回顧與展望：檔案治理現代化的十年探索(2014—2023)

常大偉 黃軒宇 段瑩茹

摘 要：2014年以來，我國圍繞檔案治理現代化進行了積極探索，對檔案治理的認識不斷深入，檔案治理體系日益完善、檔案治理能力逐步提升、檔案治理價值持續彰顯。與此同時，隨著政策調整、技術演進、需求轉變和業務更新，檔案治理的要素、治理的議題、治理的訴求和治理的方式都在不斷變化，增加了檔案治理現代化的難度，亟須從堅持規則主導與價值耦合、加強基層檔案工作、豐富檔案賦能場景、創新檔案治理技術等方面推進檔案治理現代化的發展。

關鍵詞：檔案治理；檔案治理體系；檔案治理能力；檔案治理方式

分類號：G279.2

Review and Prospect： A Decade of Exploration in Modernizing Archival Governance （2014—2023）

Chang Dawei1，2， Huang Xuanyu1， Duan Yingru3

（ 1. School of Information Management， Zhengzhou University ， Zhengzhou， Henan 450001； 2. Zhengzhou Regional Archives Development Strategy Research Center， Zhengzhou， Henan 450001； 3. Zhongyuan Critical Metals Laboratory， Zhengzhou， Henan 450001 ）

Abstract： Since 2014， China has actively explored the proposition of archival governance modernization， the understanding of archival governance has continued to be deepened， the archival governance system has been increasingly improved， the archival governance capacity has been gradually enhanced， and the value of archival governance has continued to be manifested. At the same time， with policy adjustment， technology evolution， demand transformation and business renewal， the elements， issues， demands and ways of archival governance are constantly changing， increasing the difficulty of archival governance modernization， and it is urgent to promote the development of archival governance modernization from adhering to a rule-led direction and value coupling， strengthening grassroots archival undertakings， enriching archival empowerment scenarios， and innovating archival governance technologies.

Keywords： Archival Governance； Archival Governance System； Archival Governance Capacity； Archival Governance Style

2014年，國家檔案局檔案館（室）司將“推進檔案治理體系和治理能力現代化”作為其年度工作重點[1]，從政策和實踐層面開啟了檔案治理現代化的新征程。此后至今，檔案學界圍繞檔案治理的理論內涵、特征表現、價值意蘊、功能定位、發展策略等進行了理論探討，基本構建起檔案治理的理論框架，增強了檔案治理問題的理論解釋能力和資政服務水平；檔案主管部門、各級各類檔案館以及其他檔案業務部門，從檔案法律規范建設、檔案運行機制完善、檔案信息化轉型、檔案業務能力和服務能力提升等方面推進了檔案治理的實踐發展。與此同時，新情況、新問題和新要求的不斷涌現，對檔案治理現代化提出了更高的要求，如新時期檔案工作如何更好地融入并服務中國式現代化戰略，如何更好地彰顯檔案和檔案工作的時代價值；數據治理現代化背景下，檔案機構如何協調與數據管理部門的關系，如何利用數據治理的方法和技術推進檔案資源管理轉型等。面臨新的形勢和機遇，需要認真梳理檔案治理現代化成績與挑戰，以便更好地明確檔案治理現代化的未來進路。

1 檔案治理現代化的主要成績

十年來，我國圍繞檔案治理現代化建設這一新課題進行了積極探索，取得了較為顯著的成績，具體可以概括為四個方面。

1.1 檔案治理認識不斷深化

在檔案治理現代化進程中，學界與業界圍繞“檔案治理是什么、有何作用、如何發展”等問題進行了深入探討，形成了一系列具有創新性和啟發性的觀點。其一，檔案治理的認識視角更為多樣。如基于社會善治視角將檔案治理理解為對檔案事務進行科學、規范管理以實現檔案領域善治的活動[2]，基于制度建設視角認為檔案治理的關鍵就是實現檔案制度現代化[3]，基于社會參與視角認為多元主體參與是檔案治理的核心要義[4]，基于利益分配視角認為檔案治理的本質是明確檔案治理主體之間的權利責任關系并滿足其利益訴求[5]。其二，檔案治理的理念和模式更為開放。對檔案治理主體的認識由單一轉向多元，強調不同利益主體共同參與檔案事務，主張協同推進檔案事業持續向好發展。[6]其三，檔案治理的定位更高。2020年全國檔案局長館長會議提出“要統籌‘四個體系建設”[7]，并將檔案治理體系建設置于“四個體系”的首要位置，將檔案治理體系視為“四個體系”的“基”和“綱”，具有全局性、關鍵性地位。[8]

