中國韌性治理體系的框架和構建路徑

【關鍵詞】韌性治理體系 框架 構建路徑 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

現代社會已經進入風險社會階段，風險成為當今時代的突出特征。各種復雜和不確定的風險廣泛存在于社會各個領域，體現為傳統風險與非傳統風險相互交織，自然風險與人為風險并存，給社會安全穩定帶來嚴峻挑戰。黨的二十大報告強調“提高公共安全治理水平”。這就要求國家治理體系不斷增強韌性，構建更可抗沖擊的韌性治理體系。

韌性治理體系的主要特征

韌性治理體系是在面對外部沖擊時能夠快速反應和彈性調適的風險治理體系，具備及時響應和學習適應能力，能在應急狀態下維持系統持續運行，從而動態適應環境變遷。相對于傳統風險治理體系，韌性治理體系具有以下特征：

一是敏銳的風險識別。風險識別是風險治理的前提?？焖贉蚀_的風險識別能夠為敏捷高效的危機響應提供寶貴的時間窗口。韌性治理體系強調運用科學的方法進行實時的數據收集和全面的風險評估，從而快速識別風險，提高準確預測和及時預警能力。

二是多維的危機響應。危機響應是風險治理的一個關鍵環節。危機響應的情況在很大程度上決定了風險治理的績效。韌性治理體系能夠根據風險的不同類型和程度采取不同的措施和策略進行有差異性的響應，從而提升危機響應靈活性。

三是動態的危機學習。危機學習是風險治理的重要支撐。韌性治理體系強調建立健全危機學習機制，從過去的經驗教訓中及時學習總結，不斷優化治理體系，提升治理體系的運行績效。

四是彈性的環境適應。環境適應是風險治理的重要目標所在。韌性治理體系以促進系統的可持續發展為導向，面對不同的外部挑戰及時采取不同的應對措施，能夠幫助系統在不同情境下保持穩定和持續發展，從而實現對于環境的動態適應。面對多重風險的疊加沖擊，構建彈性適應的韌性治理體系，是提升公共安全治理水平的內在要求。

中國韌性治理體系的框架

韌性治理體系可以被界定為特定風險治理主體面對復雜和多變的風險挑戰時，在風險治理理念的指導下，通過治理制度、治理機制和治理方法的作用，形成的適應性治理體系。由此可見，韌性治理體系是由治理理念、治理主體、治理制度、治理機制和治理工具等要素構成的有機體系。對于中國而言，韌性治理體系的目標框架主要包括以下內容：

一是治理理念。治理理念是治理體系的靈魂。韌性治理體系是在一定的治理理念指導下運行的。韌性治理體系之所以能夠對外界環境進行動態調適，與其所秉持的治理理念是分不開的。一個風險治理體系要成為韌性的治理體系，首先要求該風險治理體系具有與韌性治理相適應的理念。與傳統風險治理體系對返回初始穩定狀態的片面強調不同，韌性治理體系以彈性適應為理念內核，強調在面對復雜環境風險時，根據不同的風險情境及時采取有針對性的措施來保持系統的持續運行。

二是治理主體。治理主體是治理任務的具體承擔者。隨著現代社會風險因素的不斷增多和日益復雜，對于風險的韌性應對離不開有力的治理主體。傳統上風險治理主要依靠政府單方的力量。然而，風險因素的復雜化決定了現代風險治理已經越來越超出單一政府力量的應對能力范圍，韌性治理對于保持系統持續運行和彈性適應環境變遷的要求也離不開多方力量的共同作用。因此，韌性治理需要構建一個網絡型的風險治理主體系統，涵蓋政府、企業、社會組織、基層社區和居民等多方力量。其一是政府。政府作為風險韌性治理的主導力量，是由中央政府和地方政府構成的統一體系。其中，中央政府作為韌性治理的頂層設計者，在風險治理的統籌協調、重大決策等方面發揮著至關重要的作用。地方政府則主要承擔著上傳下達、具體落實的重要責任。其二是社會組織。社會組織是韌性治理的重要支持力量。與其他主體相比，社會組織具有專業性、公益性和志愿性等特征，可以基于專業的力量提高風險治理的科學性，基于資源鏈接能力在風險治理中協助政府等主體發起各種應急行動，以及基于立足基層社會的優勢加強與公眾的風險溝通、增強公眾對風險的認識和引導公眾對風險治理的參與，及時補充其他力量的不足。其三是企業。企業構成了韌性治理力量的重要來源。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，越多越多的企業既具有參與韌性治理的物質資源、專業經驗和技術優勢，又具備參與韌性治理的社會責任感。其四是基層社區?；鶎由鐓^是韌性治理主體網絡的關鍵節點。隨著社會風險因素的不斷增多和日益復雜，基層社區在風險治理過程中發揮了日益重要的作用。其五是居民?，F代社會已經進入風險社會階段，風險因素的增多帶來了風險向社會蔓延的趨勢。每一個居民都可能受到風險的影響，同時也構成了應對風險的重要主體。

