“政府”概念的創制與清末政治改革

陳思言

關鍵詞 政府 相府 三權分立 清末

〔中圖分類號〕Ｋ２５１；Ｄ６９ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０８－０１１０－１３

中國現代政府體系的形成史，是重要的歷史課題。從“名”與“實”角度而言，現有研究基本由后一視角出發，關注政府和各部門體制以及圍繞其中的人事活動，而鮮有從“政府”概念層面展開的討論。①事實上，“政府”是一個具有歷時性的建構概念。如果忽視這一維度，不僅會遮蔽“政府”概念本身的歷史，也會影響對特定時空政治體系的理解。

如所周知，新名詞于清末大量出現和流行，不僅深入參與當時政治實踐，且為今人理解和表達世界奠定了基礎的概念工具。② “政府”即是這樣的關鍵概念。高名凱、劉正聑從語言學角度指出，“政府”是一個外來詞，“先由日本人以漢字的配合去‘意譯歐美語言的詞，再由漢族人民搬進現代漢語里面來，加以改造而成的現代漢語外來詞”。③ 意大利學者馬西尼在此基礎上，因誤解王錫祺《小方壺齋輿地叢鈔再補編》的相關史料，誤認為１９世紀早期的傳教士漢文文本已使用具有現代政治意涵的“政府”概念，并隨著這些漢文文本傳入日本，影響了日本對“政府”一詞的使用和構建。① 雖然語言學角度的研究點明了“政府”概念的性質，但不僅存在像馬西尼這樣的誤判，更為重要的是缺少歷史性的面相。

因此，本文擬聚焦“政府”由傳統語詞轉向現代概念的清末這一關鍵時期，揭示其與西語“政府”（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）對接的歷史，探討在以皇權為核心的政治結構中以及中西新舊觀念交織下，時人如何對“政府”概念加以再造和挪用，以期厘清它在近代中國的最初歷史。

一、“政府”與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的早期相遇

“政府”一詞最晚于唐宋時期已出現。當時“政府”指宰相辦公之所，即“相府”，可引申為協助皇帝處理政務的最高權力機構?！顿Y治通鑒》載，唐玄宗天寶二年（７４３），“李林甫領吏部尚書，日在政府”，并解釋到“政府，謂政事堂”。② 《續通志》又稱：“中書門下，唐宋謂之政府?！雹勖鞔紫嘀贫缺粡U除，但作為輔弼皇權的最高權力機構代名詞，“政府”二字仍被沿用，具體指逐漸掌握實權后的內閣。明萬歷三十五年（１６０７），禮科右給事中汪若霖講道：“國家內閣之地，號曰政府。謂皇上心膂所寄，天下機務之所從出也?！雹芮宄?，因沿襲明朝舊制，內閣仍稱“政府”，“清大學士，沿明舊名，例稱政府”。⑤ 軍機處設立后，內閣轉為輔助皇帝處理日常庶政的機構，參議機要政務漸成軍機處專職。⑥ 由此，軍機處也被稱為“政府”。曾在清嘉、道年間任軍機處章京的梁章鉅講道：“軍機處為我朝政府，考官制者謂即唐、宋之樞密?！雹?/p>

中國古代的“政府”一詞，更多是國家中樞機構的俗稱。若存在多個中樞機構，“政府”可分指不同部門。龔自珍表示：“雍正辛亥前，大學士即軍機大臣也。中書即章京也。壬子后，軍機為諭之政府，內閣為旨之政府，軍機為奏之政府，內閣為題之政府，似乎輕重攸分”。⑧ 協助皇帝處理不同類型的文書，是清代中樞機構權力的體現形式。龔自珍即據此稱軍機處和內閣為不同類別的“政府”。此外，總理各國事務衙門作為清廷中央處理對外事件的機構，郭嵩燾稱其為負責外政的“政府”，“所謂外政府，即今總理衙門是也”。⑨ 應說明的是，清代軍機處成立后，“政府”一般多指軍機處；這類“諭之政府”“旨之政府”“外政府”等說法，更多反映出“政府”概念是中樞機構的俗稱，而非官方正式建制。

進入１９世紀，中外交流愈趨頻繁，西方政治概念也逐漸傳入國內。但大致在１９世紀７０年代以前的中英辭典中，“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”沒有被翻譯為“政府”。１８２２年，馬禮遜（ＲｏｂｅｒｔＭｏｒｒｉｓｏｎ）《英華字典》第三部分將“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”解釋為“政事”“朝廷政事”“國家之事”。⑩１８４４年，衛三畏（ＳａｍｕｅｌＷｅｌｌＷｉｌｌｉａｍｓ）《英華韻府歷階》僅譯作“政”。① １８６６—１８６９年出版的羅存德（ＷｉｌｈｅｌｍＬｏｂｓｃｈｅｉｄ）《英華字典》也譯為“政”，同時增添“管轄”之義。② 應該說，這一時期中英辭典對單獨“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的解釋，并未指向具體的統治機構，而是較為寬泛，存在延申空間，可根據具體語境調整。

１９世紀前中期，傳教士已逐漸向中國傳播西方三權分立的知識。但當時“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”與“政府”尚未形成對譯關系，“政府”一詞顯然還未被納入三權分立的話語體系。應追問的是，在當時傳教士有關三權分立的論述中，是否已經存在指涉行政方的統一概念？

