百年變局下的全球數字治理變革及數字風險治理

【關鍵詞】百年變局 數字風險數字安全 數字中國

【中圖分類號】D815

【文獻標識碼】A

數字技術快速發展是推動世界百年未有之大變局加速演進的重要因素，同時也是全球治理變革特別是全球數字治理變革的重要動力，如何有效防范可能出現的各種系統性與非系統性的數字風險，是中國維護社會穩定和推動經濟高質量發展、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興必然面臨的重要問題。世界百年未有之大變局加速演進的突出表現為世界政治經濟格局由量變積累歷史階段轉向質變突破歷史階段，世界政治權力配置格局和經濟財富分配格局經歷顛覆性重塑乃至重構，中國是其中的關鍵推動力量，需要而且能夠承擔起大國的歷史責任和時代擔當，推動開放型世界經濟體系構建特別是世界數字經濟體系構建。當前，探究世界百年未有之大變局下數字化發展的趨勢及風險，提供防范和化解數字風險的中國方案，具有重要的現實意義和理論價值。

世界百年未有之大變局下數字化加速發展的特征與原因

21世紀以來，世界經濟格局發生重大變化，以中國為代表的新興市場國家在世界經濟體系中的相對地位和影響力快速上升，以美國為代表的西方發達國家在世界經濟體系中的相對地位和影響力下降速度加快：一是世界制造業格局加速演化，中國成為世界第二大經濟體和制造業第一大國，是推動全球產業鏈、供應鏈、價值鏈和創新鏈重構的重要力量；二是世界貿易格局加速演化，特別是2017年中美貿易摩擦爆發并不斷升級以來，中國的世界第一貨物貿易大國地位不僅沒有動搖，而且正從世界貿易大國向世界貿易強國邁進，中國成為多邊經貿規則的奉行者和自由貿易體制的維護者；三是世界貨幣及金融格局加速演化，美元作為全球首選儲備貨幣的地位持續下降，特別是烏克蘭危機爆發以來，美國等西方國家對俄羅斯進行金融制裁，美元和歐元信用都在下降，2023年3月10日美國硅谷銀行的破產倒閉便是美元信用下降以及美歐金融體系存在系統性風險的表現。

當前，數字要素已經成為推動經濟社會發展的關鍵要素，擁有數字要素優勢的國家將在國際競爭中擁有比較優勢。①本文中的數字要素（Digital Factor）是數據資源與數字技術的總稱，數字技術（Digital Technology）是指數據搜集、存儲、加工、傳輸和應用的知識、技能以及工具的統稱，數據是指對客觀事物進行描述的文字、符號和數字的簡稱，數據資源則是描述客觀事物的數據集合。②在數字經濟背景下，大數據資源與數字技術已經成為企業之間和國家之間競爭的主要內容和關鍵要素，擁有大數據資源和數字技術優勢的企業和國家在全球競爭中擁有不可替代的綜合比較優勢。數字要素對全球產業轉型和體系重構具有重大影響。一是傳統產業數字化轉型和數字賦能，傳統制造業大國如果不能夠順利推進數字化轉型，則會失去競爭優勢而走向衰退；二是全球產業鏈加速數字化轉型，數字技術進步推動全球產業鏈的時間分布與空間布局調整，“脫鉤斷鏈”和“強鏈補鏈”行為同時存在，沖突、危機和風險導致國家強弱分化重組；三是全球供應鏈加速數字化轉型，美國對華科技遏制步步緊逼，“脫鉤斷鏈”威脅全球供應鏈安全性、穩定性，中國堅持科技自立、強化科技創新，推動全球供應鏈體系重構；四是全球價值鏈加速數字化轉型，大數據和人工智能等技術的發展使得擁有大數據資源和數字技術優勢的國家在全球價值鏈體系中的地位和影響力上升，由此促進了全球價值鏈的調整和重塑。

簡言之，世界百年未有之大變局加速演進下，在世界經濟分化與陣營化發展的同時，經濟全球化的大趨勢沒有改變，全球產業鏈、供應鏈與價值鏈的數字化轉型加速促進新的全球產業鏈、供應鏈和價值鏈體系的形成，霸權加速衰落與世界多極化加速演化促進人類和平與發展。

