“雙減”政策的議程設置分析

鄧凡?姚瑤

摘要：基于多源流理論政策分析框架，從問題源流、政策源流、政治源流和政策之窗的開啟等方面對我國“雙減”政策議程設置過程進行分析，發現常規的數據指標監控以及對現有政策的反思反饋構成了問題源流；全國人大代表及政協委員的呼吁和政府官員的發聲以及專家學者對“減負”政策的智力支持，組成了政策源流；公眾輿論的變化和執政黨執政理念與教育規劃的轉變構成了政治源流?！半p減”政策的出臺，是上述三種源流共同作用的結果，展現了中國獨特的教育政策決策特征。

關鍵詞：“雙減”政策；多源流理論；政策議程設置

中圖分類號：G40-011.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2023）12-0019-06

為了構建良好的教育生態，建設高質量的教育體系，緩解人民群眾在教育中的焦慮情緒，進一步減輕學生作業負擔和校外機構培訓負擔，落實立德樹人根本任務，2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“‘雙減政策”）?！半p減”政策發布以后，效果顯著，社會各界就“雙減”政策展開了熱烈的討論，但大多聚焦在“雙減”政策實施后學校應該如何開展有效的作業管理和課后服務，以及校外培訓機構如何轉型等問題上，鮮有人從政策過程的視角去剖析“雙減”是如何進入到教育政策決策者的視野、又有哪些力量推動了“雙減”政策議程的設置、在政策制定過程中這些力量如何互動以及相互影響的等政策背后的邏輯機理和原因。而這些卻是討論“雙減”政策無法回避的本源性問題，只有深刻理解了“雙減”政策的背景性、本源性問題，才能推動社會各界對“雙減”政策的深入理解和認知，更有效地發揮“雙減”政策的效力。

一、分析工具：多源流理論及其適用性

（一）多源流理論的分析框架

政策過程涉及諸多復雜因素，早期的政策科學家們運用階段劃分的方法將復雜的政策過程變成易于處理的部分。像哈羅德·拉斯維爾（Harold Lasswell）就將政策過程劃分為情報階段、建議階段、指示階段等7個階段；而戴維·伊斯頓（David Easton）則用“系統模型”來描述政策過程中環境——范圍內輸入、輸出及反饋機制的運行情況。多源流理論是美國政策科學家約翰·W.金登（John W.Kingdon）在這些階段功能理論基礎上突破和創新而提出的，對政策議程建立和公共政策的形成這一政策過程的核心環節進行了獨特的探討，對那些被人們長期忽視的重要問題諸如“是什么促使政府內部及其周圍的人們對某些問題關注而對另一些問題卻不予關注？”“決策者從其中進行選擇的備選方案是怎樣產生的，以及為什么某些潛在問題和某些可能的備選方案從未成為人們認真關注的焦點？”[1]1等進行了系統地分析和回答。

在金登看來，問題源流、政策源流和政治源流是組成政策議程設置的主要動力機制。當三種動力機制結合時，政策議程設置的最佳機會——“政策之窗”的開啟就會來臨。在多源流理論分析模型中，問題源流主要關注的是政策問題的設定，主要討論政策問題是如何引起政策倡議者們關注的，以及人們到底怎么將某件事情界定為問題的？而政策源流主要關注的，是由研究人員、國會辦事人員、規劃與評估預算人員、學者和利益集團等特定政策領域專業人員組成的政策共同體，共同形成政策建議和備選方案的選擇過程。政治源流主要討論的是哪些事件或政治活動對政策議程具有強大的影響，這些事件或政治活動主要由公眾情緒、壓力集團的競爭、選舉的結果、政黨執政理念的變化以及政府的變更等因素組成。

（二）多源流理論之于本研究的適切性

多源流理論模型提出后，立即引起了學界對各公共領域政策議程的研究熱潮。比如美國的政策科學家羅伯特和保羅·迪爾（Robert F. Durant and Paul F. Diehl）就運用多源流理論模型對美國的外交政策議程設置進行了分析[2]。加拿大的阿爾坎塔拉和羅伊（C. Alcantara and J. Roy）基于多源流理論對本國傳統選舉日期的立法過程變化進行了研究[3]。隨著國際化、網絡化進程的加快，多源流理論模型在中國的傳播也不斷擴大。我國學者對多源流理論模型進行了本體研究以及在中國的本地化研究。在教育政策領域，學者們運用多源流理論對我國的“異地高考”“新高考改革”“雙創”“學前教育立法”“家庭教育促進法”等政策議程設置進行了分析?，F有研究證明，運用多源流理論模型分析教育政策領域的政策議程是切實可行的。在我國，隨著政府現代化治理能力的提高以及政治民主化水平的不斷提升，人民政治參與程度不斷提高，教育政策的制定呈現出更加多元化和開放性的特征?！半p減”被納入政策議程設置中是政治利益團體、專家學者與公眾共同作用的結果，這與金登的多源流理論模型在內在機理上具有邏輯的一致性。由此，本文基于多源流理論，嘗試揭示“雙減”政策議程設置的邏輯，以期為更好地理解和落實該政策提供有益的啟示。

