全球治理赤字與治理體系新態勢

【關鍵詞】全球治理 全球治理赤字 全球治理體系

【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A

黨的二十大報告指出：“當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開。一方面，和平、發展、合作、共贏的歷史潮流不可阻擋，人心所向、大勢所趨決定了人類前途終歸光明。另一方面，恃強凌弱、巧取豪奪、零和博弈等霸權霸道霸凌行徑危害深重，和平赤字、發展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人類社會面臨前所未有的挑戰。世界又一次站在歷史的十字路口，何去何從取決于各國人民的抉擇?！雹僦挥袦蚀_把握世界格局的發展趨勢，才能夠有效地與世界對話，積極參與全球治理事務，為構建人類命運共同體貢獻中國智慧。

全球問題持續惡化，治理赤字不斷累積

當下，世界經濟復蘇面臨壓力、氣候變化和技術進步等新舊風險并存、地緣政治局勢緊張、發達國家經濟政策負面外溢效應漸顯等各類全球性問題疊加，“選擇性脫鉤”常態化，保護主義思潮將經濟全球化拖入逆行狀態。加之，大國博弈不斷以各種方式投射至全球治理領域，嚴重掣肘了各國集體行動的形成，動搖了多邊主義基礎，遲滯了全球治理體系的改革，甚至加劇了世界發展格局的不穩定性不確定性。

第一，世界經濟復蘇壓力巨大，全球債務風險高企。除了世紀疫情、災害天氣等客觀因素之外，霸權國家為了護持權力在經貿投資領域采取“脫鉤斷鏈”的做法，切斷了全球價值鏈，更破壞了世界市場的一體化和完備性，不利于世界經濟的復蘇。世界經濟論壇發布的《2023年全球風險報告》指出：“發展中國家可能因債務問題出現投資缺口。面臨債務問題的發展中經濟體或將受制于債權人要求，導致財政資金流出公共產品和基礎設施等社會需求最大的領域?！雹诎l達國家的債務問題同樣嚴峻。美國財政部數據顯示，2023年1月19日，美國政府已觸及31.4萬億美元的法定舉債上限。雖然民主黨與共和黨兩黨就提高債務上限達成協議并提交國會，但多年來累積的債務危機問題浮出水面。

第二，發達經濟體政策負面溢出效應漸顯，全球宏觀經濟政策協調迫在眉睫。世界經濟出現回暖趨勢，但各類經濟體之間增速分化，整體復蘇并不平衡。發達經濟體漸進式地收復“基本盤”，但其宏觀干預手段或給其他經濟體帶來負面溢出效應，世界經濟面臨一定的潛在風險。例如，發達經濟體激進加息，美元資產投資回報率高，導致部分新興經濟體面臨資產價格變動，貨幣貶值壓力大易遭拋售。此外，很多發達經濟體的央行支持效能幾近見頂，然而，在全球范圍貨幣流量劇增的同時，世界經濟的增長速度和復蘇速度卻幾乎未見大幅改進，這其中的緣由有待深究。整體而言，疫后的世界經濟仍面臨發展不平衡的問題。與發達經濟體收復“基本盤”的情況相比，大多數新興經濟體和發展中經濟體的復蘇卻各有差異：亞洲地區相對樂觀，但在各類因素的影響下其他地區面臨陡增的債務風險，大宗商品價格高企，經濟社會問題累積。

第三，全球氣候治理的緊迫性凸顯，主要大國氣候治理承諾短期內難落地。近年來，全球變暖趨勢的感知度明顯提升，各類極端氣候出現頻率增加，長期化趨勢不斷被證實。有節奏地控制碳排放，有序推進全球氣候治理，事關世界各國人民的切身利益。然而，發達經濟體對議程的主導，以及各主要國家的利益攸關度、博弈者特性差異較大，加之近幾年疫情對各國經濟發展造成重大沖擊，致使治理舉措的落地進程相對緩慢。諸如氣候治理等各類全球性問題都面臨持續惡化的趨勢，諸多領域的治理赤字和公共產品赤字問題嚴重。各國的發展階段不同，當下的利益相關度不同，并且某些發達國家不愿承擔歷史責任、逃避應盡的國際義務，在很大程度上加劇了全球氣候治理的赤字狀態。