三是治理制度。治理制度是規范治理行為的一整套規則，包括正式規則和非正式規則。一個風險治理體系要具有韌性，從根本上離不開制度提供的堅實保障。這里的治理制度主要包括應急立法、應急預案和應急文化等方面的內容。其一是應急立法。應急立法根據風險應對的目標、任務和要求，對應急主體的職責、管理的流程等方面進行明確的規范，具有權威性、穩定性和可預期性。韌性治理是對風險的動態適應性治理，應急立法為韌性治理的實現和治理韌性的提升提供了可靠的保障。其二是應急預案。應急立法包括法律、法規、規章，相對具有宏觀性、一般性，而應急預案是對應急立法的進一步具體化，為主體面對具體風險情境的彈性應對提供了可操作性的應對指引，構成了韌性治理的重要支持。應急預案應根據相關法律、法規和規章的要求，針對具體風險情境的內容，對風險應對的組織結構、整體流程、保障措施等進行明確的規定。其三是應急文化。文化作為一種非正式制度對組織和成員的行為具有潛移默化的影響。韌性治理的實現既離不開正式制度的保障作用，也會受到應急文化等非正式制度的影響。

四是治理機制。這里的治理機制指風險治理機制，描述的是風險治理系統各要素相互聯系、共同作用的關系和過程。韌性治理是系統根據環境復雜變遷的需要作出彈性調適。這種彈性調適在治理機制上主要表現為三個環節：準備、回應和恢復。其一是準備環節。韌性治理與傳統治理的一個重要差異在于對風險及其帶來的挑戰是否有充分的準備。韌性治理要求系統對外界環境的變遷保持敏銳的覺察，做好應對風險挑戰的準備。其二是回應環節?；貞h節是韌性治理的關鍵環節。韌性治理要求系統針對外界環境帶來的擾動和沖擊及時作出回應，通過自身功能和行為的調節適應環境變遷的不利影響，盡量保持系統基本功能的持續運行。其三是恢復環節?；謴褪秋L險治理的目標所在。韌性治理強調系統通過彈性調適盡快地返回到一種穩定狀態。這種穩定狀態既可能是突發事件發生前的原始穩定狀態，也可能是新的穩定狀態。

五是治理工具。治理工具作為韌性治理體系的重要組成部分，是為了實現韌性治理的目標而采取的方法、技術和手段的總和。一般而言，對于治理工具有兩種不同的理解。一種是廣義的理解。這種理解將凡是治理主體采用的有助于實現風險治理目標的措施都視為治理工具，包括政策、方案、技術等。另一種是狹義的理解。這種理解更多聚焦于技術層面，將治理工具視為治理主體采用的實現風險治理目標的技術和方法。本文主要從狹義的角度對治理工具進行理解。從該角度來看，治理工具是風險治理的重要助力，能夠為實現韌性治理提供有力的技術支持。近年來，隨著互聯網和信息技術的快速發展，大數據、云計算、人工智能等新興技術在風險治理領域得到了越來越多的應用，已經成為推進韌性治理的有力工具，正在發揮著越來越重要的作用。