１８３８年，《東西洋考每月統記傳》刊登的《英吉利國政公會》載：“國會冬聚夏散，不會之時，國之大臣辦政務，責任尤重，治事無章，惟臣是討，則公會究辦焉?！雹墼撐慕榻B的是英國議會運作情形。議會及上下議院均有特定名詞，分別是“國會”“爵房”“公會”。行政方是以“國之大臣”“內閣大學士”等表示，而非特定職能機構。

同年，俾治文《美理哥合省國志略》出版。該書第十三卷描述了美國中央和地方政府的架構。不過，作者是依清廷內外官制的體例，論說的美國“省官”和“京官”。關于州政府，該書講道：“各省設一公堂，為首領、副領及議擬、民選各人議事之所。事無論大小，必須各官合議，然后準行?！痹摃浴巴獯髴椦瞄T”稱呼州政府。④ 這種說法頗為拗口。１８６１年，俾治文在修訂版中刪除了該表述，但沒有拈出“政府”或與之類似的概念?？勺⒁獾氖?，在“設官分職”這節開篇，作者寫到“今如聯邦之內，國、邦、郡、邑，政各不同”，并緊接“試以國論”，具體論述聯邦政府的建制。這里“試以國論”中的“國”，實質是聯邦政府?？梢?，在涉及聯邦政府時，作者暫時以“國”表示。⑤ 這種做法，與當時中英辭典將“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆａｃｏｕｎｔｒｙ”譯作“國家”，是同一邏輯。⑥

１８５６年，慕維廉《大英國志》第八卷述及立法、行政雙方的關系，“國政，必王與上下兩院，詢謀僉同，然后施行。其有不善者，國人咸歸咎執政。巴力門會議，王不與聞。惟聚散時，王親臨之。其余有事，悉關白執政……兩院亦時稽查各衙門事務”。⑦ 這里的立法方，同樣存在專有名詞，即音譯的“巴力門”。相比而言，行政方則用較為含混的“執政”表達。值得注意的是，此處所謂“其有不善者，國人咸歸咎執政”，實際已有后來的“責任政府”之義，只是當時尚未創制此概念。

可以說，１９世紀前中期，在傳教士描述西方政治體制的文本中，議會才是論述的焦點，甚至已有不少固定表達。⑧ 但無論是關于國家統治機構，抑或與議會相對的行政方，這類文本還沒有創出特定概念。中國傳統“政府”一詞，也沒有被傳教士挪用于關聯“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”。

與中國情況不同的是，日本知識精英較早已將“政府”與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”對譯。１８７３年，日就社出版的《英和字匯》，已在“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的譯詞中加入“政府”。⑨ 且日本政法類著述在闡述西方政體知識時，也已將“政府”作為核心概念使用。如日本法學家津田真一郎和箕作麟祥分別譯述的《泰西國法論》和《萬國政體論》，前者設有專節闡述人類社會創設政府的緣由，后者則有談及政府與議會的權力制衡關系。⑩可以說，１９世紀中期，日本語境中的“政府”概念，已初具現代政治意涵。這樣的“政府”概念，在回流中國后，為中國語境中“政府”一詞的改造，提供了重要的知識基礎。

１９世紀后期，日本語境的“政府”傳入中國，大致存在兩類傳播途徑。一是日本相關文本的直接流入或由譯介轉入。岡本監輔《萬國史記》是當時流傳到中國較有影響的著作。該書《英吉利記》末尾關于英國政治制度的內容，是由摘錄《大英國志》的《職政志略》等篇章改編而成。上文講到《大英國志》并未使用“政府”。但在最后總結英國政體優勢時，岡本監輔將日本語境的“政府”添入其中，“所謂立憲政治者，以天下為共有，其設政府，不過為萬民。故制度、法令皆從公論定之，君民上下常同憂樂，政府不敢肆其私。即如財貨出納之事，必？君與巴力門議定”。① 這里展現了中日知識環流：漢文著述《大英國志》傳至日本，《萬國史記》對其征引同時加入日本概念，后又回傳至中國。除像《萬國史記》用漢字直接寫成的作品傳入外，《時務報》“東文報譯”欄目這類翻譯日文著述的中介，也曾發揮重要作用。② 古城貞吉翻譯的《政黨論》講道：“試驗諸歐美政黨史，凡國家大權藏在政府之機關（謂立法、行政二部），皆由政黨之人聯合政府，以"理大政?！雹圻@里的“政府”，已包含現代政治體系中核心的“立法”和“行政”機關，應是從廣義上表示國家統治機構。

二是中國知識精英的撰述，多有參考、摘錄相關日本文本。１８８９年，傅云龍在《游歷日本圖經》中增入日本“憲法大要”，介紹日本在皇權至高基礎上構建的憲政體系。該內容也談到三權分立中的“政府”角色。④ 成書于１８９０年的王韜《重訂法國志略》，幾乎照搬了由高橋二郎和岡千仞編纂的《法蘭西志》，只是在部分細節處又摘錄岡本監輔《萬國史記》作為補充。⑤ 王書不僅常出現“共和政府”一詞，⑥且談及對政府的理解，“夫人民千萬為群，其勢不得不設立公法，教之以相生、相養、相慈、相愛之道，所謂政府是也。既設立政府，其勢不得不出錢粟，以養總攝公法之人，所謂君相百官是也”。⑦ 此處的“政府”，是指因人群達到一定規模后，為維護正常生存秩序而設立的機構，指涉國家整體的統治機構，“政府”人員是“總攝公法之人”，包括“君相百官”。

