銀行風險處置措施的歷史演變及啟示

楊小玄 張欣欣 顧強 郭晨

摘? ?要：銀行業金融機構風險處置工作涉及面廣、敏感性強、成本高，對金融體系和社會穩定都有較大影響。本文整理了國內外自1257年以來歷次銀行風險處置情況，分析了銀行風險處置措施的歷史演變。研究發現：一是政府對銀行風險處置逐漸積極主動，資本注入和擔保類處置措施的使用頻率增加，且更多使用多樣化、靈活性的組合措施；二是在經濟周期的不同階段，銀行風險處置措施分別表現出“群體性”和“單一性”特征；三是市場化處置程度越高、風險處置機制越完善的市場，處置效果更優、財政負擔越低；四是銀行風險處置主導部門從“財政”主導逐步轉向“財政”與“中央銀行”各有分工的模式。建議深化金融監管體制改革，提升市場化處置程度，強化銀行自救主體責任，充分發揮存款保險機制作用，完善中央銀行最后貸款人制度。

關鍵詞：銀行風險處置；歷史演變；中央銀行；存款保險

中圖分類號：F831.59? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2023）07-0083-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.07.010

一、引言

早期銀行的萌芽起源于文藝復興時期的意大利，“銀行”一詞的英文“Bank”也是由意大利文“Banca”演變而來的，后來祖居在意大利北部倫巴第的猶太人為躲避戰亂，遷移到英倫三島，在市場上各坐一凳，從事兌換、保管貴重物品、匯兌等早期銀行業務，被稱為“坐在長板凳上的人”。倘若有人資金周轉不靈、無力支付債務，債主們就會群起搗碎其長凳，兌換商的信用即宣告破碎，英文“破產”為“Bankruptcy”，即源于此?？梢娿y行自萌芽時期，便伴隨著經營風險?？勺匪葺^早有完整記錄的銀行風險處置，是1257年意大利熱那亞多家銀行出現風險，當地政府通過召回銀行債務人等多種措施進行了風險處置。

自15世紀起，近現代商業銀行在歐美大量出現并迅速發展，業務種類也不斷豐富。但隨著經濟周期波動，受外部經濟環境影響較大的銀行經營狀況也隨之變化，如南海泡沫、1825年英國金融危機、1933年大蕭條等經濟危機期間，大量銀行經營陷入困境甚至倒閉。隨著全球經濟聯系日益加深，金融創新快速發展，金融機構間關聯性增強，金融風險較以往更加難以預測，銀行危機發生的頻率遠超之前任何一個時期，各類處置手段也應運而生并不斷發展?？梢哉f，銀行危機史也是銀行風險處置措施的發展史（見圖1）。

通過梳理銀行風險處置措施的歷史演變，總結不同處置措施的特征和處置經驗，能夠為我國完善銀行風險處置機制提供參考。本文在借鑒Metrick和Schmelzing（2021）[1]構建的銀行風險處置數據庫基礎上，從世界經濟發展格局、金融危機期間、風險處置主導部門等分析角度，對數據庫進行了整理研究。通過對史料反思總結性的研究，以更清晰的視角為相關學術研究提供方向和參考。

二、關于銀行風險處置的文獻綜述

國內外文獻中關于銀行風險處置的分析研究大致從理論和實踐兩方面展開。

一是在銀行風險處置運作方式、處置機制等方面開展的理論研究。學者們大多認同，對處于困境中的銀行，采取應對措施是必要的，但由于處置方案具有復雜性，且參與方較多，面對不同的銀行危機，很難找到“最佳政策”（Dewatripont和Freixas，2012）[2]。雖然如此，有效的銀行風險處置措施仍應把握一些原則，如及時識別和發現高風險金融機構、采取與風險等級相適應的處置手段和運用存款保護機制等（王兆星，2015；中國銀行業監督管理委員會天津監管局課題組，2018）[3，4]。還有一些學者從理論角度分析了處置機制的建設路徑，如陳彥睿（2012）[5]通過分析中小銀行風險處置實踐中存在的問題，探討了中小銀行風險處置方式及其適用性，指出了健全中小銀行風險處置法律體系、建立存款保險制度等銀行風險處置運作保障機制的重要作用；戴季寧（2017）[6]通過分析有效的金融風險處置機制基本要素，認為存款保險在維護公眾信心方面明顯優于其他行業救助基金和監管工具。

