中國農業水價綜合改革政策演變的內在邏輯、現實困境與深化方向

王曉君，陳諾，何龍娟

（中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081）

我國水資源極度短缺，人均水資源量不足世界平均水平1/3。當前我國用水總量已逐漸逼近高峰，進入零增長階段，用水矛盾主要體現在結構上[1]。2021年第一產業產值占GDP比重為7.3%，但農業用水占比超過60%以上。我國農業用水不僅經濟效益低，還存在著用水效率低、用水浪費等問題。2021年我國灌溉水利用系數為0.568，低于發達國家0.7～0.8的水平。另外，我國區域水資源承載力與農業發展空間不匹配，北方既是缺水地區又是糧食重心，“南水北調”緩解北方干旱，“北糧南運”又通過糧食虛擬水將水運回南方[2]。外加全球范圍內日益嚴峻的干旱等極端氣候災害事件，加劇了水短缺對農業生產的威脅[3]。強化水資源需求管理，設計有利于節水的農業水價改革政策，是發揮市場化資源配置作用，提高農業用水效率的重要手段之一[4]。2016年國務院出臺了《關于推進農業水價綜合改革的意見》，2017—2022年國家發展與改革委員會、財政部、水利部和農業農村部等多部委連續多年聯合出臺推動農業水價綜合改革實施辦法文件。農業水價綜合改革涉及水價形成、用水管理、獎補和管護等內容。系統梳理我國農業水價綜合改革政策演變歷程及內在邏輯，剖析改革推進中的現實困境，對于理解農業水價綜合改革目標，深刻把握改革方向，運用政府—市場—社會相結合的現代治水理念促進農業節水和食物安全具有重要意義。

前期已有一些研究對新中國成立以來我國農業水價改革歷程進行了歸納，胡繼連和崔海峰[5]認為20世紀50年以來我國農業水價經歷了無償供給到低標準水價階段，再到正式進入成本供水階段。姜文來[6]基于我國農業水價改革歷史，提出早期水價改革政策目標并沒有完全實現，農業水價偏低格局沒有得到徹底改變。馮欣等[7]系統梳理了我國農業水價綜合改革從重工程到重機制的制度變遷。以上這些研究為理解農業水價綜合改革的背景提供了重要基礎。而關于農業綜合改革中的核心水價形成機制，國內外學者也進行了較為充分的討論，Toan[8]指出歐洲許多國家農業水價包含全成本定價概念，無論發達國家還是發展中國家，灌溉補貼都是非常重要的。國內學者強調我國農業水價改革正處于向邊際成本和全成本定價過渡階段[9]，灌溉補貼正由“工程暗補”逐漸轉為“節水明補”[10]。國外水價多是建立在明晰水權制度上[11-12]，國內水權制度雖已建立，但因缺乏計量設施，計量水價缺乏事實依據[13]。

關于水價政策的節水效應，Luckmann 等[14]分析了以色列引入新水價制度后，邊際定價會帶來更大的節約用水。一些學者的研究發現，只有水價上漲到一定閾值后，水價對節水的激勵作用才會顯現[15-18]。Grafton等[19]研究發現，灌溉效率提高可能會帶來“技術悖論”，導致更多農田耗水量、更多地下水抽取量、甚至更高的單位面積農田耗水量。綜上，當前關于農業水價形成及其政策效應的討論已較為成熟，但對于水價形成與用水管理、獎補和管護等多種機制之間協調關系的相關研究還較為匱乏[20-22]，而這些內容又是農業水價綜合改革政策的重要組成。理順水價改革政策演變內在邏輯及多種機制之間的協調關系是統籌推進綜合性農業水價改革的重要指引，有助于實現節水和工程良性運行等目標，而這也是本研究的出發點所在。

新一輪糧食產能新增千億斤帶來農業用水壓力增加，極端氣候加劇水資源短缺對食物安全和農業可持續發展的剛性約束[3,23]。緩解水資源短缺危機，需強化供給側需求管理，深入推進農業水價綜合改革。鑒于此，本文重點對我國農業水價綜合改革政策演變歷程進行系統梳理，厘清政策演變內在邏輯，分析改革推進中的現實困境，提出持續深化改革的方向和建議，以期為我國農業用水的現代化管理提供科學參考。