在此影響下，１９世紀末中國語境的“政府”與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”也基本形成對譯關系。１８９６年，《東省中俄合辦鐵路公司合同章程》對使用“政府”一詞解釋說，“查此條及諸條所稱‘政府字樣，洋文系作‘古威勒芒，即近來譯為‘國家之稱”，“以所譯與洋文事實無甚出入，故皆仍之”。⑧ 一方面，該釋文既說明此前以“國家”翻譯“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的現象，這能印證上文揭示的內容；另一方面，這反映當時已逐漸改用“政府”作為譯詞。

１９世紀末，“政府”不僅吸收了現代政治語義，且逐漸成為流行詞。王錫祺將俾治文《美理哥合省國志略》收錄于《小方壺齋輿地叢鈔再補編》，并改寫相關內容。如上所講，俾治文書中并無“政府”一詞。王錫祺則頻繁使用該詞描述美國政治架構。⑨ 馬西尼認為，王書收錄的《美理哥合省國志略》，即是１８３８年的原版內容。據此他表示，１８３８年俾治文已使用“政府”，且隨著《美理哥合省國志略》傳到日本，“政府”被日語吸收，后又作為來自日語的借詞，重新傳回中國。① 馬西尼說法顯然有誤。王書中《美理哥合省國志略》多次出現“政府”，反映的是“政府”于１９世紀末成為流行詞后，王錫祺用以改寫此前文本的現象。

二、“中央政府”建構的兩重框架及影響

自１９世紀末始，“政府”概念愈漸用于清末的政治表達和實踐。但在此過程中，它的挪用和再造，深受兩重觀念結構的制約：一是西方三權分立體系；二是傳統君相架構中的“相府”定位。且這兩重具有觀念底色意味的框架，對“政府”概念的建構作用，并不等同，后者更具決定性，由此深刻影響“政府”概念的現代轉型以及現實政治的參與。下文即由此展開詳細分析。②

１９世紀末，中國知識精英已逐漸在三權分立的框架內，尤其從與議會關系的角度認識“政府”。支持變法維新者較早宣揚這種認知。如唐才?！陡鲊坦砜傉摗吩诮榻B德國議會時講道：“上院即政府，宰相為首，部院各官佐之，職在行政。下院乃議院，民之賢者為首，民之才者佐之。民議平允，上院受成而已。上院行政或不當，下院得而駁詰?！雹蹖τ诖朔N制度，唐才常持肯定態度。

在反對民權論的人看來，“政府”應受議會監督的觀點，并不合理。張之洞《勸學篇》在批駁民權論時表示，如果“政府所令，議員得而駁之”。那么這種制度是“人人無自主之權”，而不是“人人自主”。④ 對此，何啟和胡禮垣在《〈勸學篇〉書后》中批評張之洞不懂西方政治的權力制衡，指出“政府之權非以議院之權較之，則不知其平。議院之權非以政府之權較之，亦不知其平。惟兩兩相較，而其平出焉”。⑤

戊戌變法失敗后，中國有識之士從域外引介西方政治知識的步伐加快。梁啟超是其中典型。他在《蒙的斯鳩之學說》中宣揚三權分立，也談到“政府”作為行政方的角色，“蒙氏又謂國有三權，一曰立法，議院是也；二曰行法，政府各部是也；三曰司法，裁判院是也。至今各國制度多采之，謂之三權鼎立之制”。他高度贊揚孟德斯鳩的學說，“故蒙氏者，實可稱地球政界轉變一樞紐云”。⑥ 除梁啟超這類輿論引領者的宣揚外，思想趨新的知識精英通過閱讀，也逐漸接受有關“政府”的新說法。如孫寶蠧在閱讀梁啟超文字及《新民叢報》后，不僅摘錄關于“政府”的新知，也有與梁啟超商榷的思考。⑦

這種有關政府的新知，不單在民間趨新知識群體間傳播，也進入了清廷官方視野，尤其在清廷宣布預備立憲后，更是成為其思考政治改革的重要資源。１９０５年，清廷特派五大臣出洋考察歐美、日本等國立憲政體。戴鴻慈“放洋之后，即注意于采譯書籍”，“特就各國政體薈萃，編為《歐美政治要義》一書”，并于１９０６年１０月２３日將此書呈進清廷。該書開篇點明了立憲政體的三權分立架構，關于行政權描述到“其執行之權，則仍歸諸政府”。⑧ １９０８年８月２７日，憲政編查館、資政院在上呈“憲法大綱”時講道，“以議院協贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法”。① 類似的言說，常見于清廷官方關于政治改革的討論?！罢弊鳛槿龣喾至Ⅲw系中的行政方，漸成清廷立憲派的共識。

可以說，１９世紀末以后，“政府”一詞逐漸被納入三權分立體系，作為行政方被時人理解，并參與現實政治改革。換言之，三權分立是當時“政府”再生產過程中一層新的觀念框架，引導“政府”語義新的生發。不過，“政府”并未完全轉向現代政治概念，實因其仍深受傳統思想觀念的約束。古代“政府”俗稱“相府”，是輔弼皇權的最高中樞機構。這種關于“政府”的傳統定位，深刻影響時人的理解。

