空間重組和治理再構：上海市中心城區街鎮片區治理機制探析

孫向謙

［摘 要］以上海市X區為例，分析了中心城區老舊小區在社區更新和治理中空間封閉碎片化、資源分散失衡、管理服務弱等現實困境，探討了X區試點開展“片區一體化”綜合治理的經驗、做法和成效。片區治理通過社區邊界重塑和環境整治、規劃整合片區資源、設施更新和服務提升等舉措對空間進行重組，實現片區“外在”有機更新。通過一體化治理思路、多元主體協同和系統式治理的方式對治理機制進行再構，實現片區“內在”治理升級，以此形成更加開放共享的片區形態和系統融合的治理機制。

［關鍵詞］片區；空間；一體化；治理機制

黨的二十大報告指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！?019年，習近平總書記在上?？疾炱陂g首次提出并闡釋了“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，成為上海城市治理的價值追求和根本遵循。

習近平指出，城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。 ①上海是一座歷史文化悠久、常住人口規模巨大且密度高、流動強的超大型城市，城中老舊小區眾多，讓人民群眾住有宜居是當前面臨的突出民生工作，關系人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。通過合理的城市空間規劃和治理創新，讓老舊小區實現有機更新，改善居住品質，是上海探索符合超大城市特點規律的社會治理新路子，是建設“人民城市”的內在要求。

一、社區治理困境和政策進路

（一）老舊且封閉：社區治理中的現實困境

因計劃經濟時期單位制職居一體化沿襲和近年來商品住宅的發展，我國城市居住社區呈現出較強的封閉性特征。 ②封閉社區占地集聚且規模不一，在規劃設計上通常商居分離，通過圍墻和門禁系統形成邊界和隔離，小區內的公共資源具有排他性。封閉社區滿足了居民對私密和安全的需求，強化了政府對基本社會單元的管理和控制，也迎合了城市化過程中對住房、基礎設施和公共服務的需求。 ③然而，在當前開放性和流動性不斷增強的社會中，城市基層的空間格局、組織單元及運轉機制卻并未與之相協調，暴露出了交通循環不暢、土地利用低效、城市發展碎片化、社會融合性差等問題。 ④

X區是上海市中心城區，占地面積約55平方千米，常住人口110多萬。區內共有住宅小區983個，分屬于13個街鎮的311個居委，包括商品房、售后公房、混合住房和直管公房等，其中2000年前建成的老舊小區752個，占比76.5%。不同于新式商業住宅小區，老舊小區普遍存在公共空間小，設計規劃不合理；基礎設施老化，公共服務缺位；治理碎片化、分散化，治理成本較高；物業服務相對薄弱等缺陷。黨的十九大以來，黨中央提出社會治理資源向基層傾斜，重心向基層下移。從實踐來看，老舊社區的空間緊缺性和環境封閉性導致下沉的資源得不到充分利用和合理配置，造成管理和服務真空。因為在相對封閉的空間格局中，其治理主體是單一的，社會組織等外部主體較難介入，市場和社會機制的缺失也導致了治理的行政化特征明顯，居委會全權包辦的方式較難滿足居民多樣化需求，居民滿意度普遍不高。 ⑤因此，在大力推進資源和重心下沉的同時，應同步推動老舊小區組織單元和治理機制創新，將政策優勢和資源優勢真正轉化為治理效能，推進基層社會治理體系和治理能力現代化。

（二）從社區到街區的政策探索

2016年，面對改革開放以來我國城市發展中暴露出的突出矛盾和問題，為進一步加強和改進城市建設規劃管理工作，《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》印發。作為2015年中央城市工作會議的配套文件，《意見》指出，國內新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，以此實現交通路網布局的優化和土地的集約利用?！敖謪^制”作為一項政策議題，迅速得到了理論界的關注和討論，成都、上海、北京等全國多個地市結合自身實際，相繼開展了街區制的相關探索。

作為在美、英等發達國家有廣泛應用實踐的住區規劃模式，街區制的核心在于路網的再造和土地的集約利用。在我國推廣街區制不應盲目照搬西方模式，應側重于在借鑒國外理論和實踐發展基礎上的本土化探索，特別是要適應我國住區規劃管理的沿革和文化傳統觀念，在管理上是對當前社區制的基層管理體制的一種創新和超越。從宏觀上來看，它應立足社會治理機制創新，以黨建引領為核心，以提高治理能級和服務水平為目標，以條線整合、條塊聯動和街區融合為手段，致力于健全“共建共治共享”的社會治理制度，提高社會治理效能。 ⑥

