新能源汽車快速替代燃油汽車引發的產業和地區分化問題及對策

王 青 李正玉

新能源汽車是全球通信、能源、人工智能等技術創新的交匯點，日益成為全球競爭新賽道的焦點之一。我國新能源汽車已連續8年位居全球銷量第一。隨著我國新能源汽車對燃油汽車的加速替代，在促進產業升級、技術創新和綠色發展的同時，也出現了燃油汽車產能利用率大幅降低、汽車企業分化、部分地區和城市經濟及就業承壓等問題，而產業、地區和城市的分化在短期內難以逆轉，迫切需要加快產能和產品結構轉型升級。對此，企業和地方也有共識和意愿。當前迫切需要國家對準入、產能等政策進行調整，在嚴控總量閥門的同時，更好發揮市場在資源配置、結構優化等方面的功能作用，促進燃油汽車企業加快轉型。在積極防范應對矛盾風險的基礎上，持續鞏固提升我國在全球新能源汽車新賽道上的相對優勢。

我國新能源汽車進入對燃油汽車的快速替代階段

我國汽車市場已進入中低速發展階段，汽車產業和汽車消費市場日益呈現出新趨勢和新特征，其中最重要的是新能源汽車對燃油汽車的替代呈加速態勢。

（一）我國汽車市場已進入中低速發展階段

2022年，我國汽車銷量為2686.4萬輛，民用汽車保有量（不含三輪汽車和低速貨車）和千人汽車擁有量分別達到3.1億輛和221輛，全球第一大汽車生產國和消費市場地位更加穩固（見圖1）。

隨著千人汽車擁有量跨越200 輛關口，我國汽車市場已進入中低速增長階段，千人汽車擁有量增速已回落到4%-5%的潛在增長區間（見表1）。預計到2030年，我國汽車年產銷規模將達到3300萬輛（生產企業批發銷量），期間將保持3%左右的潛在增速（見圖2）。

圖2 我國汽車年銷量及潛在增速（2000-2030年）

表1 發達國家或地區汽車需求增長的階段特征

（二）我國新能源汽車對燃油汽車的替代開始加快

2022年，我國共銷售新能源汽車688.7萬輛，占全球新能源汽車年銷量的63%，連續8年位居全球銷量首位。其中國內銷量和凈出口量分別為623.5萬輛和65.1萬輛，國內市場占有率也從2015年的1.4%，快速提升到2022年的23.2%（見圖3）。

圖3 我國新能源汽車國內銷量及國內市場占有率（2015-2022年）

我國新能源汽車全球競爭力也不斷提升。2022年國內市場上自主品牌銷量占比達到79.9%，有6家國內企業位居銷量排名前10位，歐洲市場日益成為我國新能源汽車重要的出口市場（見表2、圖4）。

圖4 2022年我國新能源汽車主要出口國家及出口量

表2 2022年全球新能源汽車企業銷量排名

在供給充分、經濟穩定等前提下，綜合考慮各種影響因素，預計到2025 年新能源汽車國內市場占有率將超過50%，到2030 年將接近甚至超過90%；年產銷規模也將分別超過1600萬輛和3000萬輛（見圖5、圖6）。(注：對新能源汽車歷年銷量做平滑處理，假定2040年國內市場占有率為100%，綜合對市場占有率的不同預測結果，再將汽車整體銷量預測值按照市場占有率預測結果做估算，得出新能源汽車年銷量預測值。)

圖5 我國新能源汽車國內市場占有率的預測（2011-2040年）

圖6 我國新能源汽車和燃油汽車增長趨勢（2000—2030年）

從目前到2027年前后，新能源汽車對燃油汽車都將處于快速替代期。

新能源汽車對汽車產業和地區發展的影響開始顯現

隨著新能源汽車產業快速增長，汽車產業、汽車生產企業和地區發展出現分化。我們判斷，這種由技術進步和市場變化所引發的分化現象，短期內不僅難以逆轉，而且會更加明顯。

（一）燃油汽車銷量持續下滑，產能利用率大幅降低

近兩年我國汽車總銷量實現小幅增長，主要是由新能源汽車增長所拉動。燃油汽車銷量自2017年達到2810萬輛規模的峰值水平后持續降低，到2022年已降為1998萬輛，較2017年已降低近3成。受此影響，近年來我國汽車制造業產能利用率也不斷降低，從2017年的82.2%，下降到2023年1—4月的72.0%。

2022年，全國乘用車整車生產企業總產能約為4289萬輛，產能利用率為54.5%，產能排名前20 位的乘用車企業產能利用率僅為49.6%，包括上汽大眾、東風日產等跨國品牌廠商也已低于平均水平，其中3 家企業甚至低于15%（見圖7）。全國乘用車生產企業中，有38家企業銷量為零，大致占企業總數的31.1%；約405萬輛產能完全閑置，占乘用車整體產能的9.4%。即使在這種格局下，目前仍有約1000萬輛在建產能將陸續建成投產。

