合作共建基建項目財務監管風險研究*

文/劉旭（天津市教育委員會財務與資產管理中心）

隨著高等教育的普及和發展，高校事業規模不斷擴大，尤其隨著“雙一流”建設的開展，高校越來越重視提升科研實力和科技轉化能力。但就目前而言，多數高校的基礎設施規模和條件遠遠滯后于辦學需求，主要表現在校舍面積不足、既有校舍功能欠缺及基礎設施陳舊等方面。為解決這一難題，越來越多的高校在現行政策法規允許的范圍內，探索多種合作共建基建項目模式，以滿足自身發展對基本建設的需要，并取得了一定的成效和效益，但對高校而言，合作共建模式存在巨大的財務風險，亟須進行防范和規范。

一、加強合作共建基建項目財務監管的作用

（一）有利于規范建設項目管理

合作共建基建項目不同于傳統的基建項目，出資方在項目建設管理決策過程中起著重要作用。出資方的單位性質、管理體制等都與高校有著巨大差別，研究制定將財務監管納入合作共建基建項目全管理流程的項目管理機制和程序，有利于基本建設程序的履行，防范合同風險，規范招投標及施工管理[1]。

（二）有利于保障高校權益，防范財務風險

基建項目合作共建有多種模式，其實質均為高校出讓部分權益換取出資方的資金支持。根據合作模式不同，往往會涉及出讓使用年限、出讓年收益、收益分成比例、融資成本、項目收益、建設成本、面積分攤等指標的計算和分析。制定有效的合作共建基建項目財務規劃方案，制定合理的投資收益分成模式，是保障高校權益，防范財務風險的基礎[2]。

二、高校合作共建基建項目模式分析

近年來，隨著經濟社會發展，資本市場日趨成熟，國家相關政策法規日益完善，社會資本越來越多地參與到基礎設施建設中，從而產生一系列合作共建基建項目模式。鑒于高校行業的特殊性，為保障建設項目效益和效率，往往綜合幾種合作模式來制定適合自身實際合作共建基建項目模式[3]。

（一）BOT 模式

BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造-運營-移交方式，是20 世紀80 年代逐漸發展起來的一種主要用于公共基礎設施建設的新型項目融資模式。其操作模式是以高校和企業達成協議為前提，向企業頒布特許權，允許其在一定時期內籌集資金建設項目，并進行經營，用特許期內的經營收益及高校給予的其他優惠回收資金，并取得合理利潤。特許期結束后，企業將項目無償移交學校。采用BOT 模式的合作共建基建項目，對高校而言，其主要財務風險點表現在以下幾個方面：

1.籌劃階段

采用BOT 模式的合作共建基建項目，高校與社會資金的合作基礎為能夠實現雙方共贏的合理收益平衡點，其關鍵在于合理的收益率和特許經營年限的設定。因此，BOT 合作共建基建項目籌劃階段，高校對項目投資成本、建成后運營收益測算的合理性和精確性，是關系到合作關系能否達成以及高校自身利益能否得到保障的關鍵。

2.籌資階段

BOT 建設項目具有周期長、規模大、投資高的特點，在集中建設階段需要合作方集中、大額的資金投入，BOT 合作方通常采用自有資金和銀行貸款兩種渠道籌集資金。鑒于BOT 項目特征，且實施過程中存在的較大不確定性，若合作方自有資金較少，籌資渠道單一，過度依賴銀行貸款，容易引起建設過程中，資金鏈斷裂的風險。

3.建設階段

社會資本作為BOT 建設項目的合作方，以盈利為目的，一般高校建設項目后期運營期間雖然收益比較穩定，但收益率并不會太高。因此BOT 合作方一般會通過壓縮項目建設工期、建設成本以期實現更大利潤，而作為投資者往往會在項目建設管理過程中起到主導作用，此種情況下，建設項目工程質量、文明施工等方面存在較大風險。

（二）BT 模式

BT(building—transfer)模式：即建設—移交，是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式，BT 模式是BOT 模式的一種變換形式。其操作模式為建設項目由投資人負責進行投融資，具體落實項目投資、建設、管理。項目建成，竣工驗收合格后，資產交付高校，高校根據回購協議向投資人分期或一次性支付建設資金和利息。

采用BT 模式的合作共建基建項目包括：完全BT 模式和BT 工程總承包模式。完全BT 模式是指通過招標確定項目建設方，建設方組建項目公司，由項目公司負責項目的融資、投資和建設，項目建成后由高?；刭彽男问?；BT 工程總承包方式是指通過招標確定項目建設方，建設方按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、竣工驗收等實行全過程的承包，并承擔項目的全部投資，由高校委托指派工程監理，項目建成后再回購的形式。采用BT 建設模式，對高校而言，其財務風險點主要表現在以下幾個方面：

