我國三農問題關注的重點政策變化和內在邏輯，總結了城鄉關系在不同時期的矛盾重點和未來鄉村振興發展的關注點[6]。三是從經濟、社會、人口等多種維度的視角，張克俊提出要從城鄉生態環境、基礎設施建設、基本公共服務等方面合力形成新型城鄉關系[7]；周佳寧等強調我國高質量發展階段的城鄉關系應是人、空間、經濟、社會、生態多維度融合的產物[8]?？偟膩碚f，學者們通過不同視角評述了我國城鄉關系的演進歷史，然而，關于城鄉關系演進過程中的社會保障制度的角度研究較少。因此，本文分析和探討新中國成立以來城鄉關系的演變脈絡，從而發現我國社會保障制度變遷的內在邏輯。

二、新中國成立以來城鄉關系演變

（一）重心失衡——城鄉分離階段（1949—1978）

建國初期，為了使我國擺脫貧窮落后，盡快恢復國民經濟，制定了優先發展工業并且集中力量發展重工業的決策。因為國家的生產力不足以支撐開展工業化，并且當時農業凈產值的比重較高，所以首先能夠采取的措施就是農業支持工業，通過占有農業和農民剩余來供給工業發展。具體而言，在實施政策方面，1953年開始針對糧、棉、油等主要農產品實行統購統銷政策，從而使農產品以低于實際價值的價格售出，達到轉移資金給工業的效果。通過這種設置工農剪刀差的“暗稅”方式將大量的農業生產剩余投入到工業中。當時，蘇聯援助的156個大型項目和重工業項目吸引了大批農村人口進入城市，導致城市人口激增?？墒?，城市吸納能力有限，造成就業問題突出的困境，因此，國家在1958年制定了城鄉二元戶籍制度。由此，城鄉二元結構的格局形成。為了提高農業經濟效率，1958年中共中央作出建立人民公社的決議，建立農民合作組織，開展人民公社化運動。這一時期，城鄉關系呈現出一種集中力量于城市經濟發展，挫傷了農民生產積極性，開始走向城鄉二元局面。隨之，城鄉社會保障制度也呈現出對應的二元結構。在城市，城鎮職工可以享受勞動保險、養老保險和醫療保險；在農村，實行的是集體供養式的保吃、保穿、保燒、保教、保葬的五保制度和包括合作醫療、赤腳醫生的集體醫療保健制度?？傮w而言，城鄉社會保障方面呈現出巨大的差距，城市保障涉及到生老病死各個方面，覆蓋面廣；而農村只能滿足較低級的需要，保障程度低，覆蓋面有限。

（二）差距擴大——城鄉調整階段（1978—2002）

黨的十一屆三中全會以后，以農村為改革重點的家庭聯產承包責任制確立，并在全國開展，為接下來農村的發展和城鄉關系的改變奠定了基礎。通過推行家庭聯產承包責任制，極大激發了農民的生產積極性，帶來了農業產能的提升，也增加了農民的生產性收入。同時，國家大幅提升農副產品收購價格，取消了統購統銷制度，放松城鄉商品流通渠道，放松銷售限制。這一系列措施使得城鄉居民收入增加，農業商品經濟發展，農村物資日益豐富?！半x土不離鄉，進廠不進城”口號帶動了鄉鎮企業，拓寬了鄉村就業渠道。到1988年城鄉收入差距不斷縮小，收入比甚至降至1978年來的最低點，因此，這段時間也被認為是城鄉關系自新中國成立以來最為緩和的階段。但是，由于家庭承包經營容量有限，市場經濟依舊是改革重點和主體，同時在市場經濟體制下的要素主要還是向城市流動，沒有打破不均衡的本質。另外，1994年起實行分稅制改革，對我國城鎮化進程產生了刺激作用，但在一定程度上也進一步擴大了城鄉發展差距。這個階段的城鄉關系雖然有趨好的局面，但是由于城鄉二元結構沒有從根本上被打破，同時國家政策層面的中心還是在市場經濟發展上，因而城鄉差距是擴大的。在這個時期，我國的社會保障制度依舊為經濟體制改革服務，重點保障的是城市企業職工。在保障模式上，到了20世紀80年代，城市社會保障制度已經形成由勞動保險、企業保障、社會保障多維保障的模式，但是農村面臨著集體保障瓦解、社會養老保險在富裕地區試行的情況。在管理體制上，從1998年開始城市保障由中國勞動和社會保障部統一管理，而農村仍然是多頭管理，管理效率低下。在管理水平上，城市人均享受社會保障費用是農村的90倍多。顯然，城鄉社會保障制度在這一階段的差距是巨大的。

（三）工業反哺——城鄉統籌階段（2002—2012）

2002年黨的十六大報告提出了統籌城鄉發展，國家對城鄉發展的重視程度上升，極力推進城鄉關系的轉變。同時，我國經濟持續快速增長，初步具備了工業反哺農業、城市支持鄉村、多予少取放活的條件。首先，在財政政策和投入方面，從2002年試行農村稅費改革，至2006年正式取消農業稅，也為消除城鄉二元結構創造了條件?！八捻椦a貼”政策措施意味著對農民開始直接補貼且成為主要支持方式。這意味著我國農業政策的全面轉型，農民負擔大幅減輕，城鄉關系突破，達到一個有利的局勢。其次，在戶籍制度方面，2001年推進戶籍制度改革，著力解決進城務工農民戶口歧視問題，降低入籍門檻。伴隨著國家對城鄉一體化發展、城鄉統籌發展被逐步重視，生產要素逐步開始由單向流動向雙向流動轉變。農村土地制度改革逐步推動土地承包經營權流轉在有條件的地方進行，土地要素的桎梏在慢慢打破。這一階段的變化標志著我國城鄉關系的改善，農業農村由“取”到“予”的轉變。與此同時，2003年新型農村合作醫療展開試點工作，隨之2009年新型農村社會養老保險試點也開始進行，到了2011年我國已基本建立覆蓋城鄉的社會保障體系?？偟膩砜?，這個階段的城鄉統籌發展戰略對我國城鄉關系的轉變產生了巨大影響，但是城鄉的二元邊界依然存在，在城鄉要素合理配置、基本公共權益等方面還有較大差距。