圖7 2022年主要汽車企業產能利用率

（二）汽車生產企業分化明顯，企業效益整體下滑

對于燃油汽車為主的生產企業，近兩年其產銷量和市場占有率均大幅回落，其中以大眾、通用、現代、日產、福特等合資品牌較為明顯。主要汽車企業效益自2018 年以來逐步降低，2022年成本利潤率為8.5%，較2018年下降1.6 個百分點；2023年1—3月進一步降到5.6%，分別較2022年同期和全年下降2.5和2.9個百分點。而特斯拉、比亞迪、奇瑞、長安等新能源汽車產銷量占比較高的企業，經營狀況和盈利指標相對較好。

（三）部分汽車大省大市承壓，經濟增長和就業穩定風險加大

基于2020 年非競爭性投入產出表測算，汽車對于地方經濟關聯帶動作用巨大（見表3）。特別是對于汽車產業大省大市而言，汽車興則百業興，汽車業直接影響投資、稅收、消費和就業狀況。從產量占全國產量比重超過2%的18個省市來看，2019年到2022年，有8 個省市汽車產量出現下降，其中產量占比高、產量降幅大的吉林、湖北、河北等省份，經濟增長面臨較大壓力；而產量占比相對較高、產量降幅大的省市，如湖南、天津、遼寧、河南等省市，也應對其發展給予跟蹤和關注。

表3 汽車產業每萬元銷售額對總產出和GDP的影響

從主要汽車制造大市情況看，汽車產量和工業增加值之間也呈現明顯的正相關關系。特別是新能源汽車產量增長較快的城市，其工業增加值增長也相應較快。2023 年一季度，西安和深圳地區生產總值實際增速分別達到7.6%和6.5%，分列全國副省級以上城市增速前兩位，而新能源汽車產量快速擴大是重要原因。

當前燃油汽車企業轉型面臨的政策障礙

對于加快產能和產品結構調整，無論是自主廠商還是合資廠商都有較強意愿。但在調研中一些企業反映，轉型面臨一些政策障礙，此前企業介入新能源汽車生產的三條路徑，目前已很難走通。

一是現有汽車生產企業面臨“兩個平均水平”限制。即車企上兩個年度產能利用率和新能源汽車產量占比均高于行業平均水平；所在省份上兩個年度汽車產能利用率高于同產品類別行業平均水平。之前沒有新能源汽車項目、但希望通過發展新能源汽車解決燃油車銷量下滑困境的企業，很難達到要求。即使企業產能利用率高于全國平均水平，但如果本地其他企業產能利用率較低，也無法達到要求，企業項目能否通過取決于非自身可控因素，陷入“被窮鄰居拖垮”的局面。

二是通過收購現有企業獲得生產資質被嚴控。生產資質是行政許可，不能直接進行市場交易。無論是現有汽車企業還是非汽車生產企業，即使收購了“殼”也不能自動獲得生產資質，仍需作為新增產能和新增生產主體重新備案。目前主管部門實施“窗口指導”，在嚴格控制汽車企業數量、不再新增產能布點的要求下，除了采取“特批”方式外，其他項目很難被受理。這不僅導致準入環節的不透明不可預期，也加劇了燃油汽車閑置產能不斷增加、“僵尸企業”長期存續，但同時新能源汽車產能難以擴大的矛盾。

三是以代工模式實現跨界進入的路徑基本封閉。根據現有政策要求，無論是委托代工的企業還是代工企業，都必須要有新能源汽車生產資質，實際上又回到了新企業主體必須獲得新能源汽車項目和生產資質的問題上。目前除蔚來汽車等少數已經在《道路機動車輛生產企業及產品公告》（以下簡稱“公告”）名單上的“老人”外，“新人”以代工模式進入新能源汽車制造領域已行不通，這將降低新能源汽車跨界融合、創新發展的動力能力。

政策建議

汽車產業主管部門在產能和主體準入等方面實施較為嚴格的管控措施，目的是避免無序擴張、提升集聚集群發展水平、提高產能利用率，大方向無疑是對的。但需要根據實際情況，適應新能源汽車和智能網聯汽車發展的要求，在嚴控總量閥門的同時，更多發揮市場在資源配置、結構優化、矛盾風險化解等方面的功能作用。

（一）對控制汽車產能的幾點認識

既要關注總量過剩問題、更要聚焦結構失衡矛盾。產能過剩既是總量概念，也是結構概念。汽車企業從規劃到投產大致需要4 年左右周期，現有產能應適應4—5 年后的市場需求，即保持適度超前。預計到2025 年，燃油汽車和新能源汽車產銷規模將分別達到約1200萬輛和1700萬輛，如按照70%左右的合理產能利用率，目前燃油汽車產能已明顯過剩，而新能源汽車合理產能大致在2400萬輛，現有產能并不存在明顯過剩（目前業內估算新能源汽車產能大致在 2100萬-2600萬輛之間，其中包括已立項未投產甚至已爛尾的項目），還要考慮到現有汽車產能中的有效產能和無效產能，不宜將停產企業的閑置無效產能計入實際供給能力。