全球數字治理變革及數字風險類型

世界百年未有之大變局加速演進推動著全球治理變革特別是全球數字治理變革（The Reform of World Digital Governance），給世界各國帶來了挑戰和風險，數字風險的防范和治理居于重要地位?？梢詮臄底终螌W視角分析全球數字治理變革。本文中的數字政治學是研究數字技術背景下以數字權力為中心的人類社會行為規律的科學，數字權力（Digital Power）則是指社會成員利用數字要素影響其他社會成員的能力和關系。同時，本文中的全球數字治理（World Digital Governance）是指世界各國共同利用數字技術對世界范圍的公共事務進行協調和統籌管理的行動與過程。全球數字治理是全球公共治理（World Public Governance）的重要構成部分和內容。本文中的全球公共治理理念與傳統的全球公共治理理念存在顯著的差異，前者強調人類社會活動物理空間與虛擬空間范圍為公共治理主體與客體互動影響的地理空間、狀態空間、虛擬及數字空間的組合空間范圍，后者強調公共治理的全球性地理空間范圍，前者是后者的擴展與延伸。全球數字治理變革是指世界范圍數字技術發展推動全球公共治理的主體行為、客體行為、治理內容以及治理方式發生的根本性與革命性變化及創新，是全球公共治理變革的重要內容。

世界百年未有之大變局加速演進從五個方面推動著全球數字治理變革。一是共商共建共享的全球治理觀逐漸主流化和主導化，一定程度上改變了少數西方大國對全球公共事務的壟斷性影響。二是治理方式、手段與工具的數字化變革和網絡化動態分布，使得以暴力工具的壟斷性占用形成的西方大國強制性權力（傳統全球公共治理的主要工具）受到沖擊，基于數字技術的權力共享和責任共擔機制成為全球公共治理的新興工具。三是治理內容公共化和去壟斷化，世界性公共產品的有效供給和跨國公共問題的共同解決已經成為全球公共治理的主要內容，少數西方大國對全球公共事務解決方案的壟斷性供給和寡頭合作式實施，不僅損害了其他國家的利益，還導致了國際不公平問題和非正義行為的產生，少數西方大國甚至以全球公共治理為借口試圖對發展中國家形成干預與控制。四是治理主體多元化以及行為方式革命性變化，不同治理主體之間分工合作與相互競爭，逐漸打破了全球公共治理由少數西方國家主導或者壟斷的情況，更多的國家和社會組織積極參與全球公共事務管理，數字化與網絡化的多元治理結構逐漸形成。五是治理客體動態化和主體與客體之間相互轉化常態化，全球公共治理的客體不是固定不變的，表現出多樣化、多元化和動態演化特征，全球公共治理主體與客體的角色和地位不是固定不變的，而是能夠相互轉化，由此形成數字化、網絡化、扁平化、動態化的全球公共治理體系，傳統西方大國主導的固定的和僵化的全球公共治理體系逐漸被解構和重構。

世界百年未有之大變局加速演進背景下的全球治理變革特別是全球數字治理變革，在推動世界政治經濟發展的同時，也必然給世界各國帶來各種挑戰和風險，而數字風險最為顯著，具體可以區分為如下四種類型：