二、“雙減”政策議程設置的多源流分析

（一）“雙減”政策的問題源流分析

教育政策議程建立的首要因素就是對教育政策問題的識別與界定。根據多源流理論，問題源流主要解釋的是教育問題如何引起教育決策部門的注意，從而采取制定政策的行為。金登指出，問題源流是政策議程設置的一個觸發機制，政府決策部門通常借助指標、焦點事件和公眾與政府層面的反饋信息，在其他相關政策的“伴奏”下進入決策者程序，從而構建政策問題[1]85-106。就“雙減”政策而言，由于缺乏突發事件，因此常規的數據指標監控以及對現有政策的反思反饋共同組成了“雙減”政策的問題源流。

1.相關數據指標反映學生“負擔”過重的問題

數據指標可以反映問題的重要性和問題的發展變化，政府機構以及非政府機構可以對各種活動事件進行常規性的監控，政策制定者可以依據指標的變化來界定政策問題[1]85-87?！半p減”政策出臺之前，學生身心健康、校外培訓機構規模變化以及教育公司收入發展狀況等減負重要指標，相對于其他減負的監測指標更容易被量化，也更容易被觀測到，從而引起了決策部門的關注，形成問題源流，誘發“雙減”政策的出臺。

第一，負擔過重危害學生身心健康。根據中國教育三十人論壇與北京師范大學教育質量監測協同創新中心共同發布的《2018中小學生減負調查報告》顯示，進入二年級以后有40%左右的學生睡眠不足8小時，62%的學生都報了課外輔導班，55.24%的家長認為是由于升學壓力大引起了家長的教育焦慮[4]。作業負擔過重導致學生睡眠不足，嚴重影響了其身心健康發展；而學生校外培訓負擔的加重，也引起了家長的教育焦慮。隨著時間的積累，人民群眾對教育不滿的情緒越來越嚴重，這與國家“辦好人民滿意的教育”的精神相違背。

第二，校外培訓持續火爆，學校教學秩序被打亂?！皣遗c社會的正常運行由政治（國家或政府）、市場（企業）與社會三種機制構成。政府、市場、社會各司其職、各負其責是保證國家、社會正常、均衡發展的前提?！盵5]在實施“雙減”政策之前，我國校外培訓機構總數超過20萬家，校外培訓市場規模超過8000億元，近千萬的教師參與校外培訓，超過1億的中小學生參加課外輔導培訓。而校外培訓機構的基本模式都是提前教學，導致學生進入學校后，學校老師不能按照國家規定的教學內容安排進行有序的教學，學校教學秩序不斷被打亂。同時，資本大量介入校外培訓領域，許多教育培訓公司紛紛上市，其穩定增長的財務收入可以體現社會資金對教育市場的狂熱。據統計，我國教育信息化市場規模從2016年的4960億元增長至2021年的9057億元，越來越多的學生參加到課外補習的行列中。從投資方面來看，2017年中國智慧校園融資數量和融資金額達到高峰，完成投融資事件13起①。強大的資本力量推動著教育市場化，逐漸形成教育的“劇場效應”[6]。資本介入校外補習領域及其逐利行為，進一步加重了學生的校外培訓負擔，也加劇了民眾的教育焦慮情緒，破壞了學校、市場與社會的平衡關系。

2.對現有“減負”政策反思反饋的問題

公眾的“反饋”是公眾問題成為政策問題的關鍵環節。政府官員可以通過系統的監控和評估研究報告或者一些非正式渠道獲得反饋信息，對那些“執行不符合立法意圖和上級行政意圖、不能實現規定的目標、項目的成本和公共政策的意外后果”等反饋信息[1]95-97，將進一步引起決策者的注意?！皽p負”問題就一直是社會熱議的教育話題，各級政府也先后出臺了有關“減負”的政策。2010年之前的“減負”政策更多側重改善中小學生身體素質，比如2007年，黨的十七大報告中提出，要提高學生綜合素質，減輕中小學生課業負擔等。到2010年后，“減負”政策除了要減輕學生的課業負擔，更加側重提高教學質量。2018年，教育部等九部門印發《中小學生減負措施》，提出要“嚴格管理校外培訓機構”和“切實減輕違背教育教學規律、有損中小學生身心健康的過重學業負擔”，切實提高教育教學質量。在這些國家級政策出臺后，全國20余省也出臺了各自的“減負”政策。但是這些“減負”政策依舊沒能有效解決問題，中小學生負擔過重問題依然存在，這些政策需要進一步完善，但同時這些政策也為“雙減”政策的出臺提供了良好的政策環境。