二是分析銀行風險處置的國內外案例和實踐經驗，從中發掘風險處置過程中存在的問題，提出政策啟示等。黃曉龍和王聰（2021）[7]通過分析歐美國家銀行風險化解案例中的措施路徑選擇及其效果，指出美國依靠其成熟的存款保險制度，以市場化的方式及時有效地化解風險，維護了金融穩定。陳羲（2020）[8]分析了存款保險處置機制的國際經驗，并對國際存款保險基金處置方法在我國法律的適用性進行了分析，認為我國應加快建設完善市場化、法治化的金融風險處置體系。Hoggarth等（2004）[9]對比了個別銀行風險事件和系統性風險事件的處置措施，指出在系統性危機中，處置政策的選擇更加有限，個別銀行的處置尚有可能通過私人機構解決，但系統性危機幾乎都有政府協助和中央銀行參與，且通常以削減預算為代價。還有一些學者通過對風險處置案例進行實證分析，研究不同處置手段的特征。趙勝民和陳蒨（2019）[10]通過DID方法，對建立存款保險制度的國家進行實證分析，發現存款保險制度顯著降低了銀行的信用風險和破產風險。楊軍華（2011）[11]提出了一個在信息不對稱條件下分析政府處置有問題銀行的各種政策選擇的模型，在考察事后財政成本的基礎上，提出股權注資比收購不良資產更有效。

總體來看，已有文獻對不同風險處置措施的對比不夠充分，對案例的研究時間跨度也較短。本文試圖從以下兩方面彌補上述缺陷：一是統計了國內外自1257年以來歷次銀行風險處置情況，時間跨度長、案例更加豐富，覆蓋各類處置措施；二是從多視角分析銀行風險處置措施的演變及特征，包括不同經濟周期、單一風險與系統性風險、不同市場化水平等。在此基礎上，為未來我國銀行風險處置提供政策啟示。

三、銀行風險處置主要措施的歷史淵源及實例

（一）流動性援助類措施

銀行發展之初主要發揮借貸功能，但“資金拆借”的內生脆弱性可能導致銀行出現流動性緊缺危機，政府通過借款或提前償債等方式為問題銀行提供資金，來化解銀行流動性危機?？勺匪葺^早有完整記錄的流動性援助是1360年巴塞羅那一家銀行違約，政府通過提供流動性援助進行風險處置。隨著中央銀行最后貸款人職能的發展，流動性援助類措施廣泛應用于各類銀行風險處置。

流動性援助具體可分為廣泛流動性援助、特別流動性援助和市場流動性援助。廣泛流動性援助主要是指政府通過財政或中央銀行渠道向整個銀行業或主要銀行機構提供流動資金救助，如2015年希臘發生主權債務危機，希臘中央銀行向銀行體系提供緊急流動性援助。特別流動性援助主要是指政府通過財政或中央銀行渠道向問題銀行機構提供流動資金援助，如2007年英國發生北巖銀行擠兌事件，英國中央銀行向該銀行提供緊急特別流動性援助。市場流動性援助主要是指在金融危機中，政府為了穩定特定金融市場而提供流動性，如2008年國際金融危機期間，美國推出了貨幣市場投資者融資工具計劃，以及旨在增強二級市場流動性的商業票據融資工具計劃。

（二）擔保類措施

由于銀行風險存在負外部性，政府為穩定公眾信心，開始通過對問題銀行存款進行擔保的方式處置銀行風險，可追溯較早有完整記錄的擔保類援助是1309年比利時布魯日政府對部分銀行存款進行擔保。隨著各國逐步建立存款保險體系，存款保險逐漸成為銀行風險處置的重要手段。

擔保類措施具體可分為全面擔保、賬戶擔保、資產擔保和其他責任擔保。全面擔保是指政府為一家或數家金融機構資產負債中的多個部分進行擔保，如1997年亞洲金融危機期間，泰國當局為42家暫停業務的金融機構的存款、或有負債及外國負債提供擔保。賬戶擔保是指，一是原來沒有存款保險制度的國家，新設立存款保險制度；二是已經設立存款保險制度的國家，拓寬現有的存款保險保障范圍，提高保障額度等，如2008年金融危機期間，美國暫時將存款保險償付限額從10萬美元提升至25萬美元。資產擔保是指政府為金融機構資產負債表中某些資產類項目提供擔保，如2019年德國政府為德國北方銀行提供了超過8億歐元的資產擔保。其他責任擔保是指政府為金融機構的現有銀行負債、未來或有負債提供擔保，如2008年美國存款保險公司建立了臨時擔保計劃，為無息交易存款和特定優先無擔保銀行債券提供擔保。