1 我國農業水價綜合改革政策演變歷程

系統梳理2007—2022年我國農業水價綜合改革相關政策文本，根據政策目標、重點任務和覆蓋面，將農業水價綜合改革劃分為探索、試點、全面推進和攻堅期四個階段。

1.1 探索期（2007—2013年）：工程節水為主、體制建設為輔

該時期農業水價綜合改革由水利部牽頭、財政部支持，改革核心任務圍繞“兩改一提高”展開，包括：對灌區末級渠系工程實施節水技術改造，建設完好水利工程設施；對用水管理體制進行改革，推進農民用水自治，建立農業水權制度，實行終端水價制度，構造農田水利良性運行的長效機制；提高用水效率和效益，減輕農民負擔，保障國家糧食安全。水價綜合改革核心以工程節水為主、體制建設為輔。2007年選擇8個省區的14個灌區部分末級渠系作為首批試點項目區。之后試點范圍不斷擴大，2008年改革示范區擴大到13個糧食主產區和其他 4 個主要產糧省的重點灌區。2010—2013年又分別在小農水建設重點縣中選出20個縣、25個縣、32個縣和55個縣作為改革試點。綜合來看，2007—2013年水利部累計在27 個省市區的 150 多個縣開展了農業水價綜合改革示范和試點，這一輪水價改革進程相對緩慢，范圍較小。

1.2 試點期（2014—2015年）：農業水價形成機制初步建立

2014年國家從全局和戰略高度明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路。農業水價綜合改革試點全面開啟，并由國家發展與改革委員會、財政部、水利部、農業農村部（以下簡稱“四部委”）聯合推動，在改革目標和改革任務方面進行了更為系統和全面的布局。水價綜合改革主線為建立健全水價形成機制和建立精準補貼與節水獎勵機制，同時綜合農田水利工程、管理和技術等手段協同推進節水。水價形成機制主要建立在兩部制水價基礎上，終端用水成本測算成為關鍵?？紤]到農戶承受能力，采取“提價+補貼”的思路，精準補貼與獎勵制度被提出。2014年四部委聯合印發《關于印發深化農業水價綜合改革試點方案的通知》，選擇27個省市區（西藏、海南、浙江、上海和港澳臺除外）80個試點縣開展試點推進。2015年80個試點縣總建成試點區面積13.47萬hm2，試點區經驗為下一步全面推進農業水價綜合改革奠定了良好基礎。

1.3 全面推進期（2016—2020年）：確立先建機制、后建工程理念

2016年國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》，作為我國農業水價綜合改革頂層設計。自此，農業水價綜合改革有了明確方向和時間表，改革進入全面推進階段。改革要求用10年左右時間，建立健全全國農業水價形成機制。2017—2020年四部委每年印發相關指導文件，政策有了很好的連貫性。2017年聯合國土資源部（現自然資源部）印發《關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》，2018年印發《關于加大力度推進農業水價綜合改革的通知》，2019年印發《關于加快推進農業水價綜合改革的通知》，2020年印發《關于持續推進農業水價綜合改革工作的通知》。改革提出要“先建機制，后建工程”，形成合理水價、用水管理、獎補和管護四大改革機制；建立資金管理、項目融合、部門協同、績效考核等工作機制；實行“試點先行、以點帶面、先易后難、因地制宜”等改革策略。2016—2020年全國（不包括港澳臺）實施農業水價綜合改革面積累計約2666.7萬hm2，占有效灌溉面積的39%左右（圖1），農業灌溉水利用系數從0.542提高到0.565，農業用水量占比從62.4%下降到62.1%（表1）。

表1 農田灌溉水有效利用系數變化和節水成效Table 1 Irrigation water utilization coefficient and water-saving effect

圖1 農業水價綜合改革實施面積Fig. 1 Implementation area of agricultural water price policy comprehensive reform