（二）“雙減”政策的政策源流分析

在多源流理論模型中，政策源流又稱“政策原湯”。在“政策原湯”中漂浮著來自政府官員、學者以及利益相關者、某一特定領域的專業人員等群體組成的政策共同體的思想。這些思想是政策共同體基于不同的價值立場、資源依賴和利益訴求提出的。政策的備選方案和政策建議就是在這些思想的交流和博弈中逐漸產生的。由人大代表、政府官員、學者和研究人員等組成的政策共同體提出的“減負”主張使“雙減”議題不斷升溫，國家及地方有關“減負”政策的實施與探索以及相關建議為滿足技術可行性和價值接受性等提供了重要基礎。

1.全國人大代表及政協委員的呼吁和政府官員的發聲使“雙減”議題升溫

減負一直是歷年兩會在教育領域的熱門話題，許多人大代表及政協委員多次呼吁要減輕義務教育階段學生負擔。2018年兩會期間，全國人大代表李鴻彬提議規范校外培訓以減輕家庭和孩子的負擔，全國政協副主席、民進中央常務副主席朱永新多次提議采取措施切實降低中小學生學業負擔。在2020年的全國政協十三屆三次會議上，全國政協委員吳志明聯合108名全國政協委員，提交了《關于落實健康第一的教育理念，為中小學生松綁減負的提案》，呼吁全社會共同行動起來為中小學生松綁減負。

政府官員也多次主張減輕中小學生學業負擔。2004年6月10日，時任教育部部長周濟提出了新形勢下“減負”的“五堅持、五不準”，要求各地教育行政部門、中小學校嚴格執行；教育部原部長袁貴仁也多次表示，減輕青少年學生過重的課業負擔是全社會的共同責任。2019年，時任教育部部長陳寶生在十三屆全國人大一次會議舉行的記者會上強調，減負難，減負難，減負再難也要減，一定要把負擔過重的問題治理好。從此，減輕中小學生過重課外負擔多次成為教育部工作要點，預示“雙減”政策的“機會窗口”到來。

2.專家學者對“減負”政策的智力支持助推政策源流形成“雙減”政策議程

“專家學者是政府智庫的重要主體，也是政府決策咨詢的主力軍。專家在政府決策中扮演著雙重角色，即‘支持者角色和‘反對者角色。無論哪一種角色，都不應背離專家治策的價值中立原則和科學決策的根本目的?！盵7]在國家及地方有關“減負”政策出臺后，來自一線教師、高校學者等不同領域的專家結合各自的專業背景，通過召開學術會議、發表學術論文等形式，針對“減負”政策提出了各自的思考與建議。比如，華東師范大學袁振國教授等人，在比較了十個國家教材的難易程度后指出，學生課業負擔過重主要是課外加碼和教不得法所致[8]。一些學術共同體專門舉辦相關的會議或學術論壇討論“減負”問題。比如2005年，浙江省教育科學研究院、浙江省創新教育研究會舉辦了“減負增效”論壇，從“減負與教學實施策略”“減負與管理支持策略”“減負與調適策略”三個方面進行了廣泛的討論。這些有關“減負”的思想或建議互相碰撞、彼此結合，有些幸存，有些消失，但都逐漸成為在“雙減”政策決策時被決策者認真思考的候選方案。

（三）“雙減”政策的政治源流分析

在多源流理論模型中，金登指出政治源流獨立于問題源流和政策源流之外，與它們之間的關系不像問題源流與政策源流之間那么密切。它主要由諸如公眾情緒，利益集團間的競爭、選舉結果或者意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成[1]137，哈里爾迪斯將之整合為執政黨的執政理念。由于語境和政治環境的不同，運用政治源流分析我國教育政策時，需要將其概念本土化。參考我國學者對多源流理論本土化研究成果，分析“雙減”政策時，我們認為執政黨執政理念的轉變以及公共輿論的變化這兩個因素比較適合作為政治源流的分析對象。

