總體國家安全觀視域下社會治理共同體建設的新思考

鹿斌 金太軍

摘要：黨的二十大報告對推進國家安全體系和能力現代化作出了新部署，并針對社會治理提出了“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”新論斷。這一論斷實現了從“社會建設”到“國家安全”的發展和跨越，深刻蘊含著從“一體”到“總體”、從“微觀”到“宏觀”、從“制度”到“價值”、從“靜態”到“動態”的多維躍遷。然而，當前社會治理共同體建設中依舊存在著結構性、機制性、制度性、本土性的難題，成為改革創新的瓶頸。因此，有必要在總體國家安全觀指導下，從黨組織建設、主人翁角色、政府職能、智慧治理等方面完善社會治理共同體建設方案，從而建設更高質量、更高水平的治理體系，有力維護國家安全和社會穩定。

關鍵詞：國家安全；社會治理共同體；多維躍遷

中圖分類號：D6? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2023）03-0035-08

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨和國家高度重視安全問題，以習近平同志為核心的黨中央創造性地提出總體國家安全觀這一重大戰略思想，不斷完善國家安全戰略體系，構建國家安全體系框架，建立國家安全工作協調機制，全面加強國家安全工作。黨的二十大報告將總體國家安全觀作為推進國家安全體系和能力現代化的理論基礎和指導思想，提出“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定”[1]39。在總體國家安全觀視域下，社會治理被視作國家安全體系的重要組成部分，對于維護國家安全和社會穩定具有重大意義。進入新時代，隨著現代化程度加深和社會主要矛盾變化，我國面臨著嚴峻復雜的社會安全形勢。為此，如何推進社會治理創新、提升社會治理水平就成為一個理論兼實務的難題。在黨的二十大報告中，社會治理共同體建設被確立為完善社會治理體系的重要目標，要“發展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]41。這是黨和國家在認識社會治理發展和建設基本規律基礎上的又一次理論突破與思想升華，也是對黨的十八大以來有關社會治理創新思想的進一步豐富和拓展。我們應當思考總體國家安全觀視域下的社會治理共同體建設思路有何變化，何以必要，未來發展何以可行。對這些問題的回答，將有助于我們深入領悟社會治理創新內涵，并在更準確的站位上審視中國社會之治的時代宏圖。

二、從“社會建設”到“國家安全”：社會治理共同體建設的多維躍遷

在黨的十八大和黨的十九大報告中，有關社會治理創新的表述一直以來都放在“社會建設”領域下，同教育發展、就業創業、收入分配、社會保障、健康衛生等共同構成“改善民生、創新治理”篇章。但在黨的二十大報告中，這一表述發生了重大變化。有關社會治理共同體的論述出現在“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”段落中，作為完善社會治理體系的重要組成部分，與社會治理制度、城鄉社區治理體系、市域社會治理現代化、社會治安等內容并列。在黨的二十大報告中，社會治理共同體的論述實現了從“社會建設”領域到“國家安全”領域的發展和跨越，這絕不僅僅是布局的簡單位移和內容的部分調整，而是在總體國家安全觀思想指導下，社會治理共同體建設實現的多維躍遷。

（一）從“一體”到“總體”：提高社會治理創新的政治站位

社會建設層面的社會治理創新，主要強調社會領域的改革發展，包括教育、就業、社保、醫療等基本公共服務體系的完善，以滿足人民日益增長的社會需要。因此，有關社會治理共同體建設的認知和設計，強調依托政府、企業、社會組織、公民等多元主體，以協同合作的方式共同治理社會公共事務。而在總體國家安全觀思想指導下，全面性和整體性成為思考社會治理共同體建設的切入點。所謂“全面”，一方面是指總體國家安全觀涉及的領域非常廣泛，是政治、經濟、軍事、文化、社會“五位一體”的總體安全布局。社會治理共同體建設所維護的社會安全，與其他領域安全共同構成國家安全的總體形態。另一方面，建設社會治理共同體與健全國家安全體系、增強維護國家安全能力、提高公共安全治理水平等舉措齊頭并進，共同推進國家安全體系和能力現代化，以新安全格局保障新發展格局。所謂“整體”，就是將國家安全作為一個整體看待。各領域安全問題彼此緊密聯系、相互影響。一個領域出現安全問題，就可能引發連鎖反應，導致多個領域出現安全問題[2]。社會安全是國家安全的基石，社會治理共同體建設則是國家安全體系的基礎條件。治理重心下移，更多資源下沉到基層社會，是維護國家長治久安和社會和諧穩定的重要保障。因此，總體國家安全觀指導下的社會治理共同體建設，從思想認識上提高了政治站位，以整體性思維統籌國家安全問題，把握未來發展方向。