基于此，X區開始思考如何突破小區的組織單元，在更大的場域下配置各種要素資源，形成更加開放、多元的治理機制。從2018年開始，X區先后選取了所屬三個街道的L、S、H三個街區，探索以“片區一體化”的方式推動老舊小區綜合治理和有機更新。

二、分析框架

列斐伏爾認為，空間不是抽象的自然物質，而是產生于有目的的社會實踐，是社會關系的產物。他將空間區分為物理空間和社會空間，進而指出物理空間是人類進程的源頭，在利用和改造自然中永遠存在。社會空間的母體是社會關系，作為一種社會產品，一經形成又制約社會關系的發展，并最終主宰著人類生活。 ⑦從空間的兩種屬性來看，片區治理不僅是對物理空間的重塑，也必然引起權力、服務、組織、認同等社會空間的轉型，從而帶來與此相適應的管理機制和方式變革的問題。

片區治理是一個從封閉走向開放、從獨立走向融合、從排他走向共享的過程。從內容來看，片區一體化包含了空間、資源、治理和認同四個層面的一體化過程，四個層面并非相互獨立，而是一個相互聯系、層層遞進的關系。片區一體化在實施過程中，主要包含了選點、規劃、融合和治理四個階段。選點作為第一個階段，即確定試點片區，需要統籌考慮所選社區的類型、區位、面積及其他條件是否適宜建立開放片區，這一階段需要組建工作團隊進行充分的調研論證，完成片區治理的可行性分析。第二階段是規劃，主要任務是制定出片區規劃方案并付諸實施，規劃設計既事關政府治理成效的顯現，更是居民對未來美好生活的設想。因此，片區的規劃設計過程既要體現以政府為主導的自上而下的推動力，也應納入不同主體，特別是使用者的想法和建議，形成多方的參與協商和共同營造。第三階段是融合。片區一體化意味著公共設施等資源的開放和共享，其實質是利益關系的調整和再平衡，在推進過程中社區輿論場必然出現多種聲音和觀點。因此，這一階段的主要任務是建立交流溝通平臺，以環境的美化和服務的提升切實增強社區居民的現實體驗，攻克開放片區帶來的各類隱患，保障公共安全。第四階段是治理。片區要實現可持續發展，共建共治共享是關鍵，面對片區大量的公共事務，構建與此相適應的治理模式十分必要。本階段的主要任務是搭建一體化工作團隊，形成相應的治理機制，解決公共性議題，實現片區聯動治理。

根據以上的分析，片區治理首先是一場空間變革，治理場域實現從過去的封閉小區到開放片區的重組與轉換。同時，空間的重塑必然要求基層組織體系的重新整合，由此帶來治理思路、治理主體和治理方式的變革。因此，筆者結合片區一體化治理的內容和步驟，試圖從片區治理機制的邊界重塑、資源共享、服務提升等“硬”融合，以及治理思路、治理主體、治理方式等“軟”治理相結合的角度，探析X區推進片區治理的舉措和機制，如圖1所示。

三、空間重組：老舊社區實現逆生長

面對老舊社區的突出矛盾和問題，片區治理的首要任務就是以空間優化、環境改善和服務提升回應居民的迫切需求，對社區空間進行整體性再造，系統解決空間碎片化、資源不均衡、服務不充分等問題，實現社區有機更新。

（一）邊界重塑和環境整治

片區治理的基本要求是，封閉社區要逐步打開，社區治理要在更大的場域內配置公共資源。各街區在前期調研和宣傳動員的基礎上，結合“五違四必”整治工作，成立專項工作組，統籌開展違規占綠、占道、天井外拓等違章搭建的拆除，實施架空線入地、雨污水管改造等空間環境的整治工作。此外，同步拆除各小區之間不必要的圍墻阻隔，將獨立的小區連點成片整合成一個大社區，達到“提亮通透”的效果，將開放的街區充分融入周邊的城市環境。