（三）政府注資類措施

隨著金融市場快速發展，銀行間關聯性不斷增強，銀行體系一旦出現大規模清償能力不足，整個金融系統可能陷入嚴重的“流動性陷阱”，單純依靠流動性援助或擔保難以有效處置風險，而政府通過政府資本注入形式，獲得銀行全部或部分所有權，以保證銀行存貸款服務延續，從而防止信用崩潰?？勺匪葺^早有完整記錄的政府注資類措施是1662年那不勒斯出現銀行大面積違約，政府通過對部分銀行注資實現國有化、債務延期等措施進行銀行風險處置。相對于其他風險處置措施，資本注入有著快速處置、可迅速提升公眾信心等優勢，隨著銀行體系在社會的重要性不斷增加，資本注入的應用頻率不斷上升。

政府注資類措施具體可分為廣泛資本注入和特別資本注入。廣泛資本注入是指政府入股投資多個銀行機構，進而獲得多個機構的所有權，如2008年12月，法國公共投資基金向多個銀行注資共計210億歐元。特別資本注入是指政府通過注資，直接獲得單一機構的所有權或部分股權，如2005年中國以美元儲備形式向工商銀行注資150億美元。

（四）資產管理類措施

銀行經營過程中可能形成大量不良資產，進而引發風險，政府可以通過在風險爆發前將問題銀行不良資產剝離，有效緩釋銀行經營風險?？勺匪葺^早有完整記錄的資產管理類措施是1890年英國通過成立銀行財團剝離銀行不良貸款。目前資產管理類措施是指政府將數家或一家金融機構的不良資產，部分或全部轉移至專業的資產管理機構進行處置，如1999年至2000年，中國設立了四家資產管理公司，為部分商業銀行處置了約1700億美元的不良資產。

（五）重組類措施

銀行屬于市場經濟體系中的企業，當經營出現困難時，被兼并重組、破產清算等都是正常的市場出清行為。由于銀行經營的特殊性，對其進行清算重組可能對經濟、社會的穩定運行造成較大負面影響，因此，處置過程中應注重其服務延續性，盡量降低對金融市場和經濟社會的沖擊?？勺匪葺^早有完整記錄的重組清算類措施是1259年意大利三家銀行經營困難，政府命令將其清算。

重組類措施具體可分為重組清算和內部紓困。重組清算既包括風險處置中救助階段實施的銀行重組這一狹義范圍，也包括清算、收購與承接等處置措施，如2008年10月，冰島Kaupthing、Landbanki和Glitnir三大銀行因受到金融危機影響而陷入經營困境，政府通過接管形式對三家銀行進行重組。內部紓困是指問題銀行的債權人通過減記部分債務，轉換或交換為該銀行或新過橋銀行的股權或其他工具，如2013年，塞浦路斯兩家大型銀行面臨危機，經過多輪談判，歐盟、歐洲中央銀行、IMF達成對10萬歐元以下存款進行保護、10萬歐元以上存款40%減記的協議，并視情況轉為兩家銀行股權。

（六）修訂規則與行政關閉

修訂規則與行政關閉是指政府通過修改監管規則或強制要求等行政手段進行風險處置。如1933年，美國通過的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，確立了銀行的分業經營的監管框架；再如歷史上各國多次采取的銀行休業，通過暫停部分或整個銀行業營業來應對擠兌等。