其一，數字矛盾、數字沖突以及數字戰爭風險。國際政治經濟格局的大規模調整和深度嬗變，使得以美國為首的西方國家作為世界政治經濟發展主導者的地位受到挑戰。為了維護既得政治經濟利益，其必然對中國、俄羅斯等國家進行打壓與遏制，利用盟友體系挑起各種沖突和對抗，導致國際政治沖突激化和戰爭風險持續上升，數字矛盾、數字沖突以及數字戰爭風險上升則是其中重要表現。根本原因有三個：一是以美國為首的西方國家的精英階層具有利用政治工具和通過戰爭手段遏制競爭對手的慣性思維和歷史傳統。大航海時代以來，以美國為首的西方國家在全世界范圍進行殖民擴張與殖民統治，形成了歷史慣性且被當代政治精英所繼承。二是以美國為首的西方國家通過激化政治沖突和發動戰爭維護既得利益具有比較優勢。美國作為“超級大國”，其政治影響力和經濟地位仍為世界第一，科技和軍事實力超越大多數國家，通過激化政治沖突和發動戰爭打壓遏制競爭對手不僅成本較低，而且能夠發揮其綜合比較優勢。三是以美國為首的西方國家通過其他方式和手段已經很難遏制新興市場國家和發展中國家的群體性崛起，激化政治沖突和發動戰爭特別是發動代理人戰爭是有限的戰略與政策選項。烏克蘭危機爆發并持續至今，以美國為首的西方國家不斷“拱火澆油”，并對俄羅斯實施全方位制裁，同時在中國的南海、東海和臺海等地區不斷騷擾和挑釁，制造各種矛盾和沖突，這些都是國際政治沖突激化和戰爭風險增加的表現。需要指出的是，烏克蘭危機中大量數字技術裝備進入戰場，具有顯著的數字沖突與數字戰爭特征。

其二，貨幣及金融危機風險。第二次世界大戰后建立的布雷頓森林體系是以美國為代表的西方國家主導的國際貨幣及金融體系，美元的國際儲備貨幣地位及美國強大的國際金融市場體系造就了美國的世界貨幣及金融霸權地位。但隨著美國綜合國力的相對下降，美元的國際信用也表現出下降態勢。美國頻繁對他國發起貿易戰與科技戰，嚴重削弱了美國的自由貿易大國地位和美國的國家信用，烏克蘭危機爆發后以美國為首的西方國家凍結和沒收俄羅斯外匯資產的行為，更是嚴重削弱西方國家的貨幣信用，特別是美元的國際貨幣地位遭到動搖，進而容易誘發各種金融風險乃至金融危機。2023年3月，美國硅谷銀行和簽名銀行先后破產倒閉，表明美國金融體系存在著系統性與非系統性風險，爆發金融與債務危機將成為大概率事件，金融恐慌情緒擴散到歐洲多個國家。全球貨幣及金融危機風險上升的根本原因有三個：一是經濟全球化推動了資本跨國流動，數字技術發展則為金融風險及危機跨國傳播提供了技術手段和渠道；二是美國利用美元的國際儲備貨幣地位和金融霸權，美聯儲通過貨幣政策工具特別是利率工具進行周期性擴表和縮表，控制全球美元貨幣流通規模與速度，推動危機轉移，并利用美元霸權向世界各國征收鑄幣稅；三是美國的產業空心化以及巨額的聯邦政府債務和財政赤字，不僅削弱了美國國家及貨幣信用，而且容易誘發系統性金融風險與債務危機?？梢哉f，數字貨幣發行與流通、數字金融市場形成和發展，使得金融危機和貨幣沖擊的跨國傳播更快更廣。

其三，數字主權與數字安全風險。在數字技術創新與數字產業革命背景下，包括數據資源和數字技術的數字要素已經成為各國的重要戰略資源，數字要素所有權構成一國主權的重要微觀基礎，如何維護數字主權、數字安全和有效治理數字風險，已經成為主權國家的重要職責。本文中的數字主權（Digital Sovereignty）是指主權國家對其行政管轄范圍內的所有數字要素擁有至高無上的排他性的政治權力，數字安全（Digital Security）是指主權國家的數字主權處于不受損害和被威脅的狀態，數字治理（Digital Governance）是指對數字要素供給、需求和配置過程及相關利益主體進行協調與管理的過程。數字主權、數字安全與數字治理面臨著諸多風險，主要表現有三個：一是本國數據資源產權及控制權受到外國或者外部力量的干擾與破壞，本國數字要素的所有權、使用權和收益權不能得到有效維護；二是本國數字技術及其研究開發活動被外國或者外部力量操縱與控制，使得主權國家對本國行政管轄區域內的數字技術失去最高政治權力，也可以稱為數字技術被外部入侵與外部控制；三是主權國家失去對跨越本國行政管轄區域的數字要素流動的控制權，無論是數字要素的垮境流動方向和規模，還是結構乃至權屬關系，都不能夠脫離主權國家的管轄，如果失去管轄權，則該國面臨著數字主權和數字安全的外部控制風險。任何主權國家如果不能夠維護本國的數字主權與數字安全，則可能成為數字霸權國家的數字殖民地或者數字技術附庸。