1.建設階段資金保障

采用BT 模式的合作共建基建項目，其建設期間資金投入的及時性是該類項目保障工程質量和工期進度的關鍵，同時也是高?？刂仆顿Y成本的關鍵環節。為降低資金占用成本，獲取最大利息差收入，BT 項目的建設方往往會在建設過程中延緩工程款項的支付進度，從而影響項目工程質量及建設工期。

2.回購方式及融資利息

BT 模式的基建項目采用分期回購或一次性回購的模式，回購方式的選擇是影響建設成本重要因素。高校因自有資金不足，選擇BT 模式進行項目建設，同時也會受自身財務能力的限制，從而影響回購方式的選擇。

融資利率確定是BT 合作模式達成的關鍵，合理的融資利率能夠保障建設資金有效籌集，同時輔之以行之有效的回購方式，有效控制高校BT建設項目成本。

3.項目建設成本確定

采用BT 模式的項目建設成本，因對融資利息的界定而有所不同。融資利息作為項目建設期間的資金占用費，高校會計入項目建設成本，若項目采用建成移交后還本付息的方式，有些高校會按照融資財務費用將其費用化處理。BT 模式的建設項目融資利息如何進行財務處理，關系到高校國有資產價值的確定。

（三）TOT 模式

TOT(Transfer-Operate-Transfer) 模式，即“移交——經營——移交”。其操作方式為高校將已經建成投產運營的基礎設施項目移交給投資方進行運營，憑借該設施在未來若干年內的收益，一次性地從投資方手中融得一筆資金，用于建設新的基礎設施項目；特許經營期滿后，投資方再把該設施無償移交給高校。鑒于高校的特殊性，其基礎設施主要為滿足教學科研需要而建，在用途上具有排他性，因此高校采用TOT 方式融資一般在經營環節上采用租賃方式。投資方通過租賃收回成本，并獲得合理利潤；高校通過支付租金使用作為融資標的的基礎設施，既籌集到建設資金，同時又滿足改善辦學條件，擴大辦學規模的需求。在特許經營期結束后，作為融資標的的基礎設施將移交高校。采用TOT 建設模式，對高校而言，其財務風險點主要體現在以下幾個方面：

1.經營權出讓期

采用TOT 模式的合作共建基建項目，經營權出讓期限關系到高校償債能力和合作共建項目的投資效益。高校需要對建設項目周期、建設項目投資及自身組織收入能力進行合理評估和籌劃，以確定該模式下經營權的具體出讓期限。

2.經營權轉讓價格及回租價格

高校采用TOT 建設模式的融資標的物是國有資產，對其進行價值測算，確定合理的經營權出讓價格，是防止國有資產流失的關鍵。同時，在確定融資標的物回租價格時，也應在經營權出讓價格的基礎上，充分考慮經營期間的各種風險因素，以確保制定的回租價格合理、可行，從而保障高校自身利益。

3.償債風險

高校采用TOT 模式，應該穩健分析自身組織收入能力和未來凈現金流量，制定適度的融資規模。當償債能力與籌資規模不適應時，高校將背負巨大的償債壓力，從而產生巨大財務風險。

三、高校合作共建基建項目案例分析

（一）高校合作共建基建項目介紹

本文以國內某高校融資建設項目為例，因該高校具備較強的基建技術支撐和較高的建設管理水平，在選擇合作共建模式時，采用不完全趨同于BT 模式的融資建設模式，不成立項目管理公司，高校在項目建設過程中起主導作用。

該高校融資建設項目投資計劃約42 億元，其中工程建設其他費及施工過程中小部分增項使用自有資金，工程建設費用全部由融資方式取得。融資還款期為一年，融資利率為同期同類銀行貸款利率。還款期自項目建成交付使用之日起計算，逾期六個月之內，利率上浮15%，逾期超過六個月利率上浮30%。融資標的物為該高校市內校區三塊擬出讓土地。該高校融資建設項目最終竣工決算造價為38 億元，融資建設部分工程造價36 億元，融資利息3.8 億元，通過建設過程中合理的財務規劃、監管和控制及較強的項目管理水平，最終將總投資造價控制在計劃投資范圍內，最大限度保障了高校權益。在總結其財務監管方面的經驗同時，仍存在諸多待完善和改進之處，對該高校及其他高校的合作共建基建項目具有較強的借鑒意義。

（二）融資建設過程中遇到的問題

1.融資建設項目咨詢委員會職能發揮有限

該高校成立的融資建設項目咨詢委員會，僅在融資建設項目籌備階段發揮作用，而且財務部門和基建部門在其中的作用有限，在關鍵階段和節點，如合同擬定、還款方式、利息測算等環節，沒有發揮其應有的決策和監督作用。

2.土地出讓資金返還預估不足

高校的土地屬于科研用地，若完成出讓手續，需先將土地變換為商業用地，再由政府相關部門進行掛牌出讓。這一過程時間長、手續多，且受政策及整體經濟環境的影響較大。在實際的土地出讓過程中，因處于較好地產環境之下，該校原計劃出讓三塊土地籌集的建設資金，僅出讓一塊土地基本可以覆蓋整體融資成本。面對土地出讓計劃的調整，土地出讓金額、出讓金返還額度及返還時間的變化，該校財務部門在項目融資缺口資金安排、土地出讓金返還時間變化后資金籌措及還款計劃制定方面沒有備用方案，財務規劃能力發揮不足。

