公租房社區的治理困境與路徑選擇

翟晨曦

［摘 要］隨著國家保障性住房體系的不斷完善，眾多城市都積極建設公共租賃住房，以期保障人民住有所居。城市公租房數量不斷增多，公租房社區管理問題卻尚未得到較好的解決。當前公租房社區治理面臨著組織資源、人力資源、陣地資源、文化資源不足的挑戰，要充分利用現有資源，將內外部資源相鏈接，增強整合、利用社區資源的能力，提高內外部資源的使用效率，從而提升社區管理水平。在政府住房保障工作框架下，整合相關資源，促進公租房可持續發展。

［關鍵詞］公租房；黨建引領；社區治理

一、當前公租房社區的主要特點

住房是人民的基本需求，必須在住有所居等方面不斷取得新進展，讓全體人民實現住有所居和擁有更多獲得感成為新時代民生保障工作的關鍵議題。2021年11月，上海市印發《關于加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》，計劃在“十四五”期間新增保障性租賃住房47萬套（間）以上。公共租賃住房（下稱“公租房”）是國家保障性住房體系的有機組成部分，如何對公租房社區進行科學治理成為亟待解決的問題。

公租房社區作為城市發展中的新生事物，與傳統社區相比，公租房有以下幾個特點：一是公租房社區住戶不具備業主身份，不適用于《物業管理條例》《業主大會規程》組建業委會有關規定。二是住戶戶籍非屬地，成立居民委員會存在制約瓶頸。以上海XY公租房為例：住戶以外地人口居多，占65.5%，本地居民較少，不到三分之一，具有明顯文化異質性特點。三是住戶多為過渡性居住，租住期限一般不超過6年，具有明顯的“低利益關聯、高流動性、高異質性”特點，對于公租房社區的歸屬感低。四是住戶具有明顯“兩高一低”（高學歷、高收入、低年齡）的特點。同時，不少老人居住在此，幫助子女撫養第三代人，社區人群構成多元化。

二、公租房社區的治理困境

社區資源是社區治理的基礎，一個社區能否提供豐富而優質的服務與它能調動的社區資源數量和它整合社區資源的能力強度密切相關。一般來說，當社區擁有的資源越豐富、資源利用率越高，居民越容易獲得多樣化、高頻次、高質量的社區服務。當前，公租房社區面臨以下治理困境：

（一）組織資源利用不足

社區自組織、社會組織是社區治理中重要的組織資源。公租房社區居民來源地廣泛，涉及職業范圍廣，年齡跨度大，人口多樣性強。面對日益增加的治理壓力，公租房社區治理者能調動的資源十分有限，治理任務與治理資源關系緊張。與傳統社區相比，公租房社區社會資本歷史存量不足，鄰里之間、治理者與被治理者之間彼此陌生，居民間關系疏離、不緊密。同時，公租房社區的公共資金方面來源單一，資金不足，維修資金的負擔較重，留給社區活動的資金相對較少。這些都使得基于興趣等形成的娛樂自組織（如廣場舞隊、象棋小組等）數量相對較少，活動單一、頻率不高，社區自組織力量弱。不充裕的資金也使得社區很難通過購買社會組織服務為公租房居民提供專業、多元化的公共服務資源。但在實踐過程中，由于公租房社區的特殊性質，大多數公租房社區并未成立社區黨支部，雙報到制度未得到落實，黨員空有參與社區活動的意愿，卻缺乏有效組織，力量無法得到充分發掘。

（二）人力資源挖掘不深

人力資源是一切資源中最主要的資源，基層社區工作者、社區精英、能人、志愿者都是社區治理工作中不可缺少的一部分。由于公租房社區自身性質特點，傳統社區治理的“三駕馬車”方式無法貫徹實施，社區管理依賴于區級和街道的派出機構進行，基層社區工作人少事多。社區干部對于住戶的距離感、陌生化，使得治理者與被治理者之間難以建立信任關系，社區的治理只能通過行政式自上而下的方式加以推進，需要耗費大量人力資源。

