數據治理下的檔案開放鑒定現狀及優化策略研究

岳靚 王芹 相明潔 李志娟

摘 要：文章通過對蘇州市及其所轄區（市）綜合檔案館的檔案開放鑒定工作調研，發現當前實踐中存在治理頂層設計缺失、組織體系尚未完善、技術滲透難度較大的問題。進而根據數據治理對檔案開放鑒定的指導思路，從數據治理理念與技術出發，提出檔案開放鑒定的優化策略：提升制度治理效能、構建多元治理格局以及強化技術手段支撐，以期推動檔案開放鑒定工作發展。

關鍵詞：數據治理；檔案開放；檔案開放鑒定

數據治理作為大數據時代檔案管理的新視角和新職能，在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的今天逐漸受到檔案部門重視，也引起了檔案管理的變革?！稒n案法》《國家檔案館檔案開放辦法》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》都對檔案治理與開放提出了更高要求，“檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化”已成時代所需，檔案開放與數據治理的推進工作勢在必行。從數據治理角度審視檔案開放管理，既可拓展檔案管理研究領域，豐富檔案學研究內涵，為檔案管理方式提供創新路徑，也能為數據治理下的國家和社會整體治理貢獻檔案專業智慧。開放鑒定作為檔案開放工作的關鍵環節，是近年來檔案研究和實踐領域重點關注的話題之一。因此，在數據治理理論與技術視角下探索檔案開放鑒定的優化策略，成為當前檔案界面臨的又一新課題。

一、數據治理為檔案開放鑒定提供新思路

國外學者雖然從不同視角對數據治理提出了各自的定義，但其核心一致，即強調制度、流程、職責和技術的統一。[1]國內學者對數據治理的概念界定并未達成共識，且在概念運用上常常與“數據管理”混淆。[2]近年來，“數據治理”在多個研究領域被提及，通過對其在不同領域運用情況考察，發現普遍與制度管理、職責分配以及技術運用相關聯。因此，參考已有的定義與研究成果，從宏觀角度理解認為：數據治理是運用制度規范類方法，確定并處理數據管理流程和相關權責關系，從而指導數據管理，為組織高層生成決策的過程。檔案數據治理即可簡要理解為數據治理在檔案領域的應用。目前，檔案數據治理的研究熱度與日俱增，研究范圍逐漸擴大，依照數據治理的已有研究思路，亦可發現其對檔案開放鑒定工作的指導路徑。

1. 融合治理

檔案數據治理過程要求，首先綜合運用理念、制度、流程、人才等多種治理手段，構建多方聯動、整體協調的治理格局；其次探索新的檔案數據治理方式，通過市場參與、眾包眾建、檔案志愿服務等手段解決檔案工作人手缺乏、工作人員專業知識面不足等問題；最后將市場和社會力量融入檔案數據治理過程中，推動檔案數據線下與線上、現實與虛擬、靜態與動態的融合治理。[3]據此思路，可構建系統融合的檔案開放鑒定工作機制。

2. 多方協同

傳統的檔案管理模式中，檔案數據分散、管理主體單一，檔案數據共享不足與檔案部門間交流不足的問題顯著。而檔案數據治理著重強調各數據治理主體需建立協作關系，不僅要強化檔案部門間的協同，還要積極將其他領域主體納入治理系統，形成多元共治局面，進而推動數據集成與共享，構筑融合互通、共建共治的檔案工作新格局。由此，有必要著眼于檔案開放鑒定主體，樹立多方協同理念，探索新型開放鑒定工作的主體協作模式。

3. 技術賦能

檔案數據治理的軟硬件設施、治理手段、治理資源等都與信息技術密切相關，信息技術既是實現檔案數據共建、共享的重要手段，也是保障檔案數字共治的關鍵推動力。[4]綜合運用數據挖掘、機器學習、關聯分析、云計算等技術，可為檔案數據治理提供精準化、智能化、專業化的技術支持。故而研究信息技術在檔案數據治理中的應用場景與途徑，能夠為檔案開放鑒定工作效能優化提供有益思路。

二、檔案開放鑒定現狀調研

本研究以蘇州市及其所轄區（市）的10家檔案館為主要調研對象，包括張家港市、常熟市、太倉市、昆山市、吳江區、吳中區、相城區、姑蘇區、工業園區和高新區（虎丘區）檔案館，同時兼顧其他有代表性檔案館，通過問卷與訪談的形式，整體把握檔案開放鑒定現狀。

