國有企業產權轉讓和無償劃轉的國資監管政策及稅務政策探究

王翼澤

【摘要】近年來，隨著國企改革步伐的不斷加快，國有企業之間的重組事項日益增加。2022 年，國務院國資委發布了《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》，對企業國有資產交易流轉有關事項做了進一步的補充和優化。文章根據國有資產交易的相關制度，結合相關稅收法律法規，對境內非上市公司的國有企業產權轉讓和無償劃轉這兩種常用的重組交易方式，分析相關適用情況及選擇建議。

【關鍵詞】產權轉讓；無償劃轉；國有資產；政策研究

【中圖分類號】F275；F235.19

一、相關概念

（一）產權轉讓

產權是一個經濟學概念?，F代西方產權經濟理論產生于20 世紀30 年代，是西方經濟學的一個分支。產權大體上與財產權相對應，在不同的領域有著不同的含義，總體上為對資產的占有權、使用權、轉讓權，以及出借權和其他與財產相關的權利。2016 年6 月24 日，國務院國資委、財政部聯合頒布《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委 財政部令第32 號，以下簡稱“32 號令”），對企業國有產權轉讓事項作了規定，明確企業產權轉讓是指履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業、國有實際控制企業轉讓其對企業各種形式出資所形成權益的行為。企業出資所形成的權益，包括全民所有制企業的產權和公司制企業的股權，但考慮到國有企業公司制改制任務基本完成，因此，產權主要是指“股權”。

（二）無償劃轉

無償劃轉看似屬于產權轉讓的一種，但其實不同，與產權轉讓最大的區別在于無償性。2005年8 月29 日，國務院國資委印發《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》（國資發產權〔2005〕239 號，以下簡稱“239 號文”），對企業國有產權無償劃轉事項作了規定，具體是指企業國有產權在政府機構、事業單位、國有獨資企業和國有獨資公司之間的無償轉移。無償劃轉主要目的在于方便國有企事業單位之間的重組整合，有助于國有資本優化產業布局和結構調整，并能有效降低相關的重組成本。

二、適用范圍及定價依據

2014 年，國務院國資委發布了《關于促進企業國有產權流轉有關事項的通知》（國資發產權〔2014〕95 號，以下簡稱“95 號文”）。2022 年，又發布了《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》（國資發產權規〔2022〕39 號，以下簡稱“39號文”），同時根據32 號令、239 號文、95 號文等文件規定，不論是國有企業內部進行重組整合，還是對外進行產權的轉移，主要的方式包括產權轉讓和無償劃轉，其中產權轉讓在具體轉讓路徑上，又分為公開掛牌轉讓和非公開協議轉讓。

（一）產權轉讓

1. 公開掛牌轉讓

公開掛牌轉讓是國有企業產權轉讓方式中最常見的方式，也是最基本的要求。對此，國資委32 號令也提出了明確的規定，要求國有企業轉讓產權時，原則上都應通過產權市場公開進行。因此，只要是國有企業，不論是國有全資、國有控股以及國有實際控制企業，其所持的產權如果發生對外轉讓，原則上都應當通過產權市場公開掛牌轉讓。在轉讓定價方面，根據國資委《企業國有資產評估管理暫行辦法》（國務院國有資產監督管理委員會令第12 號，以下簡稱12 號令）第六條和32 號令第十二條的有關規定，轉讓價格應以經核準或備案的評估結果為基礎確定。因此，產權如果要對外轉讓，在轉讓前應當要進行審計和資產評估，且首次掛牌轉讓的價格不得低于評估值。