（二）從“微觀”到“宏觀”：建設更高水平的平安中國

為確保人民安居樂業、維護社會安定有序，社會治理共同體建設的視角始終保持向下看、集中看的態勢，直面人民最關心最直接最現實的利益問題，大力提升風險防控和矛盾化解能力。在總體國家安全觀視域下，“大平安”理念得以確立，社會治理共同體建設從微觀創新向宏觀部署邁進。一方面，“大平安”不僅是社會層面的狹義“平安”，更是涵蓋了政治、經濟、科技、文化、生態等多領域的廣義“平安”[3]；另一方面，維護社會平安更加強調提高社會治理和公共服務水平，并將保持社會秩序穩定與激發社會活力有機結合起來，實現綜合性“平安”。因此，在“大平安”理念下，社會治理共同體建設呈現出三個鮮明特征。一是立足總體國家安全大局來把握改革創新的規律，將維護社會安全與其他領域安全統籌考量，在更高、更廣的層面上建設平安中國。二是統籌好安全和發展兩件大事。安全是發展的前提，發展是安全的保障。只有貫徹發展是第一要務的方針，才能有效消解社會不穩定因素；也只有通過社會治理創新來提升社會穩定的水平和能力，才能為經濟社會可持續發展提供保障。三是立足于國家治理體系和治理能力現代化大背景來謀劃，通過堅持黨的全面領導、堅持人民主體地位、堅持守正創新等，不斷完善社會治理制度和力量布局，推動制度優勢更好轉化為治理效能，為維護國家安全提供根本保障。

（三）從“制度”到“價值”：以人民安全為宗旨

黨的十八大以來，“構建社會治理新格局”“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”“完善共建共治共享的社會治理制度”等觀點的提出，推動了社會治理制度不斷完善。在此基礎上，總體國家安全觀視域下的社會治理共同體建設則進一步強調社會主義核心價值觀的引領作用。黨的二十大報告指出：“江山就是人民，人民就是江山?！盵1]35因此，建設社會治理共同體，要堅持“以人民安全為宗旨”[1]39，把人民的利益和安全作為根本戰略目標。這既是中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨在國家安全領域的真實體現，也是馬克思主義群眾史觀和人民性品格的中國化時代化發展。[4]不僅如此，總體國家安全觀視域下的社會治理共同體建設更加鮮明地強調“人人有責、人人盡責、人人享有”。習近平總書記指出：“國家安全一切為了人民、一切依靠人民，充分發揮廣大人民群眾積極性、主動性、創造性，切實維護廣大人民群眾安全權益，始終把人民作為國家安全的基礎性力量，匯聚起維護國家安全的強大力量?！盵5]人民群眾是社會治理共同體建設中的基礎性力量，只有發揮他們的主體性和主觀能動性，才能正確處理新形勢下的人民內部矛盾，消除發展不平衡不充分所引發的不和諧因素，維護國家安全和社會穩定。

（四）從“靜態”到“動態”：提高社會治理能力

傳統社會治理的工作重點是防范化解社會矛盾，調和利益紛爭，維持既有秩序的“靜態穩定”。對于正處在重大轉型期的中國社會來說，這種思路顯然存在偏差。隨著中國式現代化進程的深入，社會的異質性、流動性和復雜性釋放了大量的不確定性因子，各種難以預測和控制的風險顯著增加，公共安全問題急劇增多?？傮w國家安全觀思想所定義的國家安全，是指“國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力”[6]?？梢?，國家安全既是一種穩定狀態，也是維護這種狀態的能力。因此，總體國家安全觀要求社會治理共同體建設要通過治理能力提升實現一種動態的穩定，即能夠隨著社會安全形勢的發展變化，不斷在實踐中創新、在創新中發展、在發展中完善，形成國家安全工作新模式。黨的二十大報告指出，提升社會治理能力，應當以“健全共建共治共享的社會治理制度”為基礎，通過加強和改進人民信訪工作、完善基層治理平臺、推進市域社會治理現代化、強化社會治安防控體系等舉措，推動構建“系統完備、科學規范、運行有效”的社會治理體系，為落實新時代中國特色國家安全發展任務提供了基本框架和重要支撐。