1. 治理頂層設計缺失

就開放鑒定工作流程來看，“三審制”是目前檔案館普遍采用的開放鑒定工作機制。根據調查數據，蘇州市有70%的檔案館已建立了簡單的“三審”機制，總體按照“初審—復審—終審”的流程進行，其中20%的檔案館反映存在因三審機制未落到實處，部分環節形同虛設而難以推進工作的問題。開放鑒定在工作運行層面存在問題，綜合來看，主要是由于缺乏系統的頂層設計，各檔案館的開放鑒定制度、程序、監督機制、人才培養等均未形成成熟規范的模式。

在制度層面，我國至今尚未出臺針對檔案開放鑒定的專門法規，相關規定散見于各類檔案實施辦法、工作條例中。如《檔案法》《檔案法實施辦法》等僅對檔案開放期限、渠道、權責等作出規范，并無針對開放鑒定的系統規劃及具體工作標準或依據。另外，相關規定普遍存在概括性太強、指導性不強的問題?！陡骷墖覚n案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》中對劃分為控制使用范圍檔案的規定都只是籠統描述，無法精確到每份檔案文件。例如，“涉及我國科學技術的關鍵技術、技術訣竅、傳統工藝、配方、重要資源”的規定，不同的工作人員對“關鍵”“重要”的理解不同，極易造成鑒定結果不一致。

制度規劃對實踐工作產生直接影響。在調研的10家檔案館中，雖然普遍采用“三審制”框架，但具體流程沒有完全一致，尚未形成普遍適用的可推廣的開放鑒定程序模式。另外，監督、懲罰機制的缺失導致“三審制”在實踐中普遍存在漏洞。部分檔案館反映，由于缺乏強制規約和有效監督而存在二審環節落實不到位，未能充分發揮作用的問題。[5]

2. 治理參與主體單一

數據顯示，目前有40%的檔案館成立了專門的檔案開放鑒定部門，多數檔案館開放鑒定工作僅作為某一部門（或科室）的業務工作之一。此外，根據新《檔案法》的要求，檔案館應會同檔案形成機構開展開放鑒定工作，但在實際工作過程中僅有30%的檔案館與檔案形成機構協同開展開放鑒定工作。對此30%的檔案館進一步調查其權責分配情況，發現“檔案形成機構承擔主要責任，本館承擔次要責任”與“雙方責任并未清楚劃分”的情況各占一半。

一方面，據調查，當前檔案開放鑒定的主體略顯單一，以檔案館的各級工作人員為主，包括開放鑒定專職小組、專家小組和館長。但是各主體的權責并未明確界定，程序設計的流程、各環節的邏輯關聯關系較難構建，甚至難以確定采用“三審制”的流程模式是否合適。另一方面，雖然新《檔案法》將檔案形成機構引入鑒定主體，但各主體間尚未形成穩固的協作模式，現實中協作成效并不明顯。究其原因，很大程度上是由于各參與者在檔案開放鑒定中的權利義務尚不明確?！稒n案法》提出的“會同”一詞是一個非常模糊的概念，雙方的權責劃分并未在法律層面給出明確界定。此種協作模式下，主導者應當是檔案館還是檔案形成單位？雙方應當如何具體協同開展工作？雙方協商意見不同時該如何處理？由此帶來主體責任認定具有很大程度的不確定性，各主體往往也就傾向于規避檔案開放對自身帶來的風險，進而直接影響檔案開放鑒定的成效。

3. 技術滲透難度較大

信息時代，采用信息技術解決問題已是各行各業的共識。針對上述調查所顯示的鑒定任務重、鑒定效率低的問題，借助信息技術能夠較好地解決。然而，在調查的10家檔案館中，僅有2家嘗試引入信息技術輔助開放鑒定工作，另外8家檔案館的開放鑒定工作并未采用信息技術。究其原因，其中50%（4家）的檔案館考慮引入信息技術的成本太高，無充足的經費支持，加之輔助檢測的準確率不高，應用意義不大；37.5%（3家）的檔案館考慮檔案信息安全問題，擔心檔案信息泄露；12.5%（1家）的檔案館因為市場上無相對成熟的產品故而難以付諸實踐。綜上，檔案開放鑒定工作在技術運用方面所面臨的挑戰顯然較大。