相比較而言，退休人員、老年人參與社區活動的積極性很高，社區老年居民是基層治理的中堅力量。在公租房社區，青年人占比大，居住的“滬漂”老年人大多數幫助子女撫育第三代人，這類“滬漂”老人在公租房社區缺乏溝通平臺，沒有情感歸屬，對社區認同感低，個人空閑時間較少，即便有參與社區志愿活動的熱情，也缺乏志愿團隊組織。

（三）陣地資源配套不足

公租房在建設之初，擬解決城市“夾心層”的住房問題，但社區配套措施的建設并沒有被重點考慮，遠遠無法滿足住戶的需求。孩子就近入學問題、交通出行問題等成為住戶的首要訴求，區級和街道的派出機構缺乏必要的資源，無力解決這些問題，無法通過外部陣地資源來撬動社區內部治理。

除去社區外部資源的不足，公租房社區內部公共休閑設施、社區停車位等無法滿足社區居民生活需求，部分社區的黨群服務站未被很好利用起來，無法作為社區交流場所為居民提供多元服務。

（四）文化資源積累不夠

社區精神和社區品牌是社區居民和管理人員一直所追求的。公租房社區居民文化水平較高、自身素質強，對社區活動豐富程度有較高的要求，居民希望提高社區活動的質量，在社區參與的過程中，收獲到所需的專業知識，提高個人素質。

但同時，他們流動性強，對社區的歸屬感低、參與度低，居民間連接性弱，無法形成一個團結緊密的整體，社區精神無從談起。公租房社區建成時間短，既無傳統歷史遺跡又無自身特有的文化精神，加之公租房特點無法成立業委會，社區精英提出的好點子、新想法等無法通過傳統社區的業主大會加以制度化的規范、延續，往往曇花一現，不利于社區文化資源的積累。

三、公租房社區治理路徑探索

社區資源是廣泛存在的，需要不斷積累。公租房社區在管理過程中，主要需要考慮三個方面：一是在完成資源識別的基礎上，如何充分銜接好社區內外資源；二是如何在社區治理過程中培育、積累可利用資源，做到可持續發展；三是如何充分利用現有資源，增強整合、利用社區資源的能力，提高內外部資源的使用效率，從而提升社區管理水平。

（一）加強組織建設，鏈接內外資源

俗話說“火車跑得快，全靠車頭帶”。公租房社區想要治理好，必須發揮好基層黨建的優勢。以社區黨建促進社區治理，發揮黨組織的政治優勢和黨員的雙重身份優勢，帶動社區建設和治理各項事業的發展 ①。推進黨建引領為民服務體系建設，既是對基層服務型黨組織建設的堅持和深化，也是增強住戶對社區的歸屬感和認同感，有序參與小區公共事務的需要。

根據黨員關系轉入社區的情況，通過選派黨組織書記、派駐黨建聯絡員等方式建立社區黨組織，形成“黨支部＋社工站”的工作模式，加強公租房社區黨的領導，消除公租房社區黨組織覆蓋盲區。根據黨員特點建立在職黨員委員會和流動黨員委員會，除了規定基本工作內容，重點抓好在職黨員委員會和流動黨員委員會工作，讓黨員在社區治理中發揮先鋒模范作用。社區黨組織首先要摸清在職黨員自身情況，例如專業特長、參與社區服務的意愿、可服務的時間段，基于黨員個人情況制定服務清單，充分發揮黨員作用，力求提高服務精準度 ②。他山之石，可以攻玉?？梢越梃b其他地區的先進經驗，加強黨建人才培養建設工作，提高專業化水平，向社區派駐黨建專員，進一步推進黨建引領基層社會治理創新工作。

公租房社區居民人員眾多且具有多樣性，對公共服務的需求較大。為降低政府公共部門的服務費用，減輕政府提供服務的壓力，可以引導社會力量參與社區公共服務提供工作。專業化的社區組織可以通過政府購買公共服務的渠道進入到社區生活中來，通過對目標社區的主要構成人群分析，選取社區居民需求有針對性地進行購買，滿足居民多樣化、個性化的需求。把社區中介組織和社區服務體系打造成連接微觀社區生活和宏觀社會制度的空間連接點 ③。

（二）完善制度建設，優化資源配置

在當前的社區治理轉型背景下，為適應社會結構的高速轉型，治理體制同樣處于快速變革階段，社區治理的組織體系和行為邏輯處于一個反復調整的時期，治理的模式及其運作缺乏穩定 ④。因此，為了使社區治理能夠獲得良好的制度環境，以滿足公眾合理預期，實現更好的治理效果，便需要根據社區實際對現行機制進行調整。