第四，地緣政治風險有上升趨勢，主要國家間信任赤字驟升。二戰后很長的一段歷史時期內，和平與發展成為時代主旋律，國際社會似乎更加關心氣候變化、移民難民、傳染病防治等非傳統安全問題的治理，傳統的地緣政治和戰爭風險的威脅感知有所下降。然而，烏克蘭危機爆發以來，國際社會的不安全感陡然攀升，地緣政治等傳統安全風險再度強勢回歸到人們的視野里。地緣政治、傳統安全、和平議程等再度成為全球安全治理的顯性議題。一年來，一些西方國家從最初以經濟制裁的“外延式參與”，提升至提供大量軍事援助的“直接介入”，乃至進一步將援烏內容轉向“重型”武器。烏克蘭危機的外溢效應將致使全球安全赤字大幅增加，主要原因是部分國家和地區的軍事化趨勢走強。然而，面對全球安全治理需求的上升趨勢，治理安全問題的公共產品和國際機制供給卻因大國互信不足難以及時補位。此外，個別西方大國出于內顧作出的“退出外交”舉措，如美國從阿富汗撤軍，再度坐實了部分地區的“安全真空”，加劇了安全公共產品的短缺狀況，全球安全治理赤字更為凸顯。

第五，技術進步猶如一把雙刃劍，規則空白有待填補，但制度存在非中性風險。技術進步的重要性毋庸置疑，不僅事關一個國家是否可以獲得經濟增長的動力，還與各國的安全乃至普通民眾的生活都有直接聯系。例如，谷歌提供的高像素地圖一度被某些國家賦予軍事用途，同類用途還有可能被恐怖分子所利用，因為它降低了目的地的信息保密程度，便利了恐怖主義者針對特定目標采取活動，甚至還因信息的公開性成為恐怖主義活動的掩護。因此，多國政府曾對此類問題提出異議。其中，以色列政府曾堅決要求根據許可證協議在特殊地區限制地圖的分辨率；英國政府曾要求遮蓋核潛艇基地和空軍基地等敏感地點；美國政府也曾要求谷歌遮蓋白宮大樓的部分場所?？梢?，技術進步不僅為經濟發展、社會進步、生活便利提供了條件，還會帶來諸多負面影響，而原有法律對這些新事物反應遲滯、未曾予以有效約束，在國際和國內兩個層面上都存在規則缺位帶來的灰色地帶。此外，在技術領域，大國圍繞規則制定的博弈正在拉開帷幕，技術性權力不對稱很可能進一步投射在治理領域，導致制度非中性。有學者指出信息技術可能對國家安全帶來影響：因為“根服務器”主要集中在美國，在美國境內集中了大量互聯網的中心節點和電子商務公司，美國可以借此“監控”全世界，而美國將這種技術領域內的相互依賴關系“武器化”，就會形成一種系統性的“全景監獄效應”（panopticon effect）。③一旦中性規則缺位，霸權國家利用其掌握的不對稱技術優勢主導規則制定，全球治理的合法性將遭到嚴重侵蝕。

第六，“精細化脫鉤”或成大國政治的常態，信任赤字持續破壞全球治理行動的向心力。相比特朗普政府時期的全面“脫鉤”，拜登政府更多采用選擇性“脫鉤”的策略，大國博弈更多地呈現出議題化的趨勢，即在某些議題領域維系“脫鉤”政策，在其他議題領域繼續保持經貿投資交往。選擇性“脫鉤”主要出現在5G、人工智能和半導體等關鍵高科技領域，或者說所謂的“與其安全高度相關的”領域，美國對這些相關的技術類產品采取“卡脖子”策略。具體表現為所謂的“小院高墻”，表面上看似乎院變小了，但實則更明顯的是墻變高了。所謂的“小院”是指美國政府想要確定與美國國家安全相關的核心特定技術和研究領域；“高墻”則指的是要加大力度嚴密封鎖部分領域，把這些領域作為確定戰略邊界的所謂“高墻”。所謂“精細化脫鉤”指的是在“小院高墻”之外的其他技術領域內繼續保持開放。為了保障供應鏈安全，很多國家不得不進行自主創新、縮短供應鏈或是在本區域內尋找替代供應鏈，由此催生出供應鏈的“內卷現象”。大國關系的這些走勢都將深刻影響經濟全球化的走勢，破壞世界市場的完整性和各經濟體的向心力，進而改變世界格局和全球治理秩序。