１８９８年６月１７日，在代御史宋伯魯所作奏折中，康有為認為軍機處缺乏“行政之官”的議政功能，提議設立“專思之官”，即“制度局”。他的言說策略，是引入西方國家“三權鼎立之義”作為效法對象。他講道：“三權者，有議政之官，有行政之官，有司法之官也。夫國之政體，猶人之身體也。議政者譬若心思，行政者譬如手足，司法者譬如耳目，各守其官，而后體立事成?！彼謱⑶逋⒅醒牍僦萍軜嫳雀饺龣喾至Ⅲw系，“軍機為政府，跪對不過須臾，是僅為出納喉舌之人，而無論思經邦之實。六部總署為行政守例之官，而一切條陳亦得與議，是以手足代謀思之任，五官乖宜，舉動失措”。② 此時他對三權分立的理解還較為淺顯，但已將軍機處即“政府”，界定為三權分立體系中“議政之官”。

同年８月，康有為加深認知后，調整前說，講道：“蓋自三權鼎立之說出，以國會立法，以法官司法，以政府行政，而人主總之，立定憲法，同受治焉”。③ 他已認識到“以政府行政”，卻沒有改變“政府”是軍機處的觀點。１９００年１２月，他仍表示“軍機實為政府”。④ 不難發現，在康有為筆下，“政府”雖然進入了三權分立的系統，但“政府”實際處于傳統“相府”位置。

１９００年后，在君主立憲思潮的語境下，“政府”指涉的對象漸由軍機處變為君主立憲體制下的內閣。⑤ 不過，“政府”作為傳統“相府”這一定位并未改變。這在袁世凱提議組建新“政府”的構想中，體現得較為明顯。１９０７年７月，袁世凱密呈清廷十條有關預備立憲的意見，其一是“政府必須早建”。他表示，“立憲”國家，“上以政府為棟梁”，“皆用責任內閣之義”。他最初設想，“中央政府即以各部長官會合而成，分之為各部，合之為內閣；出則為各部行政長官，入則為內閣政務大臣”。但在這樣的架構中，總理大臣被人詬病事權過重。因此，他調整計劃，“如必牽于舊制，憚于改作，萬不得已，亦宜合軍機、政務處為一，而冠以政府名稱”。⑥ 不難看到，袁世凱提議組建的“政府”，由軍機處、政務處兩大中樞機構合并而成；所謂新“政府”，其實也是新“相府”。也正因為“政府”主要被限定在傳統“相府”位置，其與下位的行政機構有明顯區隔。如時人認為，“政府人員”與一般行政官員不同，特指“國務大臣”。⑦

對于在君主立憲體制下以內閣充當新“政府”的構想，有支持亦有反對的聲音。但二者共同點在于多由“相府”歷史脈絡展開論述，以定位當時的“政府”，并表達相應立場。支持者張蔭棠講道：“吾國自秦、漢以來，代有丞相之職，自明初析中書省為六尚書，歸權于六部，而罷丞相不設。然自后中樞之權乃不得不移于內閣大學士，雖無丞相之名，而有丞相之實。今日各國之有總理大臣，即吾國昔代立相之制也?！雹偎麖摹跋喔睔v史譜系肯定立憲政體中的“責任政府”，認為與傳統“相府”相比，以責任內閣充作的“政府”，在“統各部而負責任”方面更具優勢。持有不同意見的御史趙炳麟則指出：“凡京外一切衙門皆屬于內閣，以承其令，內外一應庶政，皆仰于內閣，以受其成，是直恢復前明初年丞相府之權限?！雹谟窔W家廉也認為，“內總全國政令，外司百寮進止，即吾古者宰相之職”，這樣的“宰相”會有“攬權竊政”之弊。③ 這些正反立場的論說，均將“政府”置于傳統君相框架下的“相府”位置。

這里可以借由《歐美政治要義》對“政府”一詞的界定，以總結當時此概念建構背后的兩重框架。該書解釋說：“所謂政府者……謂輔弼君主而出納其政令之處也……而因君主無責任，其有失政，即違背憲法之時，當任疏于輔弼之責。故學者及政治家有責任內閣之稱?！雹芮鞍刖渌^輔弼君主出納政令，是“政府”作為傳統“相府”的描述；后半句是變形后的西方政體知識對“政府”的界說。顯然，二者建構“政府”概念的作用并不對等。前者不僅因本身具有思想慣性，且更適合以皇權為核心的政治結構，從而更具基礎性；后者則以外來嵌入方式適配前者。所以，“政府”概念呈現出以“相府”為底色，并附著變形的西方政體元素的思想圖景。而這又深刻影響“政府”向現代國家機構的轉型，尤其體現在清廷對“責任政府”建構方面。

清廷在宣布預備立憲后，“責任政府”的設立成為朝野共有的呼聲。１９０７年３月３１日，汪康年在《京報》發文《論吾國為無政府之國》。他認為當時清廷沒有“政府”的首條原因，是清廷的“政府”還沒有建立“責任制”。⑤ 該年９月１８日，程德全表示：“政府必負責任以合立憲制度也?！雹薮文辏冈拢啡?，達壽也講道：“責任不能專者，政府即不能成立?！雹?/p>