1.4 攻堅期（2021年至今）：將機制建設擺在更加突出位置

隨著農業水價綜合改革時間過半，改革進入深水區。2021年四部委聯合印發《關于深入推進農業水價綜合改革的通知》，提出要將機制建設擺在更加突出位置，支持中央財政水利發展資金用于農業水價綜合改革精準補貼與節水獎勵，建議相關省份將改革深度融入重大區域發展戰略，充分利用相關項目和資金，借力借勢推進改革。2022年四部委聯合印發《關于穩步推進農業水價綜合改革的通知》，提出將農業水價總體達到運行維護成本水平、用水計量到位和按量收費、精準補貼與節水獎勵機制建立等作為改革驗收必備條件，建立“回頭看”機制。截至2022年底，全國實施農業水價綜合改革面積累計約4666.7萬hm2，占有效灌溉面積的67%左右（圖1），2021年農業灌溉水利用系數達到0.568，農業用水量占比進一步下降為61.5%（表1）。另外，各地還探索建立了兩部制、終端、超額累進、浮動季節、分類和以電折價等多種農業水價政策（表2），其中絕大多數地區采取了終端水價政策。配合水價調整政策，建立了農業水價精準補貼與節水獎勵政策（表3），其中，“一提一補”政策主要在華北地區開展試點[10]，精準補貼與節水獎勵在少數灌區推行[24]?？傮w來看，改革深度尚未觸及到真正計量水價階段，改革仍處于攻堅階段。

表2 農業水價政策類型Table 2 Types of agricultural water price policy

表3 農業水價精準補貼與節水獎勵政策Table 3 Precision subsidy and water saving incentive policies

2 我國農業水價綜合改革政策演變的內在邏輯

農業水價綜合改革是一項系統性改革。從改革核心構成要素來看，包括改革對象、現實基礎、制度前提、內生動力和條件保障等。從改革政策演變脈絡來看，表現為改革目標和主旨導向不斷清晰化、改革任務從單一環節突破到全鏈條深化、改革手段與舉措不斷多樣化。從改革政策演變內在邏輯來看，改革對象復雜性、農田水利現狀和“大國小農”農情決定了政策變化的思路。核心構成要素在政策演變不同階段發展現狀和地位作用發生變化，深入影響改革中水價形成、用水管理、獎補和管護等多種機制的協調關系。分析核心要素構成及特征，既是系統梳理農業水價綜合政策演變脈絡的基本點，也是厘清政策演變內在邏輯的重要前提。改革政策演變內在邏輯需從政策演變脈絡中深入剖析。

2.1 農業水價綜合改革的核心要素構成與特征

1）多環節和多主體是農業水價綜合改革對象的主要特征。農業水價綜合改革涉及供水、用水和管水等多個環節，牽扯到供水單位、小農戶和新型經營主體、用水協會和水管站等多方利益（圖2），不僅關系用水效率提高，還關系農業生產系統本身種植結構調整和糧食產量穩定。水價調整面臨多方面利益沖突，既要考慮供水單位成本及運行維護，也要考慮小農戶[25]和新型農業經營主體的承受能力[26]，不同渠系層級的水價分擔機制還關系到水利工程建設、管護主體責任和終端用水戶管理方式。

圖2 我國農業水價綜合改革的核心要素構成Fig. 2 Elements of China’s comprehensive reform of agricultural water price

2）不同區域水資源稟賦差異和末級渠系計量設施不完善是農業水價綜合改革的現實基礎。我國地域遼闊，不同地區水資源稟賦差異大，如華北、西北地區面臨資源性缺水，南方水資源豐裕但部分地區可能面臨工程性或水質性缺水，這是農業水價綜合改革不得不面對的現實基礎。過去我國水利投資重點在灌區骨干水利工程，全國大中型灌區續建配套與節水改造基本到位，但末級渠系和田間灌溉設施改造投入較少、歷史欠賬多，末級渠系防滲襯砌率低，田間計量設施缺乏或損耗嚴重，末級渠系以下農田水利建設管理維護陷入“有人建沒人管”“有人用沒人修”的尷尬境地。缺乏工程基礎成為農業水價綜合改革推進中的障礙。

3）水權制度不斷健全是農業水價綜合改革的制度前提。2000年浙江省東陽—義烏水權轉讓開啟了我國首例水權交易[27]。2011年中央一號文件進一步明確提出建立水權制度。2022年水利部、發展與改革委員會和財政部聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》，提出要建立健全統一的全國水權交易系統。經過20多年的實踐探索，我國水權制度建設和水權交易實踐取得了重要進展[13]。通過實施總量控制、定額管理、明確水權和鼓勵交易，農戶已逐漸意識到農業水價值，這為農業水價綜合改革奠定了重要制度前提。

