建黨以來基層社區治理模式變遷發展趨勢研究

張曉峰 王榮

摘要：本文通過相關文獻的梳理以及建黨以來我國基層社區發展歷程的回顧，旨在為新時代我國社區治理模式的改革與發展提供經驗參考。對建黨以來各階段社區基層治理模式進行比較分析，在此基礎上總結建黨以來基層社區治理模式的發展規律，最后得出建黨以來社區基層治理模式變遷的現實啟示。為新時代社區治理模式提供理論參考。

關鍵詞：建黨以來；基層社區；治理模式變遷；發展趨勢

習近平總書記在湖北視察時強調“社區是基層基礎。只有基礎堅固，國家大廈才能穩固。共產黨是為人民服務的政黨，為民的事沒有小事，要把群眾大大小小的事辦好?！鄙鐓^是城市治理的最小單元也是國家社會治理的基石。社區治理關系著千家萬戶，關系到每一位居民的切實利益。作為國家治理的最小單元的社區既是廣大人民群眾日常生活的公共空間，也是國家治理與社會力量彼此影響的場域空間。建黨以來，我國的城鄉基層治理模式歷經了持久且深刻的歷史變遷，城市社區的基層管理體制也歷經了一個從傳統刻板到變革創新的發展過程，隨著我國治理能力現代化進程的不斷推進，人民對社區的基礎職能要求越來越高。站在歷史的新起點上，回顧梳理建黨以來城市社區基層治理的歷史變遷，總結基層治理模式的變革與創新，思考基層社區治理模式未來的發展方向，提供了重要的理論價值。

一、建黨以來各個階段社區基層治理模式的比較分析

（一）中國共產黨成立后基層社會治理的初步探索

新民主主義革命時期，中國共產黨以革命根據地和解放區作為社會治理實踐，早在大革命時期中國共產黨在其所領導的農民和工人運動的地區，就開始了以農民當家作主為特點的社區治理模式的初步嘗試。1931年11月中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西省瑞金市召開大會通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國土地法》《中華蘇維埃共和國勞動法》《中華蘇維埃共和國經濟政策》這一系列法令的頒布標志著中央蘇區根據地政權建設的初步完成。中央蘇區的社會治理的探索實踐令工農群眾成為社會治理的主體，極大地調動了根據地人民群眾參與社會基層事務管理的積極性，與此同時蘇區時期最突出的是將人民擺在了前所未有的重要位置，強調為了人民，依靠人民，并將其融入基層社會治理的實踐中去，創造了根據地的繁榮勝景。中國共產黨創立的蘇區是我黨開展局部執政的初步嘗試。延安時期是我黨在各個方面快速發展的關鍵時期，尤其體現在社會治理層面我黨進行了充分的實踐探索。1948年6月中共中央又印發了《東北局關于保護新修復城市的指示》，12月中共中央又轉批了陳云編寫的《接收沈陽的經驗》。正是由于中國共產黨所制定的一系列行之有效的社會治理方針政策，使新解放的城市的社會秩序很快就趨于穩定，使得我黨同各階層的民眾都建立了良好的關系。中國共產黨成立后到建國前的這一時期，雖然中國還未產生所謂的社會治理的具體概念體系，但其所從事的社會建設實踐，形成了中國特色社會治理雛形。

（二）新中國成立后城市基層社區治理體制的正式設立

建國初期，北京、天津、杭州等地的城市居民先后自發性地組織成立了“居民委員會”或是“居民小組”等形式的群眾性基層組織，其主要職責包括協助政府推進民主改革以及開展相應的輔助救濟工作。到1953年時任北京市委書記的彭真向中央提出建議正式設立居民委員會，并明確了“居民委員會”的性質是群眾性的自治組織。為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系，我國于1954年頒布了《城市街道辦事處組織條例》，首次在全國范圍內正式地確立了社區居民委員會的職責范圍、設立條件、管轄范圍和及經費來源等。條例的頒布為我國居民委員會的建設和居民自治的發展奠定了堅實的基礎。在此之后，街道辦事處在全國范圍內正式建立起來，這是我國基層組織的雛形，此后我國城市居民進行了各種積極性的探索實驗。直到1956年底，我國才正式在全國范圍內建立起統一、規范的居民委員會。但是，這一時期的居民委員會由于缺乏社會主義建設的實踐性經驗，城市的基層治理體系沒有得到及時的改革和完善。由此之后的居民委員會的管理職能逐漸趨向于政治化，并漸漸地被人民公社所取代。此時的街居制只成為了城市的基層政權的輔助制度，還尚未成為城市基層管理的主體制度。