“責任政府”在歐美國家的出現，與代議制民主政治關聯密切。當“責任政府”移植到清末中國，其本質卻是以皇權為核心的“相府”。這種“在地化”的改造，首先體現在清廷有意將國君從“政府”范疇中分離。何啟、胡禮坦二人不僅接受西式教育，且長期身居香港。他們筆下的“政府”，主要是三權分立體系下的概念。對于英國政治制度，他們指出，“其政事盡操諸議員，議員分上下兩院”，“宰相亦選自此兩院。宰相并其所任用之人，名曰政府。政府欲有所為，則歸兩院定議”。⑧ 英國政事最終決策權屬于議會而非英王，“政府”首領由議會選出，“政府”行事由議會確定。所以，他們雖然借用“宰相”之名表示“政府”首領，但“政府”并非是君相框架內的“相府”。且對于當時中國君主專制的情形，他們明確認為皇帝包含在“政府”范疇內，“夫今之所謂君者，政府也”。⑨ 在他們看來，清廷擁有實權的皇帝，不應超然于三權分立的體系，理應屬于“政府”，接受議會制衡。

此外，日本著名法學家清水澄，曾專門為清廷立憲編撰《法律經濟辭典》，提供概念解釋。他在自序中講道：“今大清帝國銳意改革，立憲君主政體之議，亦已確定。則法之為何物與夫法中專門語之字義，人無上下皆所應曉。然欲求其字義于群籍，夫豈易言，是予之所以有辭典之著也?！雹龠@部辭典不是清水澄對概念的私人解釋；相反，作者盡可能搜集了當時日本主要觀點，“遍采自日本帝國之成文法及斯學專攻諸大家之著述”。②

對于“政府”與“天皇”的關系，該辭典指出：“日本憲法所謂政府，文字中包含天皇與否，雖以學說而分，然考其條規之性質，則似或含天皇或否，兩說均可?！雹圻@說明“天皇”是否屬于“政府”，當時日本存在是或否的兩種觀點。且在談及中國專制政體時，該辭典表示，“政府之首長專獨處理諸政”。④這里的“政府之首長”是指清廷皇帝。換言之，清廷皇帝是“政府”一員。此外，《民報》在介紹日本立憲知識時，也表達了與清水澄辭典相似的說法，“政府二字，見日本憲法第八條第二項及第六十七條。學者解釋有謂包涵天皇及國務大臣者；有謂天皇立乎政府之上，政府專指國務大臣者”。⑤

從何啟、胡禮垣、清水澄等論述來看，關于國君是否屬于“政府”的問題，在當時思想資源中其實有不同答案。但清廷堅持以傳統君相框架理解“政府”與國君的關系。江蘇學政唐景崇從日本憲法選取的信息，與清水澄等人的說法頗為不同。１９０６年６月７日，他明確指出，日本天皇處于立法、行政等機構之上，有至高權力，“其七十六條憲章整齊劃一，君權既固，君統愈尊若此”。他顯然屏蔽了日本天皇屬于“政府”的說法。在他看來，國君不應在須受立法等部門牽制的“政府”之列，而是卓然于上，享有“大權”。他理想的國君與“政府”關系，是國君“握全國大權”，“政府”則作為國君的“運動機關”。⑥ 同年１０月８日，趙炳麟也強調，“凡君主立憲國，其君主有統一之大權，一切關于政治之事，不經君主裁正，不能施行”，且國君可通過議院牽制“政府”。所以，“政府”權雖重，而“無從逞其強權”，“雖有梟雄不敢上凌君而下虐民”。⑦ １９０８年８月２７日，憲政編查館、資政院同樣表示，“君上有統治國家之大權，凡立法、行政、司法，皆歸總攬”，“政府輔弼行政”。⑧

可見，清廷官方認為，國君不屬于“政府”，而是處于“政府”的上位，享有“大權”，“政府”輔助國君行政。與何啟、胡禮垣、清水澄等觀點相比，更能清晰發現，清廷官方是以傳統君相框架為基礎，過濾不符合該架構的政法知識，再對“政府”進行的建構。

在將國君置于“政府”上位之后，清廷官方又將“責任政府”中的“責任”解釋為“政府”對享有“大權”的國君“負責”。１９０６年８月２５日，戴鴻慈、端方奏陳：“九部長官皆為閣臣，加以總理大臣、左右副大臣，為十二人。上之代皇太后、皇上負責任，下之各率其職，盡力于本部，是為中央政府之制?！雹嵬贻d澤也有明確表示：“立憲之國君主，神圣不可侵犯，故于行政不負責任，由大臣代負之。即偶有行政失宜，或議會與之反對，或經議院彈劾，不過政府各大臣辭職，別立一新政府而已。故相位旦夕可遷，君位萬世不改?！雹龠@里的“相位可遷、君位不改”一語，不僅點明構造此種“責任政府”的目的，也反映“責任政府”建構的邏輯框架，實質是傳統君相結構。

梁啟超對清廷所謂的“責任政府”多有批評，從中能進一步觀察到清廷囿于“相府”框架建構新“政府”的深層問題。１９０２年，梁啟超在《新史學》中批評古代史學“知有朝廷而不知有國家”。② 走出王朝體制，轉向現代國家，是當時梁啟超思考的核心議題。１９１０年，他在《憲政淺說》中明確表示，“國家者，在一定土地之上，以權力組織而成之人民團體也”，其中“領土”“國民”“統治權”為國家三要素。同時，國家為施行“統治權”，需借助包括國君在內的“國家機關”。國君“不過供國家使用之一器具，以國家之目的為目的，而非別自有其目的者也”。③ 在他筆下，現代國家應有相應的現代政治體制，而以“國家機關”取代以皇權為核心的官僚機構，則是建立現代政治體制的一項重要內容。