三、何以必要：社會治理共同體建設的現實瓶頸

總體國家安全觀視域下的社會治理共同體建設，無疑將新時代社會治理創新實踐推向了新高潮，同時也提出了新要求。通過對現實情境的研判可以發現，認識進步與實際行動并沒有完美契合，當下社會治理共同體建設中存在著一系列制度性、結構性、機制性、本土性問題，這些問題成為社會治理共同體建設的現實瓶頸。

（一）制度性問題：法律規范闕如

習近平總書記指出：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系?！盵7]作為國家治理體系的重要組成部分，社會治理體系也是一套有機制度系統，由一系列規范社會權力運行、維護公共秩序的制度構成?？梢哉f，社會治理共同體建設的實質就是精良制度體系的建構過程。但從實際來看，制度建設的闕如在兩方面表現較為顯著。一方面是尚未對社會治理過程中權力的合理劃分和科學應用作出剛性安排。眾所周知，社會治理共同體是一個多元參與和互動的過程，這就涉及“治權”在多元主體間的劃分和應用問題。依據集體行動理論，為避免陷入集體行動困境，需要進行相關的權責歸屬與保障激勵制度建構。否則，社會治理過程無疑將陷入混亂，甚至回歸一元壟斷模式。另一方面是相關政策與法律制度的銜接存在缺陷。政策具有靈活性而法律制度卻具有滯后性，兩者之間客觀存在著相互銜接難題。雖然政策制定需要在現有法律規范內進行，但治理創新的需求往往會反映在諸如“打擦邊球”甚至是“越規”的政策之中。例如深化“放管服”改革過程中，對于職能轉移的范圍、主體、責任等問題的判斷，地方政府往往各行其是，難免存在過度轉移或形式化轉移的現象。

（二）結構性問題：主體關系不清

根據系統理論，結構是各種要素之間相互聯系的表現形式。社會治理結構就是多元行動主體之間相互聯系的基本框架，這一關系可以從各個主體在結構中所扮演的角色予以分析?！耙驗檎歉鲉卧幍摹恢眉鞍缪莸慕巧沟媚硞€單元呈現出特定的行為模式和結果，使得單元之間呈現出特定的關系?！盵8]其實，社會治理共同體中多元主體間的角色設定和關系劃分已經有原則性要求，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。但在將指導原則轉化為現實行動的過程中出現了種種問題。如黨委肩負領導者角色，著力解決社會治理中帶有全局性、戰略性和前瞻性的重大問題?？墒?，受特殊黨政結構的影響，黨委領導和政府負責怎樣實現較好的平衡始終是一種困擾。同樣，讓政府感到糾結的是“進退”之選?！斑M”有過度干預之嫌，與治理的本意相矛盾；而“退”則有消極懈怠之疑，畢竟政府仍然是公共事務的“第一責任人”，其實際作用是其他主體無法替代的。社會協同和公眾參與在實踐中往往流于形式，并沒有發揮出真實作用。這既有政府方面推進“噱頭式”改革的主觀因素，也有社會力量發展不成熟的客觀原因?？傊?，多元主體對于自身角色扮演的定位“失真”造成當下社會治理共同體的結構性困境，這對于落實黨的二十大報告所提出的“人人有責、人人盡責、人人享有”的目標顯然是一種阻礙。

（三）機制性問題：運行過程無序

全球治理委員會指出：“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程?！盵9]要想這一過程在實踐中有效運行，必須依靠機制來支撐。因此，無論是在理論分析上還是在實踐探索中，機制建設始終要與社會治理創新相伴相隨。然而，在具體實踐中相關配套機制的缺失造成了諸多創新難題。一是信息公開機制缺失。一些地方在通過智能平臺構建“大平安”的改革中，雖然注重利用現代信息技術加強互動，但僅限于建立對話平臺。公眾對行政信息的了解，特別是對相關政策的了解只能通過線上問答的形式，不僅獲取信息數量有限，而且涉及的領域范圍也受到限制。二是績效評價機制缺失。目前部分地方治理績效評價機制還處于自發或半自發狀態，相關制度缺失、評估指標缺乏、評估主體單一、評估方法不合理等問題十分突出。三是責任追究機制缺失。在地方社會治理創新項目中，經常會發現責任追究機制缺失，這就容易導致濫用權力、隨意改革的問題。事實上，“責任是權力的伴生物，是自然的結果，是必要的補充，權力所到之處，責任隨之而生”[10]。建立完善的責任追究機制是社會治理共同體建設中不可或缺的組成部分。