4）發揮市場在資源配置中的決定性作用是農業水價綜合改革的內生動力。改革開放之前，政府進行福利性供水，并沒有考慮到水的經濟和生態價值，造成水價格與水價值背離[5]。改革開放之后，我國成功轉向市場經濟體制，水價市場改革起步，供水價格逐步納入國家商品價格管理體系，工業和生活用水基本實現了市場定價，但農業用水因與農戶低收入、農業生產弱質性等密切相關，水價長期低于成本水價，形成價格倒掛，造成農業用水效率低和用水浪費嚴重。通過市場機制平衡水資源供需，減輕供水成本壓力，形成農業節水，是農業水價市場化改革的主要出發點。

5）節水獎補是農業水價綜合改革的重要條件保障。在基于市場機制提高農業水價的同時，還要充分發揮政府保障作用，做好農業用水精準補貼與獎勵機制設計，確保農戶受益不下降。精準補貼與節水獎勵使農戶通過低價獲得了部分乃至全部節約用水的外部收益，用水大戶則承擔了部分乃至全部過度用水外部成本，達到私人與社會成本收益一致。激勵機制是農業水價改革的重要補充，是破解改革“兩難困境”（既要提高農業水價又要不增加農民負擔）的重要手段。

2.2 農業水價綜合改革政策演變的脈絡

回顧我國農業水價綜合改革歷程，貫穿改革的主線始終為農業水資源商品屬性和公共品屬性之間的平衡，即在保護農戶利益不受損條件下如何發揮有效市場作用，讓市場機制在農業水資源配置中逐步滲透。聚焦改革政策目標和任務，農業水價綜合改革政策演變的脈絡為：改革目標不斷清晰化，從節約用水、體現水資源稀缺性和生態價值等多元目標，逐步向基本覆蓋供水成本的現實化目標側重；改革主旨導向逐步從“重工程”到“關注機制”再到“工程機制協同建設”，直至最終形成了“先建機制后建工程”理念；改革任務從單一環節突破到全鏈條深化，從測算農業終端水價向農業水價形成機制、精準補貼與節水獎勵機制、水資源管理機制、工程建設機制協同推進轉型；改革手段和舉措不斷多樣化，從水價政策調整到結合土地流轉、農業經營方式轉變，采取管理創新、技術推廣、結構優化等多種舉措，探索符合實際并各具特色的做法。

2.3 農業水價綜合改革政策演變的內在邏輯

1）基于改革對象的復雜性，不同時期改革目標優先序不同。水價綜合改革既要以區域水資源稟賦作為定價依據調整水的供求關系，較好地體現了水的商品屬性（供水成本、經濟價值等），促進節約用水和提高用水效率，又要兼顧公平和社會效益，確保農戶收益不受損和糧食生產用水有保障，這就要深入分析農業水價對供水單位、小農戶與新型經營主體和用水協會等的作用機制，逐步將水價調整從“單一水價—邊際成本水價（覆蓋供水成本）—全成本水價（包括資源水價和環境水價）”過渡。當前農業水價調整處于邊際成本階段，水價形成主要目標為覆蓋供水成本，促進農田水利工程設施良性運行。

2）基于我國農田水利現狀，改革采取了先立后破思路。改革面臨著計量水價缺乏工程基礎，農田水利工程建設及維護又缺乏水價成本支撐的這一矛盾窘境，決定了工程建設與水價形成機制這對共同體的先后關系，到底是先建工程再建機制，還是工程機制協同建設。結合我國農田水利設施基礎差，等工程完善后，投入大且時間長，而且這一過程還需要與我國農業適度化規模經營和現代化農業基礎設施建設過程協同。最終農業水價綜合改革政策采取了先立后破思路，即先建立起水價形成機制，在機制建設中同步推進工程，逐步健全水權管理制度，完善用水管理。

3）基于我國“大國小農”基本農情，改革必須同時設計好獎補機制。水價過低造成用水效率低，提高水價會促進節約用水行為，給節水技術創造市場。但同時必然會增加農戶負擔，尤其是在我國“大國小農”基本農情下，農戶土地、勞動力成本不斷推高，化肥農藥價格上漲，農戶利益空間不斷被擠壓的背景下，提高水價會增加農戶生產成本，造成農戶抵觸，影響農戶種糧積極性。為此，農業水價改革不但要健全水價形成機制，還必須要同步設計好相應的補貼和獎勵機制，在提價基礎上不增加農戶負擔，這對政策設計的精準性和直達性提出了更高要求。