1.2 檔案治理體系日益完善

檔案治理體系是各種制度關系和運行機制的集合。當前我國檔案制度體系、運行機制和組織架構不斷健全，檔案治理體系更為完善。在檔案制度體系建設方面，新修訂《檔案法》及《檔案行政處罰程序規定》《國家檔案館檔案開放辦法》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《電子檔案單套管理一般要求》等系列配套制度的出臺，進一步完善了我國的檔案法律規范體系，為檔案治理現代化提供了強有力的制度保障；在檔案運行機制優化方面，黨和國家機構改革對檔案行政職能與檔案保管職能作了調整劃分，改變了“局館合一”“政事不分”的局面，從而形成了既分工又協作的檔案管理體制機制。此外，社會力量融入檔案治理體系的程度更為深入，特別是新修訂《檔案法》關于“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”的規定以及《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）“堅持檔案工作為了人民、依靠人民”的原則[9]，為打造參與型、開放型檔案治理體系提供了強力支持。

1.3 檔案治理能力逐步提升

檔案治理能力是檔案治理主體應用各種治理資源實現檔案治理目標的能力，包括檔案制度能力、檔案公共服務能力、檔案業務能力、檔案統籌與組織能力、檔案社會參與能力、檔案監督與管理能力、檔案回應能力等。[10]首先，隨著檔案制度的不斷完善以及檔案制度執行、制度適用和制度監督的加強，相信制度、依靠制度、運用制度的氛圍已經形成，相關檔案治理主體進行檔案制度建設以及依靠檔案制度進行統籌規劃、組織管理和監督檢查的能力不斷提升。其次，在新興信息技術以及檔案開放利用的推動下，檔案公共服務的平臺更高效、方式更便捷、內容更豐富，極大提高了回應檔案社會需求、開展檔案公共服務的能力。再次，在檔案信息化轉型和檔案人才隊伍建設的促進下，檔案管理的信息化、科學化和規范化程度不斷提升，檔案業務能力和檔案管理能力得到強化。最后，隨著社會力量參與檔案事務的范圍、方式和救濟渠道不斷拓展，社會力量參與檔案事務的形式不再局限于檔案志愿服務、檔案外包服務等傳統形式，在檔案資源建設、檔案資源開發中的融入程度得到一定提升，檔案社會參與能力建設邁上新臺階。

1.4 檔案治理價值持續彰顯

檔案治理現代化是一個價值導向調整優先于治理技術革新的過程。當前檔案治理的核心價值仍然體現為“為黨管檔、為國守史、為民服務”。[11]黨的十八大以來，檔案事業以治理現代化為抓手，為黨和國家事業發展作出了積極貢獻，取得了十大成就：一是圍繞國家發展戰略，檔案事業發展方向更加明確；二是推進檔案機構改革和職能調整優化，檔案工作體制機制更加完善；三是全面推進“四個體系”建設，建設檔案強國的思路更加清晰；四是堅持依法治理，依法管檔治檔效能更加凸顯；五是全面記錄留存新時代奮斗歷史，檔案資源的質量和結構更加優化；六是用好用活紅色檔案資源，服務熱點、重點問題更加有力有效；七是推進檔案信息化建設，檔案工作轉型成效更加顯現；八是深化國際交流與合作，檔案工作在服務國家對外戰略中的作用更加突出；九是加強檔案基礎建設，檔案保管和服務能力更加現代化；十是推進檔案人才隊伍建設，檔案事業發展的人才支撐更加堅實。[12]

2 檔案治理現代化的現實挑戰

檔案治理現代化是一個不斷發展、不斷變革的過程。隨著政策調整、技術演進、需求轉變和業務更新，檔案治理的要素、治理的議題、治理的訴求和治理的方式都在不斷變化，增加了檔案治理現代化的難度。