（四）本土性問題：理論應用偏移

治理理論誕生于西方政治背景下，不可避免地帶有一些西方特定意識形態和價值傾向，“多元”“分權”“去中心化”“自治”等概念無疑與“自由主義”這一經典的西式價值觀緊密相連。對于其他國家來說，如若不顧國情差異盲目奉行治理理論，必將陷入西方理論窠臼之中。治理理論自20世紀90年代起，在中國獲得了廣泛的傳播，隨后便成為社會建設領域研究的重要依據。不可否認，治理理論所內含的多元價值觀的確契合了我國社會主義市場經濟條件下社會治理創新的需求，但將該理論作為引領社會改革的唯一標準就極為不妥。在對待西方理論的應用上，必須堅持“以我為主，為我所用”的原則。就社會治理而言，雖然共同體建設明確提出了調整政社關系、轉變政府職能、培育多元主體等要求，但實際國情證明，治理機制的成長最有決定性的因素仍然在政府，社會發育則是一個漫長且不確定的過程。況且，在推動國家治理體系和治理能力現代化的過程中，治理與國家建構之間既存在著交融，也存在著張力。雖然無法斷定這種張力是否能夠威脅國家建構，但保持“治理的適度”是維護國家安全的必然要求。因此，“新時期的中國社會治理體系創新，不能完全照抄照搬西方體制機制和運作模式，只能在適度借鑒西方經驗的基礎上，結合中國實際和國情，創建具有中國特色的社會治理新體系”[11]。

四、何以可行：總體國家安全觀視域下社會治理共同體建設的實現路徑

面對現實中的多重困境，新時代社會治理共同體建設何以可行仍需持續探索。在總體國家安全觀思想指導下，社會治理共同體建設應當從黨組織建設、主人翁角色、政府職能、智慧治理等方面入手，建設更高質量、更高水平的治理體系，以新治理格局保障新安全發展格局。

（一）夯實基層黨組織建設，發揮堅強戰斗堡壘作用

貫徹落實總體國家安全觀，首要原則就是要堅持和強化黨對國家安全工作的全面領導。習近平總書記強調：“堅持黨對國家安全工作的絕對領導，堅持黨中央對國家安全工作的集中統一領導，加強統籌協調，把黨的領導貫穿到國家安全工作各方面全過程，推動各級黨委（黨組）把國家安全責任制落到實處?！盵5]伴隨治理重心下移，以街道和社區為主要載體的基層社會越來越多地承擔了社會安全和公共服務的重任?；鶎狱h組織作為中國共產黨組織體系的“神經末梢”和社會治理共同體的“中樞大腦”，既是服務基層群眾的領導核心，也是確保黨的路線方針能夠有效落實的基礎力量。黨的二十大報告提出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘?！盵1]51因此，一是要提升基層黨組織的領導力、凝聚力和戰斗力。不斷優化調整基層黨組織結構、科學劃分基層黨組織職能、協調整合區域資源、合理完善運行機制，探索基層黨組織網格化發展，構建“橫到邊、縱到底、無盲區”的兜底治理網。二是創新互動形式，保持與群眾的緊密聯系?；鶎狱h組織應堅定不移地貫徹執行“從群眾中來，到群眾中去”的路線方針，廣泛建立和不斷完善基層協商民主制度，充分保障人民當家作主。三是豐富服務功能，落實為人民服務的宗旨?；鶎狱h組織應注重服務基層的工作導向，積極探索“智慧+服務”，將為民服務下沉到基層一線，送入千家萬戶，從而不斷壓實群眾工作，切實解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。

（二）充分發揮主人翁精神，落實人人有責、人人盡責、人人享有

人民是社會的主人，維護國家安全和社會穩定既是為了人民也要依靠人民。因此，有必要堅持以人民安全為宗旨，充分發揮人民的主人翁精神，尊重人民在社會治理共同體建設中的主體地位。第一，夯實社會群體認同，實現人人有責。人人有責即身處社會中的每位成員都有權利和責任參與治理活動，各負其責、各盡其能。建設社會治理共同體應在價值觀層面對社區內部文化進行重塑，用共同體理念消弭人際矛盾和群體沖突，建立起社會內部的新型關系網絡。第二，推動民眾廣泛參與，實現人人盡責。在“人人有責”的基礎上落實“人人盡責”，就是強調應當建立有效參與機制，如基層民主懇談會、說事議事工作模式、“互聯網+”協商機制等，將主體責任落實到位，把社會治理的多元化優勢轉換為共同體建設的實際效能。[12]第三，維護人民根本利益，實現人人享有。社會治理共同體建設始終將人人享有作為一切工作的出發點和落腳點，意在維護人民根本利益，增進民生福祉，讓社會發展成果由人民共同享有。這有利于解決社會公平正義問題，消除不平衡不充分所引發的不穩定、不和諧因素，彰顯社會主義制度下社會治理創新的優越性和先進性。