１９１０年前后，梁啟超多次發文，批評清廷官方仍在傳統君相框架下建構“責任政府”，“夫使對于君主而負責任者即稱之曰‘責任內閣也，則我國之有責任內閣已數千年，豈復勞諸公之陳請”。④ 他認為，“責任政府”只有對代表民意的國會負責，才能真正成立，“與國會相依為命”；而清廷所謂的“責任政府”，與軍機處沒有實質區別。⑤ 從表面看，這是關于“責任政府”建構的差異，但在此背后實則是維護王朝體制還是建設現代國家的深層分歧。梁啟超評論說：“夫使國家而果為君主私產，則君主固自應非國家機關，即政府、議會等，亦不過為君主之機關，而非國家之機關?！雹蓿保梗保材?，梁啟超回顧往事時，對清廷未能向現代國家方向改革仍頗為不滿，“彼其時雖號稱有國家而實未嘗有國家也，號稱有政府而實未嘗有政府”。⑦ 這里沒有“國家”“政府”的說法，正是對清廷改革仍囿于王朝體制的抨擊。

三、“地方政府”概念與省制改革

既然“政府”概念構造的基礎是“相府”，那么它自然也被限定于“中央”。在時人看來，“政府”與地方行政機構有明顯區分。１９０６年戴鴻慈、端方講到清廷預備立憲，應先謀劃六事，第五項為“定中央與地方之權限”。他們認為，“各種行政機關之間，其權限皆無一定，即責任皆無一定，惟視事之來時，因宜而奪之”，強調應“參酌各國官制”，明確“何者屬于政府，何者屬于地方”。⑧ 用今人眼光來看，他們是在建議厘清中央政府與地方政府的權責。不過，他們非但沒有使用“地方政府”一詞，且他們筆下的“政府”與“地方”處于相對位置。

與之類似，１９０８年８月７日，達壽談到教育層面的中央與地方關系，“地方可以各出財力以自謀，政府常為監督而獎勵之”。⑨ 達壽所說的“政府”與“地方”，同樣是一組相對概念。在“政府”與“地方”相對的表述中，有時后者也被寫作“地方官府”或“地方官廳”等。⑩且這樣的現象，并不限于官方論述，當時報刊的這類表達也頗為多見。①

在描述中國情況時，“政府”與“地方”處于區隔且相對的位置，是當時較為常見的現象。這說明“政府”概念尚未被系統用于解釋中國由上至下的行政機構。１９０８年１月２１日，學部主事劉寶和在條陳預備立憲事宜時強調：“朝廷頒布一令，政府則恭錄諭旨寄之督撫，督撫下之司道，以施行于各府廳州縣?！雹谶@反映了當時表述中國行政層級的概念：朝廷（君主）、政府、督撫、司道、府廳州縣?！罢弊鳛槌袚拜o弼君主而出納其政令”的“相府”，僅是自上而下行政體系中的一環。

“政府”的傳統“相府”定位，固然影響時人將之用于描述中國地方政治。同時應注意到，當時已出現“地方政府”一詞，也有“省政府”等指涉地方政府的具體表述。不過，因作為新名詞的“地方政府”具有特定政治涵義，清廷官方對此的使用，頗為慎重。

“政府”與“地方”關聯的知識，于１９００年前后已逐漸在國內傳播。③ 但“地方政府”的流行表述，大多與具有獨立傾向的地方自治有關。如１９０５年４月《申報》報道俄國設立“地方政府”，實行自治，“俄王頒諭，承認西比利亞近日之變動，令該處之各總督設地方政府以自治”。④ 這尚屬突發事件的新聞報道?！暗胤秸弊鳛橹贫刃灾R而被闡述，常見于有關美國聯邦制的文本。

清末五大臣出洋考察政治，搜集各國政治制度資料是他們一項任務。由戴鴻慈主持編纂的《列國政要》，即為此成果之一。美國地方制度作為重要內容，在《列國政要》共占４卷。該書描述的美國，是一個自下而上高度自治的分權體制，各級“地方政府”享有高度自治權。關于“省政府”與“中央政府”的關系，該書講道：“美國政治，聯邦分治之政體，而非中央集權之政體也。三數犖犖大政，其權操之中央政府，而其他政權則分授各省政府而聽其自治?！雹輰τ凇懊绹鲜轂橐宦摪睢钡慕忉?，該書認為十三州原是十三國。在這種有關分權體制的描述中，加入美國立國記憶的元素后，頗顯“省政府”有“國中之國”的意味，“曩日州自為國，各有主權。今日雖合為聯邦，而主權仍在”。⑥