3 我國農業水價綜合改革推進中的現實困境

3.1 補齊農田水利工程短板難，面臨資金缺口大

我國水田水利工程短板在于部分工程老舊、滲漏情況嚴重、供水效率低，尤其是很多末級以下渠系精準計量設施缺乏。若想改造，面臨著田塊分散、分布廣和改造數量多的現實難題。一些機井灌區，雖已基本實現計量設施全覆蓋，但依舊存在計量設施安裝時間早、標準低、瀕臨報廢或急需升級改造困境。農田水利設施歷史欠賬較多，改革需要投入大量資金，單純由政府主導或承擔低效且不可持續。初步估算，農業水價綜合改革區資金投入在1.2萬元/hm2以上。目前各地改革工作普遍存在資金缺口大和籌資難問題。2021年全國農村水利投資770.6億元，其中27%集中在大中型灌區續建配套和現代化改造，63%集中在農村自來水供水工程建設，資金投入尚未深入到末級渠系以下農田水利基礎設施改造上。截至2022年底，我國累計建成約6667萬hm2高標準農田建設，盡管每年投入1000億元以上，但真正用在農田斗渠、農渠等輸水管道和計量設施的資金少且標準低。目前我國農田水利工程投入主要靠縣級涉農財政投入，在一些基礎設施整體落后、經濟不發達地區，涉農資金難以下達到農田渠系上。以江西省宜黃縣為例，2019年該縣水務局有水毀修復資金275萬元，水庫標準化建設資金110萬元，高標準農田維養資金67.5萬元，這些資金管理部門交叉，使用分散，主要用于更為迫切的灌區改造和維護上，難以集中用到農戶最為迫切需求的田間地頭基礎設施上。

3.2 水價調整到位難，地方政府與農戶參與積極性不高

農業水價綜合改革區基本建立了總量控制和定額管理的用水管理制度，但水價形成機制和精準補貼與節水獎勵尚未完全建立。已開展改革的地區農業水價雖基本達到運行維護成本水平，但并沒有將水價提高到完全成本水平，僅為完全成本水價的一半，未開展改革的地區水費收取率不足70%[28]。按照總體不增加農民負擔的基本原則，地方財政需對提價部分進行精準補貼，現行水價下，精準補貼資金需求約為200億～300億元，對于經濟基礎相對薄弱的農業縣壓力較大，沒有專項資金渠道用于水價補貼和獎勵，地方政府對于調整水價積極性不高。另外，農戶對于水價支付意愿低，尤其是在近年來，糧食價格上漲幅度不及剛性增長生產成本，種植收益繼續走低的背景下，農戶更不愿意調高水價。

根據《全國農產品成本收益資料匯編》數據分析，2010—2020年我國水稻、小麥、玉米和大豆單位面積產值年均增長率分別為0.08%、1.12%、1.63%和0.87%，而成本年均增長率為3.79%、4.14%、3.92%和3.55%，成本持續上漲增速高于產值增速，農戶種糧收益空間不斷被壓縮，如將家庭用工折價和土地租金計算在內，糧食作物單位面積凈利潤已轉為負值[29]。提高農業水價勢必會增加農戶生產成本，遭到農戶抵觸。根據甘肅省黑河流域實地調研結果發現，農業水價綜合改革之后，灌溉成本占當地農戶生產成本的比例從6%～13%上漲到12%～26%，農戶表示對于水價提高心理承受能力較弱。而作為重要補充的精準補貼與獎勵資金，核算到用水戶上的金額太少，尤其是在農戶經營性收入占比不斷下降情況下，少額的補貼起不到激勵機制，農業用水精準補貼與節水獎勵機制落地難。