第七，發達經濟體內部保守主義思潮抬頭，經濟全球化遭遇逆流前路坎坷。發達國家忙于內顧，暫且只能將有限的資源滿足國內治理的需求，參與全球治理的能力和意愿皆有不足現象。盡管如此，受到世紀疫情和其他外生因素的疊加沖擊，發達經濟體內部的矛盾和問題仍在發酵。為轉移不斷累積的國內社會矛盾，部分發達國家放任內部的民粹主義與保護主義思潮蔓延，國家戰略的內顧傾向加強，經貿活動的排他性增強，參與國際事務、提供公共產品的積極性下降。保守主義和民粹主義投射至政策領域，表現為更為嚴厲的投資審查和更為排他的約束條款。2018年，美國國會擴大了美國外國投資委員會（CFIUS）的審查交易權限，并授權其在必要時修改或阻止部分赴美投資。2022年，美國財政部發布了該委員會在2021年的活動報告，統計了CFIUS的諸多審查活動和審查力度，例如合計審查了348筆新交易，審查數比2020年增長30%；2016年—2021年只有4%的并購來自中國，但受審查的并購活動仍占到總審查數的15%，針對中國的審查指數為3.7，而法德加英的平均數卻不到0.5，日韓則為1.5，新加坡為2.6。④發達經濟體在政府層面和社會層面的保護主義情緒日益高漲，將經濟全球化拖入了一個泥濘之地，只得蹣跚前行。如何完善全球治理，如何推進全球經濟治理改革，在某種程度上與國家治理的議題息息相關。

當前全球治理體系的基本特點與改革難題

當下全球治理體系存在嚴重的供需不平衡問題。在需求端，克服各領域各方面日益嚴峻的全球治理赤字，需要凝聚廣泛共識，克服集體行動困境，提供更多全球公共產品。然而，在供應端，既有的全球治理體系卻面臨諸多困境。這些問題與挑戰構成了當下全球治理體系的基本面，其中有些問題成為推進全球治理體系改革的痛點堵點，而有些特點又或成為全球治理體系改革的可行路徑。

第一，全球治理體系遭遇政治化風險，核心功能難以有效施展。在2022年G20峰會召開前夕，發達國家和新興經濟體一致認為，G20遭遇政治化風險，這將掣肘該平臺核心功能的有效發揮，使峰會的重心過度向地緣政治和安全問題傾斜，脫離了G20原有的全球宏觀協調和經濟治理功能。立場與價值觀上的嚴重分歧致使各方無法有效凝聚在G20框架下針對全球治理議題展開必要談判。多邊主義受挫且單邊主義盛行，全球治理體系面臨分化風險，全球治理體系的既定功能無法有效發揮?？傊?，在烏克蘭危機爆發后，大國立場分化加劇，致使全球治理體系改革難以形成合力。

第二，霸權國家“武器化”多邊機制，合法性危機加劇了全球治理體系的撕裂程度。烏克蘭危機爆發后，世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊機制打破了以往的中立態度，相繼對局勢作出回應。例如，前者于2022年3月2日暫停了在俄羅斯和白俄羅斯的所有項目；后者于2023年3月21日稱已與烏克蘭方面達成一項價值156億美元的貸款協議，被認為是危機爆發后烏方獲得的最高額度的金融支持。在霸權國家的施壓下，國際多邊機制更是面臨被某些大國“武器化”和“工具化”的風險。一些西方發達國家借由多邊平臺對俄羅斯發起多輪制裁，致使多邊主義精神式微，全球治理體系面臨合法性危機。例如，“美國等西方國家發布聯合聲明，宣布將部分俄羅斯銀行排除在環球銀行間金融通信協會（SWIFT）支付系統之外，切斷了俄主要金融機構與全球銀行系統間的聯系，導致其無法進行跨境貿易的收付款”。⑤這足以引發國際社會的擔憂，一方面，世界百年未有之大變局下不確定性風險不斷地增加；另一方面，全球治理秩序的客觀性、民主性和制度中性面臨重大挑戰。實際上，霸權國家借由環球銀行間金融通信協會、國際清算行和世界銀行等多邊機制向俄羅斯施壓或是干脆將俄羅斯排擠在多邊安排之外的行為，擠壓了俄羅斯在現行秩序中的戰略空間，將可能迫使其采取“去美元化”，或是“另立門戶”的策略，以上行為皆增加了全球治理秩序的撕裂程度。全球治理秩序的瓦解與重構進程一度加速，出現“平行體系”的可能性進一步上升。