中國韌性治理體系的構建路徑

第一，大力強化韌性治理理念。韌性治理體系作為以彈性調適為目標的新型風險治理體系，與傳統風險治理體系截然有別。構建韌性治理體系，首先要求治理系統牢固樹立和不斷強化與韌性治理相適應的治理理念。一是強化整體性治理理念。中國韌性治理體系注重風險的整體性有效應對，而不是頭痛醫頭、腳痛醫腳式的臨時性拼湊應付。這就要求治理系統強化風險整體性治理的理念，從風險治理的整體目標出發系統設計治理的思路和流程。二是強化全過程治理理念。一個韌性的治理體系，需要對風險應對的全過程予以高度的關注，不僅重視事中事后的應急處置和善后恢復，也重視事前的預防預警。這就要求風險治理系統強化全過程治理理念，對風險治理的每一個環節以及各環節之間的銜接均保持高度的重視。三是強化交互式治理理念。一個韌性的治理體系需要根據具體的風險內容采取相應的風險治理措施，從而動態地適應環境變遷的需要。這就要求治理系統采取交互式治理理念，根據風險治理的具體任務和目標，對自身功能和行為進行相應的調適。四是強化嵌入式治理理念。一個韌性的治理體系是依治理情境而定的。這就要求治理系統強化嵌入式治理理念，根據不同的治理情境，有選擇地采取治理措施，使治理措施與治理情境有機契合，融為一體。

第二，不斷優化韌性治理結構。這里的治理結構是指由各治理主體以一定方式有機組合形成的結構。治理結構就其本質而言是風險治理的力量之源。因此，治理結構越是優化，治理效果往往會越好，治理韌性也會越明顯。面對風險因素的不斷增多和日益復雜，優化風險治理結構需要從以下幾個方面采取有力的措施。一是強化政府在風險應對中的作用。政府是風險應對的主導力量，也是韌性治理體系的一個關鍵構成主體。面對風險日益復雜化的情境，政府在風險應對中的作用應進一步強化。對此，既需要不斷優化政府風險應對的職能，也需要持續優化政府風險應對領域的機構設置，還需要不斷強化政府風險應對方面的隊伍建設，以不斷提升政府的風險應對能力。二是促進社會組織的積極參與。社會組織的專業性、自愿性和公益性，使得其在風險治理中具有自身的優勢。構建韌性治理體系應當進一步發揮社會組織在風險治理中響應迅速、行動專業等優勢，不斷提升社會組織的風險治理能力。三是拓展企業參與方式。盡管越來越多的企業既具備參與風險治理的意愿，又具備參與風險治理的資源，不過整體而言，當前企業參與風險治理的方式仍較為單一，為此應該增強企業與政府、社會組織、社區等的聯系對接，不斷拓展企業參與風險治理的渠道和方式。四是積聚社區社會資本?；鶎由鐓^是風險治理的一線陣地，構成了韌性治理體系的堅固堡壘。社區社會資本的積聚往往與基層黨建引領、志愿者作用發揮、社區能人群體帶動等因素密切相關。具有豐沛社會資本的社區，往往居民間的信任度比其他社區更高，凝聚力和社區韌性也更強。五是大力培育韌性居民。一個韌性治理體系，最終體現在作為社會基本構成單元的居民是否具有韌性。培育韌性居民，一方面需要增加居民有關風險應對的專業知識和技能儲備，另一方面需要提升居民應對風險和不確定性的心理韌性。

第三，著力完善韌性治理制度。韌性治理制度是韌性治理體系的核心構成部分，也是韌性治理體系有效運作的堅實保障。近年來，我國在風險治理制度建設方面已經取得了明顯成績，然而與風險治理面臨的任務和要求相比，仍然存在一定的不相適應之處。要構建韌性治理體系，需要進一步加強風險治理制度建設。一是完善應急立法體系。當前，隨著風險因素的不斷增多和日益復雜，出現了一些風險治理領域的立法空白點，對此應不斷拓展應急立法的覆蓋面，力求風險治理的各個方面都有法可依。此外，隨著風險情境的變遷，對一些已經不適應環境要求的應急立法，應及時進行修訂更新，以增強應急立法的適用性。二是加強應急預案建設。近年來，從中央到地方都非常重視應急預案建設，已經初步形成了一個立體式的應急預案體系。不過現有應急預案體系仍然存在一些不足，例如，有的地方沒有對一些新出現的風險領域及時制定預案，存在預案缺口；有的地方制定的應急預案沒有及時更新，存在時間滯后性；有的地方的應急預案更多停留在紙面上，缺乏實際的針對性演練。對此，應當進一步重視應急預案建設，不僅隨著風險情境的變遷及時推進應急預案的更新，而且結合具體實際大力推進應急預案的演練，以增強應急預案的實效性。三是培育現代應急文化。應急文化是韌性治理體系的內核，在韌性治理中發揮著潛移默化的重要作用。培育現代應急文化，要求治理系統大力強化韌性思維，形成和不斷增強組織的危機學習氛圍，不斷提升組織的風險應對能力。