其四，數字霸權與數字壟斷風險。本文中的數字霸權（Digital Hegemony）是指國家或者組織利用數據資源與數字技術優勢對其他國家或者組織進行威脅、操縱和控制的思想與行為的概稱，其形成需要具備三個條件：一是擁有數據資源或者數字技術優勢，即擁有數字要素優勢及能力，且能夠利用數字要素優勢及能力對其他國家或者組織實施威脅、操縱和控制的行動；二是具有通過數據資源和數字技術威脅、操縱和控制他國或者組織的思想和意愿；三是已經利用數字要素優勢及能力對其他國家或者組織采取了威脅、操縱和控制的行動。以美國為代表的西方國家在數據資源和數字技術研發方面具有先發優勢，對以中國為代表的新興市場國家和發展中國家實施了各種形式的數字技術威脅、干預與控制，最為典型的便是對中國實施芯片斷供、技術封鎖和貿易限制。同時，以美國為首的西方國家還利用技術優勢和軍事霸權對其他國家進行“長臂管轄”，特別是利用數字技術優勢進行“長臂管轄”，不僅損害了各國的數字主權和數字安全，而且破壞了世界數字市場自由競爭秩序，阻礙了世界數字技術進步。此外，一些大型跨國公司與數字技術平臺企業利用大數據優勢和市場控制力量，排擠競爭并阻礙新企業進入，進行數據要素壟斷，破壞世界數字市場自由競爭秩序。無論是數字霸權、“長臂管轄”，還是國際數字壟斷，都必然產生系統性與非系統性數字風險。③

由此可見，面對世界百年未有之大變局加速演進下的各種數字風險，我國作為負責任大國，需要而且能夠對全球數字治理變革帶來的系統性與非系統性風險進行有效治理，貢獻中國智慧，提供中國力量。

提供防范和化解數字風險的中國方案

數字技術發展、數字貨幣發行與流通以及數字金融市場的出現，加速了數字風險的全球傳播。中國作為負責任大國，在應對各種數字風險時，可以從歷史中汲取經驗教訓，堅定歷史自信，制定和實施可行的政策措施。本文中的歷史自信是指尊重歷史并能夠從歷史中獲得新知識并提升能力。對于個人而言，歷史自信是指對歷史的尊重特別是對本國和本民族歷史的尊重和認可；對于國家而言，歷史自信則是指對本國歷史尊重并相信能夠從本國歷史中獲得新知識和新能力。

第一，基于歷史自信構建中國自主的數字風險治理知識體系，促進數字風險治理思想與理論的形成與發展。中華人民共和國成立以來，我國經歷了世界政治經濟格局變遷的復雜歷史階段，積累了應對各種國內外政治經濟風險的歷史經驗，同時也確立了我國推動全球治理變革和應對世界變局風險的歷史自信基礎。社會數字化發展過程中，隨著數字技術創新與發展，數據資源以幾何級數增長，數字要素成為經濟活動的關鍵要素，數字風險治理成為社會治理與全球公共治理的重要目標。由此，數字風險治理的知識體系主要包括三個方面的內容：一是數字風險認知與分類知識，包括數字風險原因、歷史、類型與影響的知識。二是數字風險解釋與測度知識，包括對數字風險的理論解釋、衡量指標、測算工具與預測方法的知識。三是數字風險利用與控制知識，包括如何利用數字風險、如何控制數字風險的綜合性知識。