第三，霸權國家加緊在科技領域開展“小圈子”外交，構筑排他性規則體系。為了維護霸權，美國以意識形態為基礎，以聯盟政治為抓手，以高標準規則為手段，在國際貿易、基礎設施投資、數字技術、通訊標準等領域重塑排他性、等級化和非中性的治理“小集團”。在全球治理的話語體系中，技術領域內商定全球范圍適用的治理規則的終極目標是，使技術進步的紅利能夠造福全人類。然而，這個領域內的全球規則卻被不斷劃定，成為彼此分離的板塊，形成一個個適用于有限范圍國家利益維護的排他性“小圈子”。例如，從2022年5月的美日印澳“四方安全對話”（QUAD）峰會，到2023年3月美國商務部發布“芯片法案”的具體規定，拜登政府在技術相關經貿投資領域連續制定了一系列排他性機制，建立這些機制的排他性意圖，即“在進出口、市場運營、投資和技術合作等領域對中國筑起更高壁壘”。⑥這些排他性“小圈子”泛化國家安全概念，濫用單邊管制措施，將本國法律凌駕于全球治理規則之上，違反了市場經濟規律和公平競爭原則。

第四，全球多邊領域艱難前行，但區域一體化尤其是亞太區域經濟一體化取得重要進展。近年來，在疫情和其他突發性因素沖擊下，全球供應鏈產業鏈出現斷裂，大國博弈僵持不下，信任赤字攀升至高位，遲滯了全球治理體系改革，致使全球范圍不確定性風險上升，越來越多的國家開始認識到區域合作對于對沖外部風險、加強產業鏈供應鏈韌性、保障區域經濟發展的重要意義。因此，它們相繼采取了“抱團取暖”、加強區域內合作的舉措。例如，在亞太地區，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）從簽訂到落地，已經取得了眾多成果，有望進一步降低區域內經濟體間的交易成本。再如，2023年1月24日，拉美和加勒比國家共同體第七屆峰會舉行，會議通過了《布宜諾斯艾利斯宣言》，表達出將進一步致力于加強地區內團結、推進區域一體化進程、反對外來勢力干涉、推動國家間平等合作的意愿?？梢?，雖然全球多邊層面的合作治理陷入困境，但整體而言，區域一體化進程、區域層面的治理能力與意愿卻出現了明顯提升。

展望多邊主義未來圖景，推進全球治理體系改革

統觀全球治理體系的這些特點，很難用一種圖景來分析其未來發展趨勢。中西方學者分別給出并分析了各類不同圖景及其生成機制、實現條件和演化可能。例如，有學者認為，“未來世界格局的改變存在四種潛在可能：叢林戰爭，即世界各國各自為政，全球化全面倒退，呈現碎片化；國際多邊體系加快進入瓦解與重構過程，區域經濟一體化合作機制加強，可能成為替代多邊化和全球化的重要一極；平行體系的現實可能性在上升；全球化將得到進一步鞏固，人類命運共同體的觀念更加深入人心”。⑦美國卡內基國際和平研究院在2023年1月出版了一份名為《美國的四種對立的多邊主義方式》的報告，將未來世界的多邊主義模式/全球治理模式總結為憲章機構、俱樂部、協同體和聯盟四種類型。其中，“第一個模式是多邊主義的憲章機構概念，基礎是聯合國的普適會員制；第二個模式是俱樂部方式，（所謂）老牌民主國家作為此類世界秩序的基礎；第三個模式是協同體模式，尋求大國協調；第四個模式是圍繞不同全球突發事件臨時組織量身定制的某種事件應對聯盟”。⑧中西方學者在概括這幾類世界格局和多邊主義未來圖景時都強調，各種圖景都是特殊條件限定下的理論上存在的理想類型，在現實世界中各類圖景之間的界線是模糊或者彼此交錯的。通過分析這幾種圖景，我們可以發現擔憂面高于樂觀面。人們不禁陷入選擇困境，亦即究竟哪種圖景更適合促進各國共同利益的實現，有助于推動世界秩序的形成與穩定？至少是往哪個方向努力，可以避免世界陷入嚴重的全球治理失靈，乃至爆發戰爭風險？