第四，持續健全韌性治理機制。治理機制是風險治理體系的重要組成部分。近年來，隨著應急管理體制改革的持續推進，我國風險治理機制正在由傳統事前、事中、事后較為脫節的碎片化模式向事前、事中、事后并重的全過程模式轉型。構建中國韌性治理體系，要求持續健全韌性治理機制，為此，應從如下幾個方面著力采取措施。一是強化事前的應急準備。風險因素一旦轉化為現實的突發事件，可能在短時間內帶來嚴重的沖擊。為了減少風險造成的潛在損失，應高度重視突發事件發生前的準備工作，例如，著力加強對風險源的監測預警，不斷強化預案的建設和演練。二是強化事中的應急回應。一旦發生突發事件，治理系統應作出及時有效的回應，而回應的及時性和有效性，又與治理系統的信息收集匯總能力、決策能力、統籌協調能力等存在密切的關聯。為此，應當在平時加強治理系統的上述能力建設，以便在突發事件發生時平戰轉換能夠及時順暢進行并取得實效。三是強化事后的情境恢復。風險治理的理想目標是實現情境的完全恢復，使遭遇外來沖擊的空間和群體恢復至突發事件發生前的狀態。但這一狀態對于一些遭遇嚴重外來沖擊的空間和群體而言，在特定期限內可能很難達到。那么，從韌性的角度而言，就需要使系統盡快達到一個新的穩定狀態。值得注意的是，不管達到原來的穩定狀態還是新的穩定狀態，都既需要重視物理情境的恢復，也需要重視心理情境的恢復。

第五，不斷強化治理工具支持。風險治理任務的完成和目標的實現離不開一定的工具支持。尤其是隨著現代社會風險因素的不斷增多、疊加和共變，風險治理面臨的挑戰不斷增大。在此背景下，提升風險治理的績效，更離不開包括數字技術在內的治理工具的賦能。這對于構建中國韌性治理體系而言，顯得非常重要。對此，應當著重從兩個方面不斷強化治理工具的支持。一方面，應當根據風險治理的具體需要有選擇地采用適用的治理工具。隨著科學技術的不斷發展，可供風險治理系統使用的工具也不斷增多，但并非每一種工具都是同等適用的。對此，應當摒棄盲目求多和一味標新立異的不當心態，而是根據風險治理的實際需要，選擇最適用的治理工具。另一方面，隨著數字技術的快速發展，各地都在大力推進數字技術賦能風險治理，為增強風險治理效果提供了重要的技術支持。然而也必須理性地看到，技術具有雙刃劍效應，一些治理技術在為風險治理賦能的同時，也可能帶來潛在的風險。對此，治理主體在采用治理技術賦能風險治理時，應當清醒認識并有效應對其可能帶來的風險。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院、應急管理學院教授、博導）

【注：本文系上海市教育發展基金會和上海市教育委員會“曙光計劃”項目“城市環境沖突治理機制優化研究”（項目編號：19SG48）階段性成果】

【參考文獻】

①易承志、龍翠紅：《風險社會、韌性治理與國家治理能力現代化》，《人文雜志》，2022年第12期。

②王婷：《韌性社會治理：社會系統安全穩定運行的實踐進路》，《光明日報》，2020年6月12日。

③朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期。

④易承志、黃子琪：《風險情境下城市韌性治理的邏輯與進路——一個系統的分析框架》，《理論探討》，2023年第1期。

責編/于洪清 美編/楊玲玲