（二）規劃整合片區資源

通過前期的拆除，為零散資源的整合創造了條件，通過空間的重新規劃和再造，治理并優化了路網、停車、綠化等老舊小區的頑疾。首先，通過梳理街區的主干道，拓寬道路打通梗阻，暢通了街區交通系統的微循環，更好地融入城市交通系統。優化街區慢行系統，提高觀賞性、趣味性及公共交通的可達性，方便居民出行。其次，利用碎片空間增設景觀綠地，在節點位置增設口袋公園、云客廳、休閑驛站等景觀空間，特別是S街區對與社區相鄰的河港進行生態修復治理，打造成居民休閑漫步的濱水空間，將先天的優質資源有效利用起來。再次，通過拆墻透綠、街角增綠、立體建綠等多種途徑對街區綠化進行補充和更新，打造生態街區。

（三）設施更新和服務提升

各街區對住區公共服務設施進行查漏補缺，以“微更新”的方式對既有建筑和空間進行改造利用，提高社區高頻公共服務的便捷和可及。如對過去臟臭的垃圾廂房進行改造，設置了垃圾分類利用的“兩網融合”回收點；將廢舊非機動車棚改造成理發、修理、裁縫等便民服務點，由居民志愿者團隊自我管理運營；利用碎片空間打造社區黨群服務站點和圖書自助借閱點，在設計上融入街區歷史文化符號，喚起居民共同記憶等。各街區結合“15分鐘社區生活圈”計劃，在街區內建設鄰里匯“生活盒子”，提供綜合性、一站式社區服務。同時，街區注重商居融合，優化商業業態，增強街區的“煙火氣”。其中，L街區對過去環境臟亂、安全隱患突出的菜場進行整治，建成集社區食堂、新型菜市場、人才公寓為一體的高品質商業集市，有效提升了菜場及周邊商業業態能級。

四、治理再構：系統治理效能顯現

片區治理不是運動式的整治，而是一種模式和機制的探索。要鞏固前期整治的成效，克服傳統治理方式的弊端，關鍵在于形成與片區一體化的格局相適應的治理模式，搭建組織架構、理順治理職責、形成工作機制，健全常態長效運行機制，發揮“組團式治理”的效能。

（一）治理思路由分割變為整體

片區空間上的整合，客觀上要求過去各居民區“各自為政”的格局走向一體化融合治理，在街區層面進行謀劃和決策。在不改變當前居民區微觀組織基礎的前提下，就必須建立聯合型組織或平臺統籌片區發展。對此，L街區成立了片區綜合治理臨時黨支部，由街道副職領導擔任支部書記，加強對各居委、物業、業委會及相關部門的領導和協調，解決了制約片區發展的條塊分割難題。S街區成立了街區黨建聯盟，下設居民區、業委會、物業公司、直屬單位和區域單位五個分會，更好地協調區域內的資源，定期組織召開聯盟聯席會議，暢通多元主體民主參與街區事務和協商議事的制度渠道，打造區域紅色陣地。

各街區運用黨建這一共通、柔性的力量，發揮政黨的政治優勢、組織優勢和富有彈性、聚合力的政黨運行機制的作用，嵌入片區治理，構建起片區治理組織體系。以黨建為引領，整合街道條塊力量，實現跨小區聯合和基層治安、城管、信訪、市場監管等各方力量的跨部門合作。同時，居民區“三駕馬車”也在片區治理框架內實現協同和聯合，各居委會和業委會通過聯盟、聯合體等平臺建立起溝通和協同機制，各街區內物業實現了由一家公司統一提供，服務水平和標準顯著改善。

（二）治理主體由單一走向多元

當前基層治理的效能和服務的精準有賴于多元治理主體在平等自愿基礎上的參與和互動，這是打造片區治理格局的關鍵性支撐。通過區域化的黨建，各街區將區域單位、社會組織、商戶等主體納入共治格局，建立定期的協商議事機制，以項目化運作的方式引導區域組織參與社區治理和社區服務，為社會資源注入街區創造條件。各街區還充分動員在職黨員、“兩代表一委員”、退役軍人等骨干力量下沉片區，協助做好片區糾紛化解、困難群眾幫扶、疫情防控等工作。S街區充分利用街區內的高校資源建立片區治理專家智庫，為片區治理注入智力資源。為了更好地發揮居民的主體作用，H街區成立了紅色業委會聯盟，以“走到一起來、鄰里一家人”為主題，搭建協商平臺，改進物業服務，提升居民對一體化治理的信心。為了提升街區商業服務，S街區成立了商業街自治管理委員會，制定《街區星級商戶評定辦法》，對沿街商戶展開星級評定并掛牌，給予其公共服務優先和稅收優惠等鼓勵。L街區在各小區推動成立“居民自治理事會”并制定《居民公約》等，開發一系列符合居民需求，兼具服務功能和治理效能的自治項目，促進社區居民自治一體化，構建人人有責、人人盡責、人人享有的片區治理共同體。