第二，構建應對世界數字風險的組織體系及治理機制。在正確認識世界百年未有之大變局及全球數字治理變革系統性與非系統性風險的基礎上，需要構建高效有序的組織體系與治理機制。2023年3月，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》明確指出：“組建國家數據局。負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理?！眹覕祿值慕M建是數據資源管理和數字風險治理組織體系構建的重要內容。我國應對世界數字風險的組織體系及治理機制構建主要包括五個方面的內容：一是國家層面的綜合性數字風險管理組織與治理機制，例如成立中央科技委員會、重組科技部并組建國家數據局，對世界數字風險治理進行戰略規劃和頂層設計；二是行業層面的專業化數字風險管理組織與治理機制，不同類型的數字風險需要專業化和科學化的風險管理機構與治理機制，特別是科技數字風險、金融數字風險、產業數字風險、貿易與市場數字風險需要專門的機構和機制進行治理；三是地區層面的區域性數字風險管理組織與治理機制，我國幅員遼闊，不同地區和不同地理方向面臨的數字風險存在顯著差異，特別是邊疆地區、內陸地區、大都市地區、鄉村地區的數字風險管理組織與治理機制需要差異化設計；四是國家主權與安全層面的數字風險管理組織與治理機制，特別是涉及到國防安全、軍隊建設、數字主權以及數字安全的風險管理組織與治理機制的構建更為關鍵；五是推動構建全球性數字風險管理組織體系及治理機制，特別是強化與發展中國家在數字風險防范與控制方面的交流與合作。

第三，構建預防和控制全球性政治沖突和局部戰爭帶來的系統性數字風險治理機制。當前，政治沖突和局部戰爭的全球性外溢效應更為顯著。政治沖突與局部戰爭誘發的數字風險不僅傳播速度快，而且不確定性沖擊與消極破壞性也更強。我國需要在三個方面積極努力并取得進展：一是設置防范外部政治沖突與戰爭風險對我國國內社會生活造成沖擊的數字風險防護機制，維護我國社會秩序的穩定；二是防范外部反華勢力以政治或者意識形態為借口對我國發動數字攻擊、數字入侵和數字破壞，針對境外反華數字利益集團的數字化破壞設立防護機制；三是為調節政治沖突與防范戰爭風險提供中國方案特別是數字化解決方案，促進世界和平與發展。

第四，構建防止貨幣及金融危機的數字化傳播及外溢影響的組織體系及治理機制。數字技術發展為資本跨國流動提供了平臺和工具，同時也為貨幣及金融危機的數字化傳播提供了途徑，對我國貨幣流通與金融市場穩定造成沖擊（這也是國際貨幣及金融危機向我國傳導的重要渠道）。我國需要構建數字化金融防護網絡體系，維護我國貨幣及金融安全：一是構建貨幣及金融風險全球數字化監測預警機制，對世界各國特別是以美國為首的西方國家存在的貨幣及金融風險可能性進行常態化監測和預警；二是構建外部貨幣及金融危機國內傳播數字化防護網絡體系，形成防范外部貨幣及金融危機沖擊的數字化體系，維護國內貨幣及金融市場秩序的穩定；三是與友好國家及組織共同推動構建全球性貨幣及金融危機的數字化傳播防護機制，特別是要加強與金磚國家、上海合作組織成員國、東盟國家及區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）成員國之間的貨幣及金融市場合作，形成全球數字風險管理組織體系及治理機制。當前，加息周期下歐美銀行業短期風險凸顯，預示著以美國為首的西方國家新一輪貨幣及金融危機可能正在形成中，需要以前瞻性視野進行分析并妥善應對。

第五，維護國家數字主權與數字安全，反對數字霸權與國際數字壟斷。世界百年未有之大變局加速演進的一個重要表現是，少數西方國家利用其在全球數據資源與數字技術開發方面的先發優勢，對以中國為代表的新興市場國家和發展中國家進行數字技術封鎖、制裁與打壓，損壞他國的數字主權、數字安全與數字產業發展利益。我國需要從三個方面維護數字主權、安全與發展利益：一是制定維護國家數字主權與數字安全的法律體系，形成阻斷外部力量破壞我國數字主權與數字安全的法律制衡與博弈對沖機制；二是針對美國的“長臂管轄”，特別是數字霸權行為，除了實施必要的阻斷和反制措施外，還需要加強我國數字領域涉外法治體系建設，維護我國的海外數字利益；三是針對跨國數字平臺與跨國數字企業的國際數字壟斷行為，制定和實施反壟斷的法律體系，并組建全國性反數字壟斷監督調查機構。