3.3 農民用水者協會難以發揮自治作用，末端用水管理“組織主體”缺位

農民用水協會是實行民主管理、自負盈虧、獨立核算和自愿組成的群眾性管水組織，上對接水管單位，下連接用水農戶，是基層灌溉組織的重要主體，也是農業水價綜合改革的關鍵一環。但從全國來看，農民用水協會發展并不順利，政府對于協會的重視和支持力度不夠，缺乏有效的政策引導機制。2014年全國農民用水協會達到8.34萬家，但之后由于管理能力不足和資金短缺等問題，一些協會主動注銷，一些地區用水協會只是成立，實則無法運行維護。原因在于：一是資金保障能力不足。農民用水協會作為公益性組織，主要靠扣留部分水費和政府補貼運行，目前水價過低，補貼不足，運行困難。實地調研發現，目前一條支、斗渠運行需5～8人調配流量，按照人員工資3000～5000元/月估算，灌溉期一條支渠需花費1.5萬～4萬元守水勞力支出；二是管理人員缺乏新生力量。在日益老齡化、青壯年勞動力外流背景下，農民用水協會的人員構成缺乏新生力量。一些地區用水協會管理人員由村長或隊長代理，實際用水農戶參與率低，如在江蘇省宿遷市來龍灌區的一項調研發現，由于政府部門代收水費，有近37.3%的農戶認為用水協會是政府組織或是政府與農民共同的組織，這表明農戶并未真正參與協會的運行管理；三是管理手段和服務能力低。農民用水協會缺乏獨立辦公設施，信息化建設普遍滯后，運行管理和監管手段傳統，再加上農田基礎設施落后，影響了農民用水協會管理效率。綜上，我國農田水利基礎設施建設及維護管理主體缺位，導致很多地區出現農田用水“沒錢管、沒人管、管不好”現象。

3.4 不同地區水情條件差異大，改革進程區域不平衡

不同地區農田水利工程基礎、農業生產結構、經濟條件、地形地貌和水資源條件差異都比較大，大中型灌區骨干渠道和末級渠系田間工程的維護主體與資金投入來源區別較大，省際農業水價綜合改革存在不平衡問題。截至2021年底，北京、天津、上海、江蘇、浙江和陜西等經濟實力強的省市已完成改革任務；山東、青海和甘肅等省份改革進度超過80%；有1/3的省份，如黑龍江、河南、吉林、安徽和河北等糧食主產區和大部分南方省份改革進度未過半，這些省份要在2025年如期完成改革目標，壓力較大。

總體來看，農業水價綜合改革北方進度高于南方，經濟實力強、農田水利工程基礎好或水資源相對稀缺的地區改革進程推進快，人均GDP水平低、糧食主產區或豐水丘陵地區改革推進慢。另外，農業水價綜合改革模式整體較為單一，基本實行的是“一區一價”或“一縣一價”，如在甘肅省張掖市即執行了以縣為單位的基本水價，農業水價甘州區為0.235元/m3，臨澤縣為0.235元/m3，高臺縣為0.218元/m3，山丹縣為0.238～0.248元/m3。水價政策實施沒有充分考慮豐枯水季差異、分類作物和季節浮動特征，精準補貼標準低且范圍窄，農業水價綜合改革政策的精準性不足。

4 我國農業水價綜合改革的深化方向與對策建議

4.1 我國農業水價綜合改革的深化方向

我國農業水價綜合改革基礎基本夯實，但水價形成機制和精準補貼與節水獎勵尚未完全建立，改革尚未觸及真正計量水價階段，需在以下幾個方向持續深化。

1）進一步優化水價結構，體現水資源稀缺性和生態價值。水價覆蓋供水邊際成本下，水價成本構成部分基本明確，但反映水資源稀缺性和水生態功能的價格，目前缺乏普遍認同的計算方法。豐水區和缺水區農業水價形成機制差異不明確，生態成本計算缺乏權威標準。未來農業水價綜合改革的重點方向之一是探索水價形成市場機制，充分體現稀缺性水資源的經濟價值和生態價值，通過水價改革調節用水行為，促進灌溉技術創新，倒逼生產方式轉變，從根本上緩解經濟增長與水資源稟賦壓力之間的矛盾，助力水生態文明建設。

2）探索建立合理水價分擔機制。水價分擔機制理論依據為“使用者付費、受益者補償、節水者受益”。使用者付費即灌溉用水作為商品具有交換價值和使用價值，任何農業用水的使用者都應當付費。受益者補償即指享受農業用水獲取社會價值（如保障國家糧食安全）和生態利益的部分，國家應當財政補償。節水者受益即通過激勵給予節水者更多的獎勵，調動節水者的積極性和主動性。當前水價主要由政府和農戶共同承擔，但具體該如何公平分攤仍不明確。理順從工程供水、灌區供水到終端供水各個環節價格傳導機制，建立合理的水價分擔機制，是未來農業水價綜合改革需要強化理論研究和實踐探索的重點方向。