（三）轉變政府角色，優化組織職能

社會治理共同體建設意味著治理過程不再由政府“獨占”，政府長久以來承擔的全能者角色需要作出重大調整，以適應社會治理模式轉型中的角色重置。當然，基于當前社會流動性強、自治力弱的客觀事實，政府角色轉變不能只依據理論進行設計，在“掌舵”與“劃槳”之間作出簡單選擇，而要實事求是進行深入思考。為此，角色轉變的核心要義應緊扣“放管服”改革的主題。一是管制與服務“雙管齊下”。面對轉型社會中日益嚴峻的安全形勢，政府管制必不可少，但在履職程序、責任承擔、具體形式等方面要進一步優化操作，使管制職能更能體現人本理念。在服務職能上，政府應注重加強就業、醫療、衛生、教育等工作，加快實現基本公共服務均等化，以高質量服務保障社會安定有序。二是職能下放。盡管社會治理場域中的自治組織、社會組織、市場組織等主體履職擔責能力并不強大，但這并不是延緩甚至拒斥政府職能下放的理由。只有通過職能下放，特別是把與人民群眾息息相關的自我服務、自我管理職能下放給社會，才能有效培育發展社會組織和推進社會自治。三是職能強化。政府要切實提高公共安全治理水平和治理能力，通過公共安全治理模式轉型和突發事件處置機制構建“大安全、大應急”框架體系，重點加強食品藥品、公共衛生、自然資源、生態環境、安全生產、勞動保障等領域的安全監管。同時，政府也要從實際需求出發，依法加強自身監督，對公共權力行使和行政行為選擇進行嚴格約束，避免走全能政府模式下權力“任性”的老路。

（四）加快數字化轉型，賦能智慧社會治理

科技創新是支撐國家安全的重要力量和技術基礎。在智慧社會背景下，以互聯網、數字化、人工智能、區塊鏈為代表的現代信息技術的創新應用，有利于實現社會治理的數字化轉型。黨的十九屆四中全會就已指出，加強和創新社會治理，應將“科技支撐”作為“新要素”嵌入社會治理體系之中，推進社會治理共同體建設。黨的二十大再次強調，“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”[1]41，提供精細化的需求感知、多元化的治理方式以及智能化的技術支撐，不斷提升社會治理的“智”與“慧”。為此，加快數字化轉型，賦能智慧社會治理，首先要從實際需求出發，統籌規劃，合理布局。對于信息技術的引入并不是越多越好、越先進越好，而是要與本地區信息技術產業發展戰略和水平相銜接，與社會整體建設要求和人民群眾實際需求相匹配，堅持走適度發展、集約發展、綠色發展之路。其次要加大相關基礎設施建設投入，重點支持和發展“數字惠民工程”“雙基共建”“智慧下鄉助農”等基礎設施項目，大力推進城鄉設施設備更新升級，為賦能智慧社會治理提供充分條件。再者，引入敏捷治理模式，利用數字技術在復雜多變的環境中能夠快速識別社會問題和公眾需求的優勢，提升治理主體的快速感知能力、靈活響應能力和持續協調能力，從而大幅提高治理速度并推進治理流程再造，推動社會治理共同體建設走向“敏捷道路”。[13]

總之，在推進中國式現代化進程中，我國仍然面臨著嚴峻挑戰，各種傳統的和非傳統的、內部的和外部的安全問題不斷出現，維護和塑造國家安全和社會穩定仍舊是頭等大事。社會治理共同體建設作為推進國家安全治理體系和能力現代化的重要組成部分，必須深刻把握總體國家安全觀的核心要義及其內在邏輯，堅持以總體國家安全觀為指導，將維護國家安全和社會穩定貫穿于社會治理創新工作的全過程，將完善社會治理體系內嵌于國家治理體系現代化的總框架中，努力走出一條具有中國特色的社會治理創新道路，開辟新時代國家安全事業的新征程、新局面。

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責任編輯：楊葉紅