美國“省政府”的“國中之國”色彩，在梁啟超筆下更為突出。他認為，美國人久富自治精神，“積數百年之自治習慣”。⑦ 美國的建立，是先有“地方政府”，再有“中央政府”，“各省政府之發生，遠在聯邦政府以前”。⑧ 美國的政治權力，則受到“省政府”的分割，“其一國政治上事業，中央政府與各省政府中分之”。⑨ 這種分權并不平衡，“中央政府”權力較弱，“省政府”具有較高的獨立統治權，“美國政府聯邦之國也，政權之大部分，為各州政府所保留，其割愛以獻諸中央政府者，實至微末耳”。⑩與《列國政要》描述的不同處在于，梁啟超強調美國“中央政府”所收各州“政府”之權，不是“大政”，僅為“微末”，更凸顯各“省政府”分權、獨立的特質。

基于此種中央與地方權力架構的認識，梁啟超強調：“彼美國者，有兩重之政府”?！皟芍卣备拍钍菫楸硎久绹暗胤秸本哂小皣兄畤钡奶卣?。第一重聯邦政府對應美國；第二重“省政府”對應“多數之小獨立自治共和國”。他以游歷美國的經歷表示，“自舊金山上岸，經芝加高、費爾特費以達紐約”，似乎是“在一國內之旅行”，但“孰知此車聲轔轔、汽煙勃勃之間，已經過十一個之共和自治國而不自知也”。對于“兩重政府”的關系，他又以“小房”和“大樓”解釋，“各省政府，譬則小房；聯邦政府，譬則大樓”，“先有無數之小房”，“最后乃于此小房之上，為一層堂皇輪奐之大樓房以翼蔽之”。他特別強調“小房”的獨立性，“小房非恃大樓而始存立，大樓實恃小房而始存立者也”。①

在這種有關“地方政府”的知識背景下，當時中國知識精英對“地方政府”的挪用和想象，同樣具有明顯的獨立自治之義?？涤袨椤洞笸瑫访鑼懙氖恰耙粋€全球化的烏托邦”，但在他“全面、細密、嚴整”的構想中，②仍能發現他對“地方政府”的認知?？涤袨榈睦硐胧澜?，是“削除邦國號域，各建自主州郡而統一于公政府者”。這種政治架構，實際是以美國聯邦制為模板的推廣。各國模仿美國建國十三州的作法，去國號，由國家變為地方，統一于一個中央政府，即“全地公政府”。③ 除中央設立“政府”外，地方同樣成立“政府”以自治?？涤袨檎J為，設立“地方政府”的理想地方層級，不宜過大或過小，因此創造“度”的地方概念，“其縮視一度界之地如今中國一大城市耳”。他表示，建立以“度”為單位的“地方政府”較為合適，“惟一度之地，以之上通全地公政府，下合人民，大小得宜，多寡適當，故可立為自治之小政府也”。④

在康有為筆下，作為“地方政府”的“度政府”具有高度自治的性質?！岸日钡娜耸掠善渥岳?，“用人皆由各度公舉，與公政府無關”。⑤不僅如此，“公政府”事實上并無實權，實權由“度政府”掌握。因此，“公政府”不設置最高統領，“公政府名雖總統，其實無權，不過坐受各度之成而司會計、品節、獎厲之事而已，故無須有一人之為總統總理”。⑥這種高度自治的“度政府”，是康有為效法美國聯邦制設計的產物。實際上，“度政府”更像是邦聯而非聯邦制下的“地方政府”，具有獨立小國的性質。

相較于康有為的“烏托邦”設想，政治思想激進的知識精英構想的則是各省自立，建立省級“地方政府”。歐榘甲在戊戌變法失敗后，思想轉為激進，傾向革命。１９０２年，他在《新廣東》中表示，在瓜分危機及清廷無法仰仗的情勢下，“莫如各省先行自圖自立，有一省為之倡，則其余各省，爭相發憤，不能不圖自立”。各省建立“省政府”，“有自立之政體，自立之海陸軍，自立之財政，自立之外務”，自立各省相當于獨立小國。歐榘甲并非想將中國分裂為若干小國，而是認為在特殊形勢下，先各省自立，再效法美國等聯邦制，各省聯合建立統一國家。他講道：“省省自立，然后公議建立中國全部總政府于各省政府之上，如日耳曼聯邦、合眾國聯邦之例，即謂全中國自立可也?！雹咄?，楊毓麟呼應歐榘甲，創作《新湖南》，“微廣東倡獨立，吾湖南猶將倡獨立焉”。關于湖南自立后的行政機構，他表示，應“辟湖南巡撫衙門為獨立之政府”。他同樣強調，先各省自立，然后中國自立，“十八分子聚而為中國”。⑧ 可見，在歐榘甲、楊毓麟觀念里，“省政府”這一“地方政府”概念具有獨立性質。

“地方政府”蘊含地方高度分權的意味，深刻影響清廷地方政治改革。當時社會有零星聲音，建議以“中央政府”與“地方政府”的架構，改革行政機構。如《時報》有時評講道：“今日中國之行政機關，宜分中央政府與地方政府……其地方政府之制，宜盡裁司道府，使州縣直接督撫，督撫直接內閣。惟督撫之下宜多設局所，一如中央政府之制。而為督撫者，尤貴久于其任，以專責成，兼許以自辟州縣?！雹龠@里的省級“地方政府”，具有較高的獨立自主權。這種地方行政改革的建議，在當時民間社會已是少數，而清廷更是有意避免使用具有分權、獨立意味的“地方政府”概念。