2. 非公開協議轉讓

與公開掛牌轉讓相對應的，是非公開協議轉讓，即產權無需通過產權市場公開掛牌轉讓，而是以非公開的方式，即通過與受讓方單獨簽訂轉讓協議進行產權轉讓的行為。非公開協議轉讓是產權轉讓的一種特殊行為，對轉讓方和受讓方的主體資格有著較為嚴格的限制。根據32 號令和39 號文的有關規定，可以采取非公開協議轉讓方式轉讓產權的情形，主要包括以下三種：一是對于主業為關系國家安全和國民經濟命脈的企業，比如主業為航空航天、國防軍工、石油化工等領域的企業，其進行重組整合時，經國資監管機構批準，企業產權可以在國有及國有控股企業之間采取非公開協議轉讓的方式進行轉讓；二是對于政府或國資監管機構主導推動的企業重組事項，比如近年來在稀土、醫療、檢測等領域的企業重組事項，經國資監管機構批準，企業產權可以在國有及國有控股企業之間采取非公開協議轉讓的方式進行轉讓；三是對于同一國家出資企業內部進行重組整合，經該國家出資企業批準，企業產權可以在該國家出資企業的全資、控股和實際控制企業之間采取非公開協議轉讓的方式進行轉讓。從國資委的制度規定來看，產權非公開協議轉讓主要分為兩類：第一類是產權需要在不同國家出資企業之間進行轉讓的事項。這一類事項有著較為嚴格的審批規定，且一般是政府或者國資監管機構主導推動的項目。第二類是產權需要在同一國家出資企業內部進行轉讓的事項。這一類事項國家出資企業有著較大的自主決策權，只要是產權在該國家出資企業內部的全資、控股或者實際控制的企業之間進行轉讓，均可以采用非公開協議轉讓的方式。需要特別關注的是，非公開協議轉讓本質上是適用于產權在國有企業之間的轉讓，所以如果國有企業擬將所持產權轉讓給包括非國有企業在內的企業，則應當進場公開掛牌轉讓。

在轉讓定價方面，非公開協議轉讓和公開掛牌轉讓也有區別。根據32 號令第三十二條、95號文第二條和39 號文第四條的相關規定，非公開協議轉讓的轉讓價格不得低于資產評估結果，但是以下兩類情況，除了可以依據資產評估報告的評估結果外，也可以依據最近一期的審計報告確認的凈資產值為基礎確定：一是產權的轉讓方和受讓方均為國有全資企業（包括國有獨資企業和國有獨資公司）；二是國有控股企業或者國有實際控制企業內部實施重組整合，轉讓方和受讓方為該企業的全資子企業，或者轉讓方和受讓方為該企業和其全資子企業。簡而言之，就是通過非公開協議轉讓方式轉讓國有產權時，只要不牽扯到與非國有企業的交易對價問題時，經全體股東同意，就可以按照最近一期的審計凈資產值來確定轉讓價格。

（二）無償劃轉

無償劃轉和產權轉讓的本質區別在于無償性。產權轉讓，不論是公開掛牌轉讓還是非公開協議轉讓，遵循的是等價有償原則，受讓方均是需要支付對價的，但是無償劃轉則不然，受讓方無需向轉讓方支付產權劃轉的對價，因此，無償劃轉的適用范圍，相較于產權轉讓要更為嚴格。根據239 號文第二條，以及95 號文第三條和39 號文第五條的相關規定，目前產權可以無償劃轉的情形包括：一是經有權單位批準，企業所持產權可以在國有全資企業之間進行無償劃轉；二是國有控股、實際控制企業與所屬的全資子企業之間，或者所屬的全資子企業之間，經該國家出資企業批準，其所持產權可以進行無償劃轉。簡而言之，就是國有企業無償劃轉產權時，必須滿足不能將國有權益無償讓渡給非國有權益方的條件。

三、稅務處理

產權轉讓與無償劃轉可能會涉及到企業所得稅、增值稅、土地增值稅、契稅等多個稅種，本文僅對企業所得稅進行分析。為了支持國有企業的重組整合，降低相關的稅費成本，財政部、國家稅務總局于2014 年12 月25 日頒布了《關于促進企業重組有關企業所得稅處理問題的通知》（財稅〔2014〕109 號，以下稱“109 號文”），首次對企業股權劃轉涉及的企業所得稅特殊性稅務處理作出了相關的規定，具體適用情形包括：一是母公司和其100% 直接控制的子企業之間劃轉資產（股權）；二是母公司100% 直接控制的子企業之間劃轉資產（股權）。同時，劃轉還需要滿足以下基本條件：一是劃轉雙方必須為居民企業；二是劃轉需要具有合理的商業目的，不能僅僅是為了減少、免除或者推遲納稅；三是股權或者資產劃轉后需連續12 個月內不改變被劃轉股權或資產原來實質性經營活動；四是劃轉雙方均未在會計上確認損益。此后，國家稅務總局于2015 年5 月27 日發布《關于資產（股權）劃轉企業所得稅征管問題的公告》（國家稅務總局公告2015 年第40 號，以下簡稱“40號公告”），對109 號文中的有關問題做了進一步的明確，使之具有更強的操作性。