（七）其他措施

除上述措施外，政府還可采取窗口指導、道義勸告等其他一些處置措施，如1933年羅斯福為實施新政，通過“爐邊談話”來穩定公眾恐慌情緒，提振金融市場信心。

四、歷史視角下的銀行風險處置演變

（一）世界經濟格局變化時期銀行風險處置模式的演變

世界經濟格局變化時期通常是各主要國家銀行風險暴露和處置的高峰期，從處置案例可以看出，各歷史階段銀行危機處置措施有著不同的特征：13—18世紀，銀行業發展初期，商業銀行功能主要以信貸為主，銀行風險處置以政府牽頭的流動性援助、行政干預處置措施為主。19世紀和20世紀初，全球貿易空前繁榮，金融服務需求激增，銀行機構數量和業務迅速擴張，銀行風險處置雖仍以流動性援助、行政干預為主，但重組和擔保類措施逐漸增多。而自20世紀中葉開始，資本注入類、重組類、擔保類、資產管理類等風險處置措施使用頻率不斷增加，處置方式也更加靈活，組合措施比重明顯上升。21世紀初期至今，銀行經營向多元化、國際化方向發展，銀行風險處置工具箱也不斷豐富，市場化處置占比迅速增加。

統計數據印證了上述特征演變。一是資本注入和擔保類處置措施顯著增加，行政干預和流動性援助措施采用比例逐漸降低。1971年以前，流動性援助和行政干預為主要風險處置措施，所有處置措施中約有1/3屬于流動性援助類，約有1/4屬于行政干預類。1971年之后，流動性援助和行政干預兩項措施采用占比開始降低，兩項措施合計占所有處置措施的30%左右，同時隨著存款保險制度在各國逐步建立，擔保類措施也在快速增加（見圖2）。二是組合式處置措施占比不斷增加?！傲鲃有栽?資本注入”和“流動性援助+資本注入+擔?！钡纫浴敖洜I中救助”形式開展的風險處置越來越頻繁（見圖3）。這些組合式措施在銀行風險暴露早期時使用，有效降低了處置成本，并最大程度地抑制了風險的升級與擴散。

（二）金融危機期間銀行風險處置模式的演變

金融危機時期，包括銀行業在內的金融體系受到嚴重沖擊，處置手段是否及時、恰當，對危機持續時間和經濟復蘇有非常大的影響，從處置案例可以看出，危機期間各國政府對銀行風險處置的措施逐漸多樣化。

一是各國對風險的處置更加積極主動，處置次數不斷增加。1873年世界經濟危機間，有36個國家開展了銀行風險處置，各國約采取了16項不同的處置措施，進行了約134次風險處置；1929年世界經濟危機間，有42個國家進行了銀行風險處置，各國約實施了17項不同的處置措施，進行了約170余次的風險處置；2008年金融危機間，有61個國家進行銀行風險處置，各國約實施了19項不同的處置措施，風險處置次數達260余次。二是風險處置措施更加多樣化。1873年世界經濟危機期間，各國采取較多的處置措施主要是廣泛流動性援助、特別流動性援助和行政干預類的措施；1929年世界經濟危機期間，各國開始采取注資和擔保類等“經營中救助”的手段；2008年國際金融危機期間，采取頻率較高的銀行風險處置方式增加到8種，還通過采用向健康的金融機構提供貸款、擔保等措施，來促成其購買倒閉機構資產與負債，有效抑制了更大范圍的金融恐慌（見表1）。

（三）不同經濟周期下銀行風險處置措施的特征

在經濟周期的不同階段，銀行風險處置措施分別表現出“群體性”和“單一性”特征。在經濟穩定運行時期，單一或部分銀行由于經營不善導致銀行風險時，政府更多根據銀行規模、風險外溢程度等因素，對不同風險影響程度的銀行實施對應的風險處置措施，銀行風險處置措施呈現“單一性”特征。而金融危機期間，可能出現大規模銀行風險，各國在此背景下的銀行風險處置不僅有風險處置的目的，還有穩定經濟、保持社會穩定的目的。因此，金融危機期間的銀行風險處置措施呈現以提振信心、維護穩定為目標的“群體性”特征。

（四）不同歷史時期銀行風險處置主導部門的演變

銀行風險處置主導部門從“財政”主導逐步轉向“財政”與“中央銀行”各有分工的風險處置模式。19世紀之前，銀行風險處置以政府牽頭的流動性援助、行政干預處置措施為主，主要由“財政”部門主導，國家或者全體納稅人承擔處置成本。而到19世紀，隨著銀行機構數量快速增加和金融監管體系的逐步建立，中央銀行“最后貸款人”職能的出現使其在銀行風險處置過程中扮演的角色越來越重要。這一時期提出的白芝浩原則（Bagehot's rule）指出，中央銀行應充當一國金融系統的最后貸款人角色，且需要收取顯著高于平時的利息，以區分真正的資金需要者。這一原則對中央銀行和商業銀行體系的運行產生了深刻的影響。自20世紀中葉開始，隨著存款保險制度在各國逐步設立，以中央銀行為主的金融監管體系不斷發展，銀行風險市場化處置手段不斷豐富，重組類、擔保類、資產管理計劃等風險處置措施使用頻率不斷增加。21世紀初期至今，隨著存款保險制度的完善和逐步普及，銀行風險處置工具箱不斷豐富，市場化處置占比迅速增加，銀行風險處置進一步發展為“財政”與“中央銀行”各有分工的模式（見圖4）。