2.1 檔案治理要素疊加，治理風險性增大

從治理生態系統的角度來看，檔案治理是由治理主體、治理對象及其所處的內外部環境構成的，是一個具有競合并存、開放協同、共生演化、價值共創特點和檔案政策信息傳遞、檔案治理資源匯聚、檔案利益訴求整合、檔案價值共享功能的動態網絡系統。在需求拉動、政策牽引、技術驅動等外在動力的助推下，檔案治理生態系統正由以檔案形成者、保管者和利用者為核心的鏈式管理結構，轉變為涉及更多利益相關者，以及更多區域、更多環節、更多內容的社會化網絡結構。在此過程中，檔案治理的要素更為多樣和復雜，具體表現為檔案治理主體日益多元、檔案治理對象逐漸擴大、治理目標更為開放、治理內容不斷拓展、治理機制加速法治化、治理過程互動性不斷增強、治理工具愈發制度化和科技化。[13]檔案治理要素疊加，加大了統籌協調、組織管理和調度應用的難度，進而影響整個檔案治理生態系統的穩定運行。例如，檔案治理主體和治理目標的多元化，加劇了檔案治理發展訴求整合、發展利益共享的難度以及發展方向、發展目標的分歧，增加了檔案治理進行戰略規劃、組織協同、資源整合的風險；檔案治理對象的擴大化，使得檔案治理的內容從載體保管和信息管理發展為數據管護和數據生態維護、檔案治理的空間從物理空間拓展到數字空間和文化空間，增加了檔案治理進行內容組織、技術應用和安全管理的風險。如此種種，使得檔案治理的風險進一步從傳統的管理風險、技術風險、安全風險演進為權利分配風險、利益整合風險、制度運行風險、治理生態失衡風險。

2.2 檔案治理議題擴展，治理復雜性增加

隨著檔案治理實踐和理論研究的深入，檔案治理呈現出幾個主要的發展方向：其一，檔案治理的社會化問題，即從多元主體參與和權力結構重塑的角度來探討檔案事業的社會化發展，如相關學者指出“隨著生產方式、分配方式、權力關系、社會結構的深刻變遷，檔案資源結構開始突破二元對立的束縛轉而朝著多元共存的方向發展”[14]，使得檔案管理的理念、實踐和策略都在發生重大轉變。其二，檔案治理的制度化和規范化問題，即從檔案行政管理轉型的角度認識檔案治理現代化，如相關觀點認為“法律在國家治理中起著主導作用，檔案治理作為國家治理現代化戰略在檔案領域的自然延伸，同樣需要在法治軌道上加以推進”[15]。其三，基于檔案的治理問題，即借由檔案的憑證價值、司法價值、行政價值、文化價值等，探討檔案和檔案工作服務國家治理、政府治理、社會治理、文化治理及相關具體領域治理的問題，如以檔案和檔案工作服務中國式現代化戰略、促進責任政府和透明政府建設、強化意識形態宣傳和政治價值認同等。在此背景下，檔案治理議題也從檔案事業宏觀管理領域進一步擴展到檔案文化治理、檔案數據治理、檔案權力治理、檔案服務治理、檔案安全治理以及檔案賦能、檔案賦權、檔案智治等中微觀實踐層面。檔案治理議題的擴展說明對檔案治理內涵和價值的認識日益深化，也反映出檔案治理的實踐取向、賦能方式和作用領域都在發生新的轉變，在一定程度上增加了檔案治理的復雜性和挑戰性。

2.3 檔案治理訴求多元，治理共識性不足

檔案治理的本質就是在明確檔案治理主體利益和權責關系的基礎上，不斷地滿足其利益訴求。[16]檔案治理主體的多元性決定了檔案治理訴求的多樣化和差異化。從國家角度來看，檔案治理要服從和服務于中國式現代化的整體目標，體現國家發展的戰略意圖和根本要求，并以檔案和檔案工作增進國家認同、促進民族團結、維護國家利益以及增強道路自信、理論自信、制度自信；從政府角度來看，檔案治理應從加強公共服務、推進檔案開放、推進信息化轉型等方面融入服務型政府和數字政府建設，以檔案工作助力現代政府建設；從社會和公眾角度來看，檔案治理應致力于共享型檔案權力結構和開放型檔案治理格局的建構，以檔案治理現代化帶動檔案事業的社會化發展；從檔案機構角度來看，檔案治理的重點應是通過體制機制的優化和業務關系的理順，賦能檔案主管部門、檔案保管機構和檔案業務部門，以便更好地使其能夠履行監管職能、提升服務能力、加強業務工作。[17]整體來看，多元檔案治理主體在促進檔案事業發展和獲取檔案價值這一根本目標上較為趨同，但是圍繞檔案收集范圍、檔案開放時限、檔案利用要求等具體內容又存在較大差異。也就是說，社會治理背景下檔案制度面臨的主要矛盾，已經由傳統的檔案制度邏輯中首要關注權利分配的問題轉變為首要關注檔案權利生產的問題[18]，意味著不同檔案治理主體利益訴求的博弈將是一個長期的過程，將在一定程度上消解檔案治理共識并阻礙檔案治理資源的整合進程。