3.財務部門對融資建設合同審核和監督不足，融資還款及利息成本測算約定模糊

該校融資建設合同對融資還款及融資利息測算的條款不夠精確。在后期測算過程中，出現雙方對欠付工程款是合同款還是工程結算款，工程交付使用日期是項目整體交付日期還是單項工程交付日期，以及施工過程中影響建設成本的變更增項、工程結算時間、文明施工等方面的爭議。

4.財務部門對融資建設方工程款支付管理監督作用不足

融資建設方在建設過程中，為控制資金占用成本，存在不按合同約定支付分包商工程或設備款的現象。工程款項的拖欠會給高校造成極大的維穩風險，同時對工程質量及工期造成較大影響。該高校因項目規模大、工期短，對融資方賬戶監督欠缺，集中建設過程中，存在雖然學校及時按照合同進度支付工程款，但融資方未按分包合同約定及時支付分包方工資的現象。

5.財務部門在工程結算過程參與有限，不能有效發揮監督管理作用

建設項目工程結算完成日期往往滯后于工程交付使用日期。該校融資建設合同約定融資利息計息起始日期為工程交付使用之日，因此工程結算完成日期成為影響融資利息成本的重要因素，即結算時間越長，計息時間越長，利息成本越高。鑒于基建財務人員對工程造價專業知識了解有限，在工程結算管理過程中往往會忽略財務監管作用。

四、高校合作共建基建項目財務監管風險防范策略

（一）項目籌劃階段

高校合作共建基建項目涉及財務、基建、國有資產、基金會等多個管理職能部門，在項目籌劃階段，合作共建模式的確定有賴于對建設規模、項目投資、籌資規模、出讓期限、成本收益等指標的計算，財務部門牽頭，綜合其他相關部門數據，形成有效的合作建設項目財務方案，是保障高校權益的前提和基礎。

（二）項目招投標及合同階段

財務部門應積極參與合作共建項目的招標考察、評標等環節，對合作方的資金實力、籌資能力及經營能力進行有效分析和評估，在招標環節給予合理的財務建議。合同簽訂過程中，財務部門應當充分發揮財務審核和監督作用，對合同支付條款、融資條款、回購條款等進行清晰明確的約定，盡量減少合同執行過程中的雙方爭議，保證學校權益最大化。

（三）項目建設階段

合作共建項目建設過程中，財務部門應當通過對項目工期、質量及工程進度款支付的監督和控制，使建設資金合理劃撥、使用，達到提高建設資金利用率和投資效益的目的。

1.參與建設項目投資計劃制定

建設項目投資計劃在項目建設過程中起著引領作用，當前高校采用的管理模式為基建部門負責制定基建投資計劃，財務部門按照高校主管部門批復的投資計劃安排資金。在實際管理過程中，基建投資計劃與財務脫節的現象較多，財務部門應積極參與基建投資計劃的制定和執行，通過制定合理的資金劃撥計劃，有效推動建設項目進度和資金執行。

2.加強工程進度款財務監管

為保障合作共建項目資金需求及時得到滿足，財務部門可以與建設方約定，設置第三方資金監管賬戶。財務部門通過審核建設進度、監理資料、審計資料等確定工程款支付金額及付款單位，同時，資金監管賬戶銀行對賬單審核，監管建設方資金使用情況，從而保障建設資金?？顚Ｓ?，防止建設方挪用資金的情況發生。

3.建立建設過程中成本控制機制

項目建設過程中，變更增項不可避免。尤其是合作共建模式中，合作方作為建設管理的主體時，建設成本是影響其利潤的關鍵因素。在建設過程中，財務部門應時刻關注預算及項目投資計劃的執行情況，對較大的變更增項會同高?；ü芾聿块T、審計部門論證其合理性、合規性和必要性，防止超投資建設現象發生。

（四）項目結算及竣工決算階段

合作共建項目的結算時間、竣工決算金額等是影響高校融資建設成本的關鍵因素。財務部門應注重發揮在工程結算中的財務監管作用，通過制定有效的資金支付計劃，控制結算時間，提高結算效率。在竣工財務決算結算，制定合理的成本分攤模式，合理確定建設項目各功能區域的成本。這有利于經營出租或出讓合作方式下，收益分攤模式的確定，從而有效維護高校權益。

五、結束語

通過對當前高校采用的幾種合作共建基建項目模式財務風險點的分析，結合具體高校融資建設項目實例，從建設項目管理全過程剖析融資建設項目財務監管中存在的問題，從而制定有效的高校合作共建基建項目財務監管風險防范機制，從項目管理全流程進行財務管控，有效規避財務風險。