（五）不同市場化程度國家的銀行風險處置特征

從銀行風險處置的國際實踐來看，市場化處置程度越高、風險處置機制越完善的市場，處置效果更優、財政負擔越低。以2008年金融危機期間美歐銀行風險處置為例，美國聯邦存款保險公司（FDIC）運用多種市場化處置工具進行風險處置，包括收購與承接、過橋銀行、經營中救助、直接償付等，及時化解了不同規模銀行的風險，同時通過行業保費形成基金應對銀行風險，而不是依靠納稅人資金進行風險處置，最大限度減少了財政負擔。而歐洲各國普遍通過政府救助及國有化等財政措施處置風險，存款保險處置工具多為“直接償付”，市場化處置工具應用較少，截至2008年10月底，歐盟10個成員國提出的財政救助計劃總額超過1.5萬億歐元。大規模財政救助雖然可以快速處置銀行風險，但不僅損害了納稅人利益，也在一定程度上加劇了國家主權債務風險。

五、政策啟示

隨著金融業務的不斷創新和融合、金融科技的快速發展以及世界各國金融體系聯系的加強，各國之間、各個銀行之間的風險傳染性大幅增加，銀行風險的發生可能更為突然，銀行風險處置的難度可能更大，銀行風險處置的成本可能更高?，F有的風險處置制度設計和處置措施儲備在面對新的風險和新的情況時，可能難以有效應對，因此，應加強這方面的政策研究，以有效應對和處置銀行風險。從我國情況來看，有以下幾個方面的建議：

一是深化金融監管體制改革，提升市場化處置程度。目前，我國銀行風險處置開始打破“剛性兌付”，但市場化處置措施應用程度仍有待提升。未來我國銀行風險處置要盡可能減少行政干預，將政府救助責任后移，在隔離和高效處置金融風險的同時，為市場處置手段發揮作用留出更大空間。同時要進一步豐富風險處置措施儲備，明確各項處置措施的使用條件、責任界定、風險損失分擔等內容，切實降低處置成本，細化處置程序，構建成熟可靠的處置與退出機制。

二是強化銀行自救主體責任。隨著我國金融持續深化和銀行資產規模增長，財政資金救助成本越來越高，單靠政府救助來處置銀行風險已越來越不現實。必須依靠銀行自身資本、撥備儲備來分散風險，因此，要構建明確的銀行自我救助預案，強化銀行危機意識和危機應對能力，充分發揮股東和債權人的自我救助作用，不斷增強資本與債權的損失吸收能力。

三是充分發揮存款保險機制早期糾正和風險處置平臺的作用。金融風險在“疏”而不在“堵”，要進一步加強風險監測，完善風險防范制度設計，加強監管部門間的協調合作。明確存款保險機構的處置權利、啟動標準及處置流程，提高早期糾正措施的約束力，健全早期糾正制度的配套機制，做到風險“早預警、早發現、早處置”，防止銀行風險積聚。

四是切實發揮中央銀行職能，完善最后貸款人制度。中央銀行通過在危機早期及時注入流動性，可快速提振市場信心，進而阻斷金融市場的風險傳染和放大效應，有效防止系統性風險的爆發。但從主要發達經濟體的中央銀行行使最后貸款人職能的情況看，通過最后貸款人進行救助具有兩面性：一方面，最后貸款人救助能夠保障金融機構持續經營；另一方面，也有可能給被救助機構帶來輿論風險，此外，如果救助失敗，還可能加大被救助銀行倒閉的處置成本，給中央銀行造成損失。因此，應對中央銀行最后貸款人制度進行完善，明確使用條件、使用方式、損失承擔和分擔機制，同時賦予中央銀行對被救助銀行的監管權。

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