１９０６年１１月５日，清廷厘定官制推出地方官制改革大綱。其中，第一個省級改革方案，采取三權分立的設計，“與立憲國官制最為相近”。在行政方面，“擬仿我朝各邊省將軍衙署分設戶禮兵刑工各司、糧餉各處辦法，合院司所掌于一署，名之曰行省衙門”。② 可見，關于省級的行政改革，該大綱有以合署辦公，統一行政權的設想。值得注意的是，這種設計與“中央政府”建制類似。

同年１１月２日，厘定官制大臣已先一步提出中央官制改革方案。此方案在行政機構方面有談到“政府”組建原則，“內閣有總理大臣，各部尚書，亦均為內閣政務大臣，故分之為各部，合之皆為政府”。③地方官制改革的一項重要原則，是“各省官制自應參仿京部官制，妥為厘定”。④不難發現，組建地方合署辦公的行政機構，仿效的是“中央政府”的設定。１１月３０日，山西巡撫恩壽在回復地方官制改革的電文中，已點明這一現象，“至省城院司各官，照第一層辦法，通隔閡，省文牘，實與立憲國制相近，擬即統照鈞旨辦理”，“核與鈞署奏改京部官制，分之則為各部，合之則為政府，意相符合”。⑤ 一方面，在中央與地方行政機構設置方面，如恩壽所言是“意相符合”；另一方面，厘定官制大臣并未使用“地方政府”，與“中央政府”形成上下一貫的概念。換言之，中央與地方行政機構是意相符但名有別。

有學者指出，清末省級行政機構改革中的同署辦公，本有利于“建立統一的省級政府行政體系”，能促使督撫衙門向“省級政府轉化”。⑥ 這里的“省級政府轉化”，更多是從省級行政組織的內部架構層面著眼。同時應注意到，因“地方政府”具有的分權、獨立意涵，清廷并未采納“省政府”之名。事實上，這份地方官制改革方案中的合署辦公，因阻力過大，最終并未真正施行。因此，“省級政府轉化”無論從內部架構還是名稱觀念，都遭遇了頓挫。

在清廷官方關于省制改革的后續討論中，“地方政府”意味著地方分權，有損中央集權的認知，仍持續發酵。１９１０年１月１９日，山東巡撫孫寶琦講道：“其在地方分權之最重者，則直別立政府，如元之行省，規模擬于中書，如美、瑞之聯邦，英、法、德之屬地，或因歷史之發達而組織殊，或因形勢之禁格而權限異，類皆自為制度，儼具獨立自主之資格?！雹撸保梗保蹦辏乖拢保橙?，兩江總督張人駿也認為：“西國聯邦制度，則各邦自有政府，上國僅同盟主，是為純乎地方分權，中國若仿行之，將如唐末藩鎮，有尾大不掉之虞，是極端地方分權亦不可行也?！雹鄰那逋⒔嵌榷?，當時輿論已有督撫為“小政府”的聲音，⑨若將具有特殊意涵的“地方政府”或“省政府”用于省制改革，無疑會使督撫在分權、獨立的進路上，更為名正言順。這對清廷而言顯然無法接受。

由上可見，清末諸如《列國政要》等文本，已提供以“政府”為核心建構中央與地方行政體系的知識資源。但因“政府”囿于傳統“相府”的定位，以及“地方政府”隱含的分權、獨立傾向，清廷并未主動將“地方政府”用于地方政治改革。從概念史角度來看，因清末“地方政府”概念與中央集權訴求的矛盾，今人熟知的自上而下的現代“政府”體系，尚難以推行。

四、結語

１９世紀前中期，傳教士在引介西方政法知識時，尚未將中國傳統“政府”一詞納入三權分立的相關文本，也未將其與西語對接。１９世紀后期，日本語境中已吸收西方政治含義的“政府”概念逐漸回傳中國。受此影響，至遲于１９世紀末，中國語境中“政府”概念不僅與“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”已基本形成對譯關系，且漸成流行詞。中國知識精英也開始將之納入三權分立這一新的框架進行理解、建構、使用。不過，因以皇權為核心的政治結構未變，“政府”概念仍深嵌于傳統君相結構。在中央層面，“責任制政府”只是徒有其表，實質是在“相府”框架基礎上添加或過濾西方政法元素。這種傳統“相府”定位，導致原本應作為建設現代國家體制重要環節的“責任制政府”改革，仍陷于維護王朝體制的窠臼。在地方層面，新名詞“地方政府”本身附著的分權、獨立之義，使得省級行政組織改革雖有意模仿“中央政府”架構，同時卻有意避免使用“省政府”之名，中央與地方上下連貫的“政府”體系難以推行。

清末“政府”概念的再生成及其參與的政治實踐，之所以呈現如此面貌，實因受制于以皇權為核心的政治結構。歷史發展的后續情況，尤能印證現代“政府”體系在形成的最初階段，于清末遇到的這種結構性困境。辛亥革命的發生，為“政府”這類概念的現代轉向及政治體制的建立，解除了原有政治結構的束縛，是促成現代“政府”體系形成的關鍵。其一，這場大革命使“政府”概念脫離傳統君相結構中的“相府”框架，進一步向現代行政機構的方向衍生。其二，各地自立的“軍政府”先后成立，造成“地方政府”被用于中國的事實。這使得清廷曾想避免的“中央政府”和“地方政府”這套行政架構，也借由革命力量開始在中國落地。

作者單位：上海師范大學歷史系

責任編輯：黃曉軍