2.4 檔案治理方式固化，治理有效性偏低

“工欲善其事，必先利其器?！睓n案治理方式的選擇與優化對檔案治理現代化有著重要影響。檔案治理方式是檔案治理過程中所采用的技術、策略和方法的集合，主要包括行政方式（如行政執法、行政監督檢查等）、法治方式（如法律規制、法制監督等）、市場化方式（如合同外包、公私合作伙伴關系、經濟補助等）、社會化方式（如檔案志愿服務、資助捐贈、聽證會等）。[19]檔案治理方式的優化與創新，對檔案治理體系的鞏固、檔案治理效能的提升和檔案治理目標的達成有著重要的工具價值。從檔案治理實踐來看，檔案治理主體在治理方式選擇上仍然較為保守和滯后。以《規劃》中檔案治理方式的選擇為例，規制性檔案治理工具（如政策規劃、組織管理、制度建設）的應用比例高達76.11%，而社會性、文化性、經濟性、信息技術性檔案治理工具的應用比例僅為23.89%。[20]這說明現階段檔案治理主體仍然過于強調行政、法律等硬性治理方式，對社會參與、多元互動、價值共創、技術賦能等角度下檔案治理所要求的柔性治理、整體性治理、參與式治理、技術性治理等治理方式的關注尚顯不足。隨著檔案治理對象多元化、治理內容拓展化、治理工具科技化發展趨勢的深化，檔案治理方式的選擇和應用面臨更高要求，亟須轉變檔案治理理念并改變過度使用硬性治理手段的傾向，不斷拓展社會性、文化性、經濟性治理工具在檔案治理中的應用范圍。

3 檔案治理現代化的發展方向

以檔案治理現代化助力檔案事業高質量發展，已經成為學界和業界的基本共識。為了有效應對檔案治理面臨的多重挑戰，更好地適應檔案事業發展的新要求和新機遇，還需從堅持規則主導與價值耦合、加強基層檔案工作、豐富檔案賦能場景、創新檔案治理技術等方面推進檔案治理現代化。

3.1 堅持規則主導與價值耦合，優化檔案治理生態

當前，檔案事業發展還存在機制不順暢、制度不完善、發展不平衡、服務不充分等問題[21]，致使檔案治理生態失衡、治理效能偏低，削弱了檔案和檔案工作服務國家治理現代化的能力。為了形成法治化、民主化、高效化、有序化的檔案治理格局，亟須在構建檔案治理訴求表達、利益協調和互動合作機制的基礎上，理順檔案治理主體的關系，實現各主體、各環節在統一的制度框架內有效運作。[22]這就要求立足檔案治理生態優化的宏觀視角，在檔案治理過程中堅持規則主導與價值耦合的治理思路。具體來講，檔案治理中的規則主導是指在構建和落實檔案責任制度、檔案參與制度、檔案監管制度、檔案救濟制度等基礎上，維護檔案制度權威、促進檔案制度實施、發揮檔案制度功能，進而促進檔案工作的依法治理和規范運行；檔案治理中的價值耦合是指在綜合考慮不同檔案治理主體利益訴求和價值取向的前提下，以開放治理的理念統籌國家利益、社會利益和個人利益的關系，真正落實“以人民為中心”的發展思想和“為黨管檔、為國守史、為民服務”的職責要求。

3.2 加強基層檔案工作，夯實檔案治理基礎

基礎不牢，地動山搖?；鶎訖n案工作是檔案治理的基礎，但是由于多方面的原因，市縣級檔案局館及以下檔案業務部門還面臨著諸多挑戰和問題，如市縣兩級檔案局人員配備不足，正常履職受限；檔案館隸屬關系復雜，局館職責定位不清晰、協同困難；檔案館工作人員身份混編、職級待遇不高、專業素質偏低；檔案局館人員抽調現象較為普遍，檔案工作隊伍不穩定等。[23]為了進一步夯實檔案治理基礎，需要從四個方面加強基層檔案工作。其一，理清基層檔案局館的職責定位，通過基層檔案局館工作聯席會議、業務溝通交流會等方式，加強基層檔案局館的協同關系；其二，強化基層檔案工作的人員配置，根據基層檔案工作實際狀況加強相關人員的專業技能培訓和能力提升，確?；鶎訖n案工作既要“有人管、有人干”，也要“管得住、干的好”；其三，保障基層檔案工作的經費支持，按照《檔案法》等要求在地方經濟社會發展規劃和單位發展預算中列入檔案工作經費，確?；鶎訖n案工作能夠有效運轉；其四，改善基層檔案工作的設施和設備條件，根據檔案業務需要適時增加相關軟硬件的采購和應用，提升基層檔案工作的現代化水平。