三、 數據治理下檔案開放鑒定優化策略

在數據治理的語境下探討檔案開放鑒定，既是時代發展和技術進步的應然之義，也是必然趨勢。新形勢下檔案開放鑒定工作中突顯的諸多實際問題亟須優化解決，具體可從制度、主體和技術三個方面著手。

1. 提升制度治理效能

制度作為典型的數據治理手段，在檔案數據治理中被廣泛應用，對完善檔案開放鑒定的相關制度規范具有重要的指導意義。檔案數據治理要求治理全流程在法律制度框架下進行：一方面，規章制度為治理指明方向，另一方面，在治理過程中逐漸建立和完善規章制度，從而提高檔案工作質量。

一是制定專項標準條例。開放鑒定是一項系統工作，需出臺專項標準條例對開放鑒定的內容、流程、方法等進行規范，實現系統的頂層規劃。首先，理清檔案開放鑒定的流程，對鑒定前、鑒定中、鑒定后三個階段的工作內容作出詳細指示。其次，明確羅列控制利用檔案的類型和范圍，科學分類，從各行各業入手，發現公開后可能影響個人利益或國家利益的信息類別，逐級劃分，構建控制利用檔案的類目體系。[6]再次，各條款應當明確列出強制且具體的要求，盡量減少“有關規定”“必要時征求其他形成單位意見”“必要時征求各形成單位意見”等表述，避免因條款模糊而出現“扯皮”和操作性不強的情況。

二是補充救濟懲罰規定。權力救濟規定和監督懲罰機制能夠有效保證檔案開放鑒定工作的成效。其一，補充權力救濟途徑，明確設立受理投訴的部門，并對投訴的渠道、處理期限等具體事項作出明確規定。[7]其二，指定監督檢查主體，規定行事權限，并賦予其監督檢查權。其三，完善相關處分規定，根據行為的性質、社會影響等重要因素，客觀理性地研判是否給予處分決定以及處分程度?？筛鶕嶋H情況，區分故意、重大過失和一般過失三種追責類型。

三是加強立法銜接。加強開放鑒定相關法律條例與政府信息公開、個人信息保護等立法的銜接，完善相關配套制度?！墩畔⒐_條例》規定政府事務中形成的除涉及國家、商業、個人秘密外的政府信息，應當在形成或變更之日起的20個工作日內公開，相關檔案法規雖然提出可以隨時向社會開放的幾類檔案，但對象與范圍并不明確；又如檔案隱私保護，既要確保權利人的利益不受侵害，也要保證信息的自由流通，可以對照隱私權法，從合理利用、權利人同意、國家和公共利益需要等方面對檔案開放中的隱私保護作出詳細規定。另外，《保密法》中規定“期滿后若無另行規定則自行解密”，但自行解密之意并不表示檔案可向公眾開放，而當前檔案立法中對開放期限的表述未明確其上限，這會導致檔案存在實際上無限期封閉的風險。因此，建議協調《檔案法》《保密法》之間的關系。

2. 構建多元治理格局

檔案數據治理要求各主體通過建立協同關系，充分發揮自身優勢，互利互助，提升治理實效。新修訂《國家檔案館檔案開放辦法》也提出了“建立協同機制”這一要求。因此，有必要對檔案開放鑒定的多主體協作模式的構建展開充分研究，使各主體實現不同要素之間的協同。

首先，引入多元主體。檔案開放鑒定工作對工作人員的專業技能和知識儲備要求較高。開放鑒定工作人員不僅要掌握本館館藏檔案的基本情況，涉及館藏檔案的數量、類型、內容等，還要有敏銳的政治鑒別力以及大量的知識儲備，包括國際動態、國家形勢、歷史背景、行業特點等 。[8]但要求檔案開放鑒定人員均為此類全能型人才顯然是不現實的，因此，引入多方主體參與，各盡所能，相互協作，才能較好地解決這個問題。相關參與者除了需按照新修訂《檔案法》的規定加入檔案形成單位以外，還應當廣泛吸納高校學者、國家安全部門、第三方檔案機構等多方利益代表參與開放鑒定工作，確保工作決策更加科學客觀。