3）盡快建立多種精準定價和補貼模式。根據各地要求，建立多種模式的精準定價方式，如在豐水區，可執行超額累進水價，有效壓縮超額水權部分用水量，促進節水。在用水量受季節影響較大的地區，可實行豐枯季節水價。在糧食安全重要保障區，執行分作物水價政策等。精準補貼要分作物、主體和區域進行政策設計，逐步擴大“綠箱”支持政策工具箱，考慮補貼資金來源和補貼方式。

4）健全水權制度支撐水價改革的機制。以水權要素市場化配置為主線，建立用水權初始分配制度，明晰區域水權和灌溉用水戶水權，完善水權交易機制，創新水權交易方式，系統推進水權制度與水價綜合改革，將水權制度作為水價綜合改革的重要基礎和制度前提，讓水價綜合改革實現的有效節水，可通過政府回購水權實現市場交易，達到節水激勵作用。

4.2 深入推進我國農業水價綜合改革的對策建議

農業水價綜合改革側重水資源需求側管理，要尊重農民意愿，不增加農民負擔，同時強化農業水價綜合改革與其他政策和項目銜接。為此，提出如下對策建議：

1）深入水價形成理論研究，更好指導農業水價政策創設。在明確農業水資源屬性定位基礎上，從經濟學、管理學和法學等多個角度，深入研究農業水價市場形成機制、水價分擔機制和水權制度改革理論，探討不同水價政策的節水機制及對農戶收入、生產行為和節水技術采納的影響。結合我國農情和水情基礎，因地制宜創設適合不同區域和不同條件下的農業水價政策。

2）將農田水利納入高標準農田建設，積極拓展資金渠道。統籌末級渠系的改建維護與高標準農田的水、路、渠、林改造配套，大力推廣滴灌、噴灌、微灌和管道灌溉等高效節水技術，提高水資源利用效率。具體實施建設中，整合現有涉農相關資金，安排農業水價綜合改革專項經費，同時積極引入社會資本，建立專項基金，由政府、社會和民間三方力量，形成合力來加快對末級渠系的改建維護和精準計量設備的安裝，培育專業化水利工程管護公司，加強水利工程信息化平臺建設，實現用水管理現代化。

3）將精準補貼與節水獎勵納入農業生產綜合補貼，提高地方和農戶水價改革積極性。強化水利和農業相關部門協調，將精準補貼與節水獎勵納入農業生產者補貼中，建立長效穩定的資金渠道，明確各級精準補貼標準，鼓勵以獎代補，提高地方政府水價改革積極性。探索建立多樣化精準補貼機制，與農戶生產行為掛鉤，提高農戶節水積極性，轉變節水意識。同時，培育農業種植大戶、合作社和家庭農場等多種新型經營主體，促進農業生產經營方式向規?；彤a業化轉變，通過土地流轉有效降低用水成本，提高用水戶水價承受能力。

4）創新政府購買服務，培養多元管護主體。通過政府購買灌溉工程公共服務，打破事業單位按人頭財政撥款制度，改變以往“機構養人、行政辦事”模式，通過引入市場競爭機制，倒逼灌溉事業單位改革，解決基層管護資源不足和人員素質低問題，形成水管事業單位改革新動力?？山梃b江西以政府購買服務，探索物業化公司參與農田水利工程管護模式，推行“管養分離”，充分發揮物業化公司的組織管理、技術優勢和市場優勢。探索“縣屬水管單位+終端用水戶+管理組織（國有企業、農業服務公司、村集體經濟組織等）”等多種合作共贏的模式。制定農戶參與用水管理機制，將農民用水協會逐步實體化，發揮用水自治作用。

5）因地制宜，確定水價綜合改革分區域驗收標準。充分考慮東中西部的水資源稟賦、灌溉條件和種養殖結構等差異，結合各地土地流轉和農業經營方式轉變，對改革落地方案進行再優化調整。在東部地區著力構建經濟發展需求型農業水價模式，在西部地區重構生態環境約束型農業水價模式，中部地區構建綜合發展推動型農業水價模式。對不同區域分類制定驗收標準，小型灌區重點在建立和落實工程運行維護機制，大中型灌區骨干工程改革重點向市場價格機制傾斜。