（四）頂層設計——城鄉融合階段（2012至今）

2012年以來，城鄉融合發展成為城鄉關系研究的熱點問題。黨的十八大以來，城鄉一體化發展、“三農”問題、深化城鄉一體化改革等成為主要議題。2013年習近平總書記指出，“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵?！?014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》標志著我國城鎮化發展的重大轉型，闡釋了我國城鄉發展的驅動力。2017年黨的十九大報告中提出了實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中指出，“為重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路，促進鄉村振興和農業農村現代化”，要“建立健全有利于城鄉要素合理配置、有利于城鄉基本公共服務普惠共享、有利于城鄉基礎設施一體化發展、有利于鄉村經濟多元化發展、農民收入持續增長的體制機制”。在這一階段，城鄉社會保障制度也進一步統一發展，2014年建立統一的城鄉居民養老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面保持基本一致。同年，國務院通過了《社會救助暫行辦法》，以“推進城鄉最低生活保障制度統籌發展”，建立起以醫療救助、住房救助等專項救助為輔助，以臨時救助為補充的覆蓋城鄉的新型社會救助體系。2016年，城鄉居民基本醫療保險制度實行，標志著城鄉醫療保障制度籌資、管理、支付、服務和環境的統籌銜接。

三、新時期推進城鄉關系的啟示

1949年以來，我國城鄉關系根據具體的實際時代需要和實施效果不斷進行著調整與完善，特別是從戶籍制度角度的調整、完善，對打破城鄉二元格局，統籌城鄉發展具有突破性意義。研究我國城鄉關系的演變過程，對于推動農業農村現代化、破解城鄉發展難題具有較大的啟示和推動作用。

（一）打通城鄉流動通道，完善各類配套政策

從城鄉關系的歷程來看，發展的城鄉關系的改革和調整手段歸根結底消除的是農業人口向城市流動的單向問題，而新時期要打通農村和城市居民的人口雙向流通通道則需要進一步促進城市居民走向農村，農村居民有序、合理、理性地落戶城市，達到一種動態平衡的效果。除了人口這一要素，其他資源要素流動也有嚴重的單向問題，物質資本因為消費、投資渠道聚集在城市，而在農村資本流動的條件有限，大部分的消費都比較低端。城市先進的、規?；纳a企業或者是高校具有技術研發能力，可以在城市中推廣利用新的技術，而技術要素投入到三農中發展則受限于自然環境的多變性，因此還需要不斷探索路徑。因此，為了實現要素在農村的自由流動，需要利用目前的數字技術、物聯網的平臺把投資帶到農村，帶動農村新的產業發展，打破固有的生產、消費、投資的限制。

（二）提高農民財產性收入，縮小城鄉差距

從目前農村產業結構來看，第一產業和二三產業之間的融合發展還不夠，因此農民的收入結構也不夠多樣化，為此從結構方面需要在第一產業的基礎上盤活二三產業，以農村為舞臺，豐富農民的收入來源。在土地改革方面，要創新土地流轉方式，建立健全正規的土地流轉市場，保障農民的土地轉讓權益，實現利用土地資源的增收。要完善宅基地拆遷自愿退出補償政策，根據農民的實際需要和訴求確立合理的拆遷補償機制。要促進農業生產規?；?，搭建農業技術推廣平臺，提升生產科技化和效率，實現數字化的病蟲妨害管理監控，有效控制農業的經濟損失，促進農村居民財產性收入增長。

（三）縮小城鄉社會保障差異

雖然在政策層面實現了城鄉醫療、教育、養老上的統一，但在實際中，城市的教育資源、醫療資源都是最為集中的，城鄉差距依舊存在。因此，需要促進農村教育水平向城市看齊，吸引城市優秀師資人才，共享城市基礎教育資源，給予農村有條件的農民獲得知識、技能培訓的資格，以彌補他們的不足，消除職業技能障礙。另外，要完善配套交通、醫療等基礎設施建設。農村居民往往會考慮到距離、成本等因素，即使有資格享受醫療報銷，在面臨一些病癥時也會放棄賦予的醫療保障權。在養老方面，應完善養老保險制度，合理配置農村社區養老機構，引導社會資金和財政資金向農村養老傾斜，讓農民無后顧之憂，真正享受到應有的保障。

參考文獻：

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[8]? ?周佳寧，秦富倉，劉佳，等.多維視域下中國城鄉融合水平測度、時空演變與影制[J].中國人口·資源與環境，2019（9）：166-176.

Evolution and Enlightenment of Urban Rural Relations since the Establishment of New China

Wang Xin

（Yangzhou University， Yangzhou 225000， China）

Abstract： Based on the four stages of the evolution of urban-rural relations in China since the establishment of the PRC， this study examines the urban-rural background and differences in the content of social security systems in the evolution of urban-rural relations. Research has shown that the evolution of urban-rural relations has gone through a process of separation， opposition， coordination， and then integration. At the same time， the stage characteristics of the urban-rural social security system also tend to be consistent with the stage characteristics of urban-rural relations. The promotion of urban-rural relations in the new era requires continuous improvement of policy system design and optimization of supporting facilities.

Key words： urban-rural relations; binary structure; policy evolution

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