其次，構建組織協同關系。根據參與主體類型構建組織協同關系，各主體在整體工作中具有異質性角色定位。檔案形成單位最熟悉檔案實際情況，主要負責初審環節，提出解密和開放鑒定的初步意見。檔案館在整個工作中占據核心地位，負責統籌協調，推進此項工作開展，并負責全流程監督與優化。其他相關參與者主要在復審和終審環節發揮重要作用，掌握檔案開放與否的決定權。該組織協同模式既反映出各參與主體間的差異和各自優勢，也體現出各主體間分工協作的動態均衡，實現優勢互補的同時也能提升協同工作效率。

再次，構建業務協同關系。業務協同關系的構建要求根據開放鑒定工作目標對業務工作進行統籌規劃。檔案形成單位首先開展初審，后將通過本單位負責人審核的初審意見交予檔案館，檔案館根據檔案情況，整合各方力量開展復審和終審，整套流程結束后，檔案館將所有形成的重要資料歸檔[9]，并將鑒定后準予開放的檔案通過各種渠道向公眾開放。在整個過程中，既需要各主體憑借自己的專業知識和技術設備開展業務處理，同時也要對工作內容進行歸納總結與組織加工，并通過辦公軟件等進行交流，實現知識共享。另外，還需開展協同咨詢業務，除了主體間的知識、經驗、技術等及時交互以外，檔案館應根據需要，協調資源，對各環節的參與者給予知識、技術保障和決策支持。

3. 強化技術手段支撐

檔案數據治理工作需將技術與治理內容相融合，提高檔案數據治理的智能化水平?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業發展規劃》強調要積極圍繞檔案數據治理、新興信息技術的應用等重大課題開展研究工作?？梢?，信息技術對檔案工作的影響已不容忽視。

一是提高技術參與意識。長期以來，部分檔案部門出于安全考慮而拒絕涉足信息技術領域。然而信息技術參與開放鑒定工作，一方面可以消除由工作人員主觀性強而造成的工作失誤，另一方面智能技術進行批量處理可以減輕工作人員的工作量，節省時間，提高效率。因此治理主體應充分認識到技術參與已是檔案開放鑒定工作未來發展的必由之路。檔案部門應當轉變傳統觀念，秉持開放的心態，積極開展信息技術輔助檔案開放鑒定系統的研究，全面提升技術參與意識。同時增加業務工作經費，配備相應場所和設備設施，為研發系統軟件提供充足的保障。

二是提升智能服務水平。檔案部門的技術應用水平主要體現在其智能服務能力上。目前，雖有利用全文對比、數據挖掘、機器學習等信息技術輔助檔案開放鑒定的理論研究與實踐探索，但數量較少且研究并不深入，尚未形成成熟的可普遍推廣應用的系統，智能服務水平較低。由此，應當根據實際工作情況，持續完善系統功能，提升檔案部門技術應用能力。第一，動態完善敏感詞庫。根據檔案內容涉及的要素進行主題分析，抽取有關案件、民族、處分問題等敏感詞[10]，構建科學準確的敏感詞庫，并根據時代發展，持續完善詞庫。第二，進行數據預處理，優化OCR識別技術，解析檔案原文，提高識取關鍵詞的準確度，總結文本特征。第三，對政策文本中的鑒定標準進行逐條解讀，建立標準與檔案各分析維度間的對應關系后轉化為計算機語言，如可從檔案的題名、來源等維度進行分析，判定其是否符合鑒定標準所述情況，從而給出輔助決策意見。[11]

三是構建協同合作模式。引入信息技術參與檔案開放鑒定，一方面可通過積極吸納檔案專業技術人員來開發檔案開放鑒定系統，另一方面可委托市場上的專業軟件開發公司，將檔案開放鑒定功能嵌入檔案管理系統。在協同治理、跨界合作理念的引導下，檔案部門應當積極與專業信息技術機構開展合作，合作方式可涵蓋項目外包、技術人員外聘、檔案專業技術技能培訓等。值得一提的是，檔案領域與信息技術領域的合作并不是簡單的形式疊加，而是要結合各自工作特征，做到內容上的相互融合，相互滲透。這就要求雙方共同探索合適的協同合作模式，充分實現優勢互補。

*本文系國家檔案局科技項目“總體國家安全觀下的檔案開放審核研究”（項目編號：2022-R-034）、蘇州市社科基金項目（應用對策類）“數據治理下的檔案開放鑒定工作創新思路與對策研究”（項目編號：Y2022LX154）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

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