（三）治理方式由單打獨斗走向系統治理

基層治理是一項復雜的系統工程，過去社區治理往往“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，根據不同治理內容，由各條線部門各管一塊、分而治之。從效果上來看，這種治理模式雖然任務明確、責任清晰，但是在多重復雜要素組成的社區空間中，這種單一、分割的治理模式效果并不顯著，并且經常面臨治亂循環的治理困境，難以持續。系統治理秉持全要素、全覆蓋、全過程的治理思路，突出了系統融合和整體聯動，力圖克服傳統治理存在的條塊分割、項目零散和軟硬脫節的問題，構建一種基于協同、合作與整合的整體性治理框架。三個街區在工作中形成了固定的聯席會議和協商議事制度，定期召集相關職能科室、居民區黨組織及“三駕馬車”和居民代表，研究討論街區治理、發展等工作，建立了由街區黨組織牽頭的“條塊約請”協調機制。同時，各街區充分整合區、街鎮的管理和執法力量，借助“一網統管”數字管理平臺，將片區作為解決百姓矛盾問題的一個“綜合平臺”和“服務陣地”，形成“聯治聯管”的工作機制和“發現—解決—反饋”的扁平化運行機制。通過治理方式的轉變，街區力求條塊力量在統一的目標愿景下，協調聯動且各司其職，一體式破解片區治理和社區更新中的難點問題，從而帶來一種全面、整體的街區形象提升。

五、小結與討論

受歷史和區位影響，上海市中心城區分布著眾多的封閉老舊小區，這類小區房屋建筑老、空間規模小、管理較松散，在治理中面臨社區更新需求迫切和資源條件缺乏的突出矛盾。因此，在社區改造、更新和治理的過程中，基層政府需要突破傳統社區的邊界，選擇一個合適規模的治理單元，X區“片區一體化”的探索在這樣的條件下應運而生。

片區治理是一場城市基層物理空間和社會空間的變革，兼具空間更新與治理升級的雙重目標。X區在片區治理中發揮黨建的引領作用，采取一體化治理的思路，克服過去治理主體單一、條塊缺乏協同的治理弊端，以區域化黨建為紐帶聚合多元主體，在共同的目標愿景和行動導則下對居住空間重組、規劃設計、資源共享、服務提升、共同體意識培育等內容和議題進行探索，打造更加開放共享片區形態和系統融合治理機制，治理成效初步顯現。

片區治理作為破解老舊小區治理難題的一項探索，取得的成績是值得肯定的，治理思路、理念和模式等經驗是值得研究借鑒的。從現階段來看，仍有一些現實問題需要實踐來進一步尋求解決方案。例如，統一的片區治理組織架構需進一步理清，片區和居民區在職責和任務上的“分”與“合”，片區治理如何從項目治理模式真正走向長效常態化治理等。

基金項目：2021年度上海市黨校（行政學院）系統課題，編號：2021SHB012

注釋：

①《浦東開發開放30周年大會隆重舉行》，《人民日報》2020年11月13日，第1版。

②王振坡、張穎、梅林：《我國城市推廣街區制的路徑及對策研究》，《學習與實踐》2016年第7期。

③胡貴仁：《城市封閉社區的開放困境與轉型進路研究》，《四川行政學院學報》2020年第1期。

④類延村、馮薛貴：《“街區制”改革：實踐困境與基本策略》，《天津行政學院學報》2018年第1期。

⑤袁方成、毛斌菁：《街區制、空間重組與開放社會的治理》，《社會主義研究》2017年第6期。

⑥唐亞林、錢坤：《街區制與城市基層權力結構的流變：原點問題、基本原理與運行機制》，《復旦城市治理評論》2020年第1期。

⑦［法］亨利·列斐伏爾：《空間的生產》，商務印書館，2021年版，第109—119頁。

作者系中共上海市徐匯區委黨校講師

（責任編輯 王 玉）