（三）改革開放后城市基層社區治理體系的轉型和變革

隨著改革開放的開始，我國經濟社會建設進入了全面的恢復和發展的新階段。單位制逐步走出了歷史舞臺。在這一階段我國開始進行了市場取向的體制改革。我國于1982年修訂的《憲法》中明確提出要將城市居民委員會定性為城市基層群眾性的自治組織，并明確了居民委員會的職能劃分，包括協助維護社會治安；調解民間糾紛；辦理轄區內公共事務和公共事業；以及向人民政府反應民眾意見、要求和提出建議。在憲法和條例精神的指導下，我國的城市基層的治理發生了深刻的變化。1986年9月張德江提出：“社區服務是指在社區內為人們的物質生活和精神生活所提供的各種社會福利與社會服務”[1]。到了20世紀90年代，民政部正式提出并開始了城市社區的建設工作。這一階段，國家的戰略導向是以經濟建設為中心。經濟、政治、文化三位一體的發展格局明確了我國社區建設的服務于經濟建設、政治建設以及文化建設的從屬地位，這一階段我國的城市社區建設尚未形成一個獨立的體系。

（四）新時代城市基層社區治理體系發展的新格局

黨的十八大以來，習近平總書記以其卓越的戰略視角、深遠的政治眼光、充滿智慧的辯證思維，先后提出了一系列有關城鄉社區基層建設工作的新觀點與新方向。黨的十八大報告明確提出要“加強和創新社會管理”，從以往的“社會管理”到如今的“社會治理”，這一字之差代表著我國基層治理思路正在進行著偉大的創新和徹底的變革。將原本行政色彩濃厚的管制變為對有需求、有難處的群眾提供切實的服務。從出現社會問題之后的被迫解決轉向主動進行分析預判，將基層社會治理的“治標”轉向為“標本兼治”的綜合治理，著重地突出了黨委領導和政府聯合主導下的多元社會主體共同參與的新型城市社區基層治理體系。在這些先進理念的引領下，我國一大批基層社區因地制宜地開啟了社區治理的實踐創新。

二、建黨以來社區基層治理模式變遷的現實啟示

建黨以來，從社區服務、社區建設到社區治理，黨和人民對社區治理的認識和實踐不斷深化，黨和政府依據國家的實際情況不斷演進、創新社區基層治理模式已經取得了一定的成效，也為后續我國實現社會治理能力的現代化提供了一些經驗和啟示。

（一）始終堅持以人民為中心，以提升人民的幸福感為歸旨

中國共產黨是從人民群眾中走出來的偉大政黨，從它的誕生之日起就同中國人民與中華民族的前途命運緊密相連。自中國共產黨成立以來，就將為人民謀幸福、為民族謀復興”的初心與使命融進了自己的血液之中。群眾路線從始至終一直都是我黨的生命線和重要的工作路線，是我們百年大黨永葆活力的重要法寶。作為基層治理關鍵一環的社區，更要用實踐來踐行以人民為中心，以提升人民的幸福感為其歸旨，讓居民能夠在其日常生活中感受到我們偉大祖國在不斷改革和發展中取得的重要成果，讓發展的成果惠及更廣大的人民群眾。以人民為中心、以人民的需求為導向，優化社區治理，必須要加強社區的基層工作。群眾無小事，只有將一件件小事做好才能真正贏得民心，維持基層社會的繁榮穩定。

（二）著力發揮基層黨組織的領導作用

基層黨組織是黨在社會治理體系中的橋頭堡，強化基層黨組織的領導作用，對社區治理具有重要意義。要充分發揮基層黨組織領導群眾、聯系群眾的優勢，充分聽取社區基層各方對社區管理的意見與建議，及時發現社區治理中出現的問題，發揮社區基層黨建優勢，主動了解基層社會，主動了解基層問題，主動聽取基層聲音，積極化解基層矛盾。與此同時通過借助信息渠道手段，引導基層社區黨員主動參與社區基層社會的治理當中。積極探索在社區物業、社區委員會、社區業主大會上建設基層黨支部、組織黨員活動，依托社區黨群服務中心，引導黨員業主參與社區治理，發揮社區黨員專長，運用黨員指揮，化解基層矛盾。

（三）推動基層社區治理實現自治、法治、德治的“三治融合”

基層社區治理中三治融合中的三治指的是基層社區的自治、基層社區的法治和基層社區的德治。在基層社區之中，三者之間要相互融合，相互促進，形成治理合力。三治融合中的自治強調的是要充分發揮社區治理中居民的主動性，激發社區治理的內生動力；法治強調的是運用法律手段約束社區居民的行為，保障居民的基本權益；德治強調的是以社會的公序良俗為本，突出核心價值觀與基本道德觀念在社區治理中的作用。這三者相互聯合相互促進，協同解決當前基層社區所面臨的現實問題。當前城市化進程中，三治融合的出現為基層社區治理提供了新思路。

參考文獻

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（作者簡介：張曉峰，黑龍江大學政府管理學院教授，研究方向為基層治理；王榮，哈爾濱商業大學財政與公共管理學院碩士研究生，研究方向為基層治理）