概言之，世界百年未有之大變局加速演進背景下中國數字風險治理，需要堅定歷史自信，構建中國自主的數字風險治理知識體系，同時構建應對世界數字風險的管理組織和治理機制，防范國際政治沖突與戰爭的數字化傳播對我國產生的沖擊，重視貨幣及金融危機的數字化傳播帶來的風險，堅決維護國家數字主權、數字安全和數字產業發展利益。

加快建設數字中國，為推動全球數字治理變革貢獻中國力量

中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》明確指出：“建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優勢的有力支撐。加快數字中國建設，對全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興具有重要意義和深遠影響?！雹苊鞔_提出到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協調有力的一體化推進格局，數字中國建設取得重要進展。數字基礎設施高效聯通，數據資源規模和質量加快提升，數據要素價值有效釋放，數字經濟發展質量效益大幅增強，政務數字化智能化水平明顯提升，數字文化建設躍上新臺階，數字社會精準化普惠化便捷化取得顯著成效，數字生態文明建設取得積極進展，數字技術創新實現重大突破，應用創新全球領先，數字安全保障能力全面提升，數字治理體系更加完善，數字領域國際合作打開新局面。到2035年，數字化發展水平進入世界前列，數字中國建設取得重大成就。數字中國建設體系化布局更加科學完備，經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域數字化發展更加協調充分，有力支撐全面建設社會主義現代化國家。

世界百年未有之大變局加速演進的主要原因在于新興市場國家和發展中國家的群體性崛起，根本原因在于大數據、云計算、人工智能、量子技術、區塊鏈等數字技術的發展導致世界生產力格局的大規模調整?；跀底忠嘏渲谜{整的全球產業鏈、供應鏈、價值鏈和創新鏈體系的轉型與重構，從生產力和生產關系兩個維度推動了以美國為首的西方國家主導的世界霸權體系加速衰落與世界多極化發展。數字技術發展及誘發的產業革命推動著全球數字治理變革，必然產生各種類型的數字風險，中國需要而且能夠為推動全球數字治理變革貢獻中國力量。未來，我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關于網絡強國的重要思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，統籌發展和安全，強化系統觀念和底線思維，加強整體布局，按照夯實基礎、賦能全局、強化能力、優化環境的戰略路徑，全面提升數字中國建設的整體性、系統性、協同性，促進數字經濟和實體經濟深度融合，以數字化驅動生產生活和治理方式變革，為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興注入強勁動力。

（作者為中國人民大學國際關系學院教授、世界經濟專業博導、國際政治經濟學研究中心主任，新疆大學政治與公共管理學院副院長）

【注：本文系新疆大學國家安全研究省部共建協同創新中心重點項目“西北邊疆社會數字化轉型中的風險及對策研究”（項目編號：ZD202201）、教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“亞太自貿區建設與中國國際戰略研究”（項目編號：15JZD037）、中國人民大學“統籌推進世界一流大學和一流學科建設”重大規劃項目“國際關系與政治學博弈論及大數據方法研究”（項目編號：16XNLG11）階段性成果】

【注釋】

①保建云：《世界各國面臨數據與數字技術發展的新挑戰》，《人民論壇》，2022年第4期。

②保建云：《供應鏈危機、數字經濟發展與世界經濟格局數字化重構》，《人民論壇·學術前沿》，2022年第7期。

③保建云：《高速互聯網、大數據競爭與超級博弈論——數字利益沖突及治理機制設計》，《中國軟科學》，2021年第11期。

④《中共中央 國務院印發〈數字中國建設整體布局規劃〉》，新華網，2023年2月27日。

責編/孫渴 美編/王夢雅