需要說明的是，109 號文和40 號公告里對資產（股權）劃轉的定義和適用范圍，與產權轉讓和無償劃轉有區別。首先，稅務上的劃轉，包括了有償劃轉和無償劃轉兩種情況，因此不能將稅務上的劃轉簡單等同于國資監管體系下的無償劃轉。比如甲集團分別直接持有A 公司和B 公司100% 股權，出于內部重組的需要，甲集團想將A公司的100% 股權轉移到B 公司名下，此時有三種路徑供選擇：一是甲集團將A 公司股權無償劃轉給B 公司；二是甲集團以A 公司股權對B 公司進行增資；三是甲集團將A 公司股權通過非公開協議轉讓的方式轉讓給B 公司。按照40 號公告第一條的相關規定，以上三種路徑中，第一種為無償劃轉，第二種為有償劃轉，均符合稅務上的劃轉條件，適用于特殊性稅務處理政策，而第三種則屬于交易，不屬于劃轉，也不適用特殊性稅務處理要求。

其次，稅務上的劃轉，適用范圍為母公司和其100% 直接控制的子企業之間劃轉資產（股權），或者是其100% 直接控制的子企業之間劃轉資產（股權），與國資監管體系下的無償劃轉，最大的區別在于不包括間接全資企業。比如某國有全資甲集團分別直接持有A 公司和B 公司100% 股權，A 公司100% 持有C 公司股權，B 公司100% 持有D 公司股權，即C 公司和D 公司均為甲集團間接全資的子公司，如果甲集團出于內部重組整合的需要，準備將C 公司的股權無償劃轉給D 公司，根據國資監管的相關制度規定，是符合政策要求的，但是，由于C和D 并不是甲集團100% 直接控制的企業，因此不適用于特殊性稅務處理政策，即便是進行了無償劃轉，在稅務方面也需要按照公允價值計量并繳納相應的企業所得稅。

最后，稅務上的劃轉，強調要具有合理商業目的，不能僅僅是為了減少、免除或者推遲納稅，并且股權或資產劃轉后連續12 個月內不能改變被劃轉股權或資產原來的實質性經營活動，以及劃轉雙方不能在會計上確認損益。因此，在劃轉安排上，要注意不能在一年內多次對同一股權或資產進行劃轉，且劃出方和劃入方在會計上不能確認損益。

四、相關建議

基于以上國資監管對產權轉讓、無償劃轉的不同規定，以及稅務部門的相關特殊性稅務處理政策，筆者建議不論是進行產權對外轉讓還是內部重組整合時，都要分情形、分類別制定合理的方案，實現企業的效益最大化。一是對于產權對外轉讓項目，站在企業自身經營的角度，要盡可能采取公開掛牌轉讓的方式進行，且轉讓價格應以評估價格為基準；二是對于企業內部的重組整合項目，要充分評估轉讓方和受讓方的股權結構。當轉讓方和受讓方均為國有全資企業時，或者轉讓方和受讓方為同一國有控股企業（國有實際企業）內部的全資公司時，可以優先采取無償劃轉，但是要特別注意是否符合109 號文及40 號公告規定的相關條件。如果不符合政策條件，同時稅負成本又比較高，則可以考慮分步劃轉的方案。當產權在轉讓方和受讓方之間轉移牽扯到非國有權益時，則要注意轉讓價格應以評估價格為基準?？傊?，國有企業進行重組整合，既要充分考慮國資監管層面的政策法規，嚴格遵守相關規定，也要充分考慮稅務相關的政策影響，避免因額外的稅務負擔影響企業的經營發展。

責編：夢超