3.3 豐富檔案賦能場景，拓展檔案治理空間

以檔案或檔案工作為媒介，賦予某一主體或行為新潛力、新動能的過程就是檔案賦能。從現有實踐來看，檔案賦能已經取得一定成效，如陸國強在2022年全國檔案局長館長會議上指出，檔案部門利用紅色檔案資源組織開展了一系列檔案展覽展示活動，全力服務慶祝建黨百年和黨史學習教育，取得了良好政治效果和社會效果。[24]為了進一步提升檔案治理的效果，需要立足檔案工作的基礎性、支撐性和服務性特征，從檔案賦能社會治理、政治認同、文化自信、對外戰略等方面拓展檔案治理空間。具體來講，在檔案賦能社會治理方面，通過展覽陳列、新媒體傳播、編研出版等方式，為法治國家建設、公共服務體系建設、社會公平正義實現、國家記憶保護和傳承等提供服務[25]；在檔案賦能政治認同方面，通過發掘和弘揚紅色檔案蘊含的紅色文化、紅色記憶和紅色基因，增強社會各界對中國共產黨奮斗歷程和執政合法性的情感認同、價值認同與制度認同；在檔案賦能文化自信方面，可以憑借檔案獨特的遺產價值和文化價值，更好地宣揚傳統文化、培育時代新風、繁榮社會主義先進文化；在檔案賦能對外戰略方面，發揮檔案在故事還原、文化傳播、價值宣傳和促進國際話語傳播、鞏固國際話語權方面的原生性優勢，更好地表達自身主張、維護國家利益。

3.4 創新檔案治理技術，促進檔案智慧治理

信息技術在拓展檔案管理對象、重塑檔案業務生態、變革檔案治理模式、促進檔案數據化轉型的同時，也加劇了檔案治理活動的復雜性以及技術賦能的緊迫性。智慧治理強調的是信息技術對于治理的賦能作用，即通過技術這一外源性要素對原有的組織模式、運行機制、管理方法等進行重塑和提升，能夠使治理更加高效、更加透明、更加順暢。檔案智慧治理是檔案治理主體通過廣泛運用數字技術，以技術賦能檔案行政管理、檔案業務操作、檔案服務利用、檔案協商共治等具體領域，實現精準治理和高效分治的過程。[26]例如，在檔案監督管理方面，可以將監管信息感知、集成與處理技術應用于檔案在線監管領域，實現數據驅動的檔案智慧監管；在檔案數據治理方面，借助人工智能、深度學習、文本挖掘等技術，建構檔案鑒定智能模型，對檔案價值進行智能化分析和鑒定；在檔案信息傳播方面，應用媒介融合技術、需求分析與智能推送技術等對檔案信息傳播的需求、對象和策略進行集成處理，推進檔案信息傳播的智慧化轉型。

4 結 語

隨著檔案治理實踐的深入發展，如何在新的政策和技術環境下進一步提升檔案治理效能，成為一個值得關注的問題。國家治理現代化語境下的檔案治理效能，是多元治理主體圍繞治理現代化目標所進行的制度改革的有效性及取得的治理效益的綜合反映。以過程為導向的檔案治理效能是一組正向價值狀態的治理過程，受國家治理現代化的歷史階段和目標任務等因素影響的變動性結果。[27]提升檔案治理效能，對釋放檔案治理價值和彰顯檔案治理功能有著積極作用。從檔案治理生態系統的角度來看，檔案治理效能提升與檔案治理場域、檔案治理環境、檔案治理結構、檔案治理工具等密切相關。因此，可以從改造檔案治理場域、完善檔案治理環境、優化檔案治理結構、整合檔案治理資源、回應檔案治理訴求等方面探討檔案治理效能提升的策略。

*本文系國家社科基金一般項目“檔案治理生態系統優化及治理效能提升研究”（項目編號：22BTQ108）階段性研究成果。

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