綜上，面對這個動蕩不安卻又亟需得到治理的世界，應采取相應措施，增強對抗外部風險的內部韌性，積極推進全球治理體系改革。

一是維護多邊體制的權威性和有效性，堅持真正的多邊主義。推行真正的多邊主義的內涵在于堅持國家不論大小一律平等，都擁有平等參與國際事務、共享發展成果的權利，通過對話協商解決問題。喚醒系統內包括發達經濟體、發展中經濟體和新興經濟體在內的其他國家的自主性與合作意愿，共謀全球治理，捍衛多邊主義精神。堅持真正的多邊主義，以客觀中性的態度積極推動全球治理體系改革，在全球治理體系改革的過程中，提升中國的制度性話語權，切實維護發展中國家的權益。

二是塑造新型大國關系，為破解全球治理赤字、推動全球治理體系改革夯實基礎。發達國家和發展中國家普遍關注大國關系的走向及其對全球治理秩序帶來的影響。不可否認，主要大國在全球公共產品的供給和全球治理體系的運行中皆發揮著關鍵性的作用。如若大國關系無法在一定程度上克服信任赤字，全球治理體系的改革將無從談起。破解大國關系難題即是破解全球治理困境的必經之路，信任缺失將是阻滯大國關系與全球治理步入良性對話與合作軌道的重要因素。

三是強調求同存異，推動與歐洲和亞太地區的功能性合作，淡化多邊機制被政治化的風險，確保全球治理體系改革的中性立場和功能導向。此舉不僅有助于消解來自某些發達國家的戰略孤立，更有益于著眼共同利益，適時推動全球治理體系改革。例如，世界貿易組織的規則相對滯后于當下的經濟形態，尤其是在諸如數字經濟治理等新興領域甚至存在規則缺失的問題。因此，新興議題領域內存在規則空地，新的全球性問題需要新規則。在世貿組織改革的過程中，不僅存在存量改革的問題，還存在增量改革的問題，特別是在數字經濟等新興領域，各國間實際上是既有競爭又有合作。強化求同存異的合作基調，及時實現規則補位，避免無規則帶來的治理赤字，符合各國的共同利益。

四是凝聚亞太國家共識，通過經貿與安全合作穩定周邊局勢，借由區域一體化的順利開展，對沖全球范圍的不穩定性和不確定性風險。以區域治理為著力點，增強區域產業鏈供應鏈的韌性，加速區域內合作機制的落地，破解多邊難題，緩解全球治理赤字。具體而言，加快推進RCEP各項條款及規則的落地，發揮其在加強本區域內經貿聯系、穩定和健全供應鏈、深化區域經濟一體化方面的作用。同時，平衡區域治理和全球治理的關系，始終保持本區域治理機制的開放性，堅持開放包容、反對封閉排他。積極主動地借由區域平臺發聲，化解來自發達經濟體排他性“小圈子”對區域乃至全球治理的破壞性，促進區域經濟和世界經濟的健康發展。

（作者為中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球治理室主任、研究員）

【注：本文系中國社會科學院重大創新項目“世界之變、時代之變、歷史之變背景下的人類命運共同體建設研究”（項目編號：2023YZD029）階段性成果】

【注釋】

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

②Global Risk Report 2023， World Economic Forum， 2023.

③Henry Farrell， Abraham L. Newman： "Weaponized Interdependence： How Global Economic Networks Shape State Coercion"， International Security 2019； 44 （1） ： 42-79.

④CFIUS Annual Report for 2021， U.S Department of Treasury， August 2， 2022.

⑤⑥任琳、蘇山岳：《全球治理與國際組織：進展與趨勢（2021—2022）》，《國際形勢黃皮書：全球政治與安全報告（2023）》，北京：社會科學文獻出版社，2022年，第103—119頁。

⑦張宇燕：《未來世界格局的改變存在四種潛在可能》，中國網，2020年4月21日。

⑧Four Contending U.S. Approaches to Multilateralism， Carnegie Endowment for International Peace， January 23， 2023.

責編/銀冰瑤 美編/王夢雅