在激發和動員多元治理主體參與治理過程中，重在構建基層民主協商平臺。由于公租房社區不能建立居民委員會和業主委員會，可以創新組織形式，構建協商議事平臺，形成“議事會—住戶委員會—評議會”三級協商制度。

首先，由住戶、住戶單位、黨群服務站、物業公司、公租房經租公司、社會組織、街道相關職能部門等各方代表組成議事會，共同商議社區公共事務議題，廣納群言、廣集民智；其次，建立住戶委員會模式，每個樓道產生一名住戶委員會成員，發揮住戶在公租房治理中的主體作用，有序引導住戶代表全程參與自治事務，讓住戶感受主人翁地位，增強歸屬感，培育社區社會資本；最后，由住戶代表組成評議小組，對議事會協商成果的執行效果進行監督評議，健全督辦反饋機制，及時向住戶公示公開，接受群眾監督評議，以評促建，提升社區治理水平。

（三）依托服務陣地，提高資源利用

習近平強調，要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，主動適應城市社會群體結構和社會組織架構的變化，推進基層黨建創新 ⑤。因此，要確保黨的領導可以下沉到公租房社區管理工作中。

在社區內部，以集約、融合、靈活的原則，打造社區黨建服務站，優化空間布局，開展各項社區營造活動，凸顯政治功能和服務功能。按照住戶群體工作、生活的潮汐規律及“靈活機動、錯峰就近”的原則，通過延長服務時間等方式，解決住戶因租住空間狹小而缺乏私人空間、活動時間與工作時間沖突等問題，實現基層黨群工作陣地與基層社會治理陣地的有機融合。

社區外部各共建單位黨組織間適時建立“社區黨建聯盟”。根據社區黨組織的建設情況，建立社區黨建聯盟，以區域化或街區整體參與發展主體單位等構成，定期召開黨建聯席會議，促進社區共創共建共享。同時，建立社區黨組織與在職黨員單位黨組織聯席會商制度，定期溝通、反饋在職黨員參與社區治理有關情況，實時掌握在職黨員社區生活動態。將社區黨組織、在職黨員個人、在職黨員所在單位黨組織相聯系，三位一體，建設行之有效的資源整合機制。

同時，以社區內黨群服務站為陣地，整合各方資源引入各項公共服務，通過項目制運作，注重精準、有效、持續回應住戶多樣化需求。以項目融情，將不同職業、不同年齡段的住戶匯聚于公共空間，在各項活動中打破人際關系陌生屏障，推動彼此間不斷熟識。在項目中融入社區文化建設或注重培養社區自組織，著力打造社區品牌，在幫助住戶融入社區的同時逐步增強社區歸屬感。值得注意的是，在社區項目進行一個階段或結束時，應對其進行評估，這樣可以及時發現問題、進行總結，從而促進項目的新發展。為了更好達到評估效果，應采取多方共同評估的方式，明確社區建設及社會管理服務的各主體職責，消除管理空白。

結語

對于公租房社區的管理，牢牢抓住黨建引領的工作主線，激活社區活力，完善公租房社區管理制度，形成“人變治不變”常態，促進公租房可持續發展；以“社區共融”的理念，逐步營造社區人文氛圍。通過社區空間的更新帶來社區關系的變化，通過項目活動促成社區居民從參加走向參與，提高社區居民組織化程度，從而打造一個高品質公租房社區。

注釋：

①張艷國、李非：《“黨建+”在城市社區治理中的獨特功能和實現形式》，《江漢論壇》2018年第12期。

②李曉壯：《在職黨員參與社區治理新探索》，《前線》2020年第11期。

③鄒勁松：《公共租賃住房社區治理機制研究》，《管理評論》2017年第3期。

④劉楊：《城鎮化進程中的社區治理轉型及其法治保障——以渝北M鎮公租房社區為個案》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2018年第4期。

⑤蔡文麗：《黨建引領社會治理創新實踐的思考》，《現代企業文化》2018年第33期。

作者單位：中共上海市委黨校

（責任編輯 矯海霞）