1.執政黨執政理念與教育規劃的轉變

黨的十八大召開后，黨對教育工作進行了戰略性部署，提出系列新論斷、新理念，我國在教育領導、育人觀念、培養方式等方面展現出鮮明的特色，黨對教育的領導不斷加強，對教育的規劃不斷更新。在教育實踐領域，學生負擔過重是對智育的片面追求導致的，這與我國德智體美勞全面發展的教育理念相背離，也與建立教育強國的規劃相違背，與我國“辦好人民滿意的教育”宗旨相沖突。因此，減輕學生課業負擔和校外培訓負擔，既是全面貫徹執行黨的教育方針和精神，也是遵循教育發展規律、落實立德樹人根本任務的重要表現和措施，對于中小學生身心健康、品德及創造力的培養具有重要意義。通過分析執政黨執政理念和教育規劃的轉變，可以發現黨和中央政府的權威極大地影響著我國教育政策議程的設置，一旦及時明確地表達自己執政理念以及教育規劃意見后，教育問題進入教育政策議程的速度就非?？?。

2.公共輿論的變化

在多源流理論中，公共輿論的變化又被稱作“國民情緒”“國家的氣候”，它主要指在一個國家里有大批的民眾沿著某些共同的路線思考，并且以明顯的方式經常發生變化，這些變化對政策議程和政策結果具有重要影響[1]138。公共輿論的變化是政策制定的外部影響因素，需要得到決策者的感知和重視，從而實現利益表達。決策者也可以通過感知公共輿論以及重視其中的合理訴求，在政策議程的選擇中回應公眾訴求，以獲得更多的支持。當某個社會問題被公眾熱議時，往往會被決策者感知和重視。就“中小學生減負”問題而言，公眾的情緒是較為激烈的。中國教育報刊社數據中心、教育大數據研究院對2021年兩會教育輿情監測數據顯示，“校外培訓機構治理”在兩會教育熱點主題排行榜上由2020年第十位上升至第三位，輿論關注點主要針對在線教育平臺、教育類App、校外培訓機構教師隊伍、學生“減負”、家校社協同育人等方面[9]。隨著公眾輿論對“中小學生減負”問題關注程度的增加，國家及地方有關“減負”政策的出臺，公眾輿論的變化進一步促進和加深了政府對學生“減負”問題的認識，從而推動著下一次“減負”政策的出臺。

（四）三源流的匯聚：“雙減”政策的“政策之窗”開啟

政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。政策之窗并不經常打開，而且敞開的時間不長，其敞開的原因常在于政治源流的變化或者是某一問題變得迫在眉睫[1]155-160。通過前文分析來看，關于“雙減”政策的問題源流、政策源流和政治源流都已經形成，而且都不同程度地影響著“雙減”政策議程的設置。由于三大源流比較獨立，它們并不會自發地匯合，因此政策之窗的開啟需要借助“問題窗口”或“政治窗口”提供的機會。

盡管每年全國“兩會”的提案、議案等都會涉及“減負”問題，但直到2018年的全國兩會，“減負”問題才被寫入政府工作報告之中，這就表示政府已經注意到“減負”問題的嚴重性。隨后，政府相繼出臺了有關“減負”的政策。這些政策的溢出效應發揮了重要影響力，為“雙減”政策的出臺提供了強有力的支撐。至此，中小學生“減負”政策議題經歷了問題源流、政策源流和政治源流的洗禮。2021年的全國“兩會”和中央全面深化改革委員會第十九次會議的召開，以及先前政策發揮“政策溢出”的外部影響力推動了“雙減”政策之窗的開啟，為“雙減”進入決策議程創造了條件。2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，標志著政策之窗被徹底打開。在“政策之窗”開啟這一關鍵時刻，由相關政府部門人員所組成的“政策企業家”通過大力合作，將“雙減”的問題源流、政策源流和政治源流相匯合，同時推動“雙減”政策議題進入政府教育決策部門的政策制定程序。

三、結論與建議

多源流理論對“雙減”政策的出臺有較強的解釋力，“雙減”政策出臺是問題源流、政策源流和政治源流共同作用的結果。當問題源流、政策源流和政治源流匯聚在一起后，“雙減”政策最終落地開花，開啟了我國中小學生減負的新時期。

政策環境瞬息變化，政策決策者個人很難掌控，需要眾多政策行動者共同參與。多源流理論為我們提供了理解“雙減”政策制定過程的有效分析框架，同時也對教育領域里其他政策的制定與修訂具有重要的參考意義。在問題源流中，教育政策制定過程中要注意相關利益集團的利益訴求，教育政策決策者應給予其足夠的回應與反饋，并根據其重要性程度使之進入教育政策議程中；在政策源流中，教育政策決策者需要注意對眾多漂浮在“政策原湯”中的政策建議做出科學合理且準確的篩選，避免犯“第三類錯誤”，并充分考慮各利益相關者的利益訴求，平衡并化解各利益集團間的利益沖突；在政治源流中，教育政策的制定要堅持教育公益性原則，促進教育公平，以保證教育事業的健康發展。

參考文獻：

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責任編輯：趙赟