依靠新能源汽車消化燃油汽車過剩產能是有效途徑。新能源汽車對燃油汽車替代是大勢所趨，在應對燃油汽車市場萎縮所引發的產業、地區分化問題時，要避免用延緩新能源汽車發展來做緩沖，這將會得不償失。而且總量政策很難有效解決結構性問題。要化解燃油汽車產能過剩問題，需要打通新能源汽車整合、盤活燃油汽車過剩產能，甚至接盤“僵尸企業”的通道。這樣才能從根本上解決一邊過剩產能增加、一邊高成本重復建設的結構性矛盾。

代工模式是促進新能源汽車加快創新發展的重要生產組織方式。在產業鏈價值鏈創新鏈等方面，新能源汽車和燃油汽車有明顯差異。除了縱向一體化和全產業鏈生產模式外，代工模式能較好適應新能源汽車和智能網聯汽車創新發展的特點，是重要的生產組織方式，代工路徑在現階段仍需鼓勵。此前跨界進入新能源汽車的“造車新勢力”，大多采用代工模式并在初期獲得快速發展，這對于盤活落后產能、提高資源利用效率、增強地方發展動能發揮了積極作用。

解決產能過剩的關鍵是管住地方政府而不是生產企業。雖然企業層面存在無序擴張、資本推動等問題，但更重要的是抑制地方政府投資和擴張的沖動。在全國25個省份的產業發展規劃中，都將新能源、生物醫藥、新材料等產業作為發展重點，引發各地招商嚴重“內卷”。只有管住地方政府這只“背后的手”，才能讓汽車企業根據比較優勢和區域策略作出更合理的決策，有效遏制汽車產能無序擴張的態勢。

（二）相關政策建議

一是對燃油汽車和新能源汽車產能實施分類管理。根據兩類產品發展階段和市場趨勢，單獨對新能源汽車產能進行管理，并且在準入、產能、主體的監管政策上有所區別。對于現有汽車企業投資新能源汽車項目，建議取消上兩個年度本地區汽車產能利用率高于全國平均水平的相關規定。

二是實現“國家統籌生產多少、市場決定誰來生產”。國家把監管重點放在控制總產能上，把總量控制住了，產業和市場就不會出大問題。建議依據未來5年市場規模和70%產能利用率確定即期產能總量控制目標，并對總產能進行定期評估，以此為基礎調整政策“松緊度”。在保持汽車生產企業總數不增加、項目落地后合并產能不增加等前提下，進一步優化落后企業和過剩產能退出機制，允許通過收購、拍賣等市場化方式引入新主體進入，實現“退出一個、進入一個”?，F有汽車生產企業之間進行本地或異地兼并重組，不作為新增產能進行管理，不受異地新建純電動汽車生產能力和建設規模限制。

三是積極防范應對部分地區和城市衰落風險?？煽紤]前兩項政策建議，在燃油汽車產能占比高、產量下降幅度大的地區先行推出，加快這些地區汽車產業轉型。同時，建議允許這些地區汽車生產企業按一定比例，把現有燃油汽車產能置換為新能源汽車產能；明確“誰的品牌誰負責、誰生產誰配合”的原則，厘清品牌商和生產商的產品服務責任，允許本地區以外汽車生產企業委托該地區企業進行新能源汽車代工；經主管部門準許后，允許公告外企業對該地區落后企業進行收購，同時取得汽車（新能源汽車）生產資質。

2023年4月26日，浙江省金華新能源汽車小鎮某汽車智能工廠車間里，新能源汽車正有序下線。圖/中新社

四是優化“窗口指導”和規范地方政府行為。提高國家部門“窗口指導”的透明度和可預期性，及時向社會公開各項“窗口指導”政策的內容、標準、地方報送及受理條件，減少“特批”項目。嚴格控制地方政府通過領投等方式深度介入新能源汽車產業新建項目，加強對爛尾項目和空置汽車園區的清退和整合。

五是穩扎穩打推動新能源汽車出口和海外布局。當前，考慮到一些國家對我國發展的限制甚至打壓，我國新能源汽車出口和海外布局短期內并非越多越好、越快越好。宜把握好發展與安全、開放與安全的關系，在國家層面控制“節奏”。進一步提升國內新能源汽車市場開放度和包容性，吸引全球汽車企業共同開拓國內市場，重點加強與歐洲國家和汽車企業在技術、標準、研發、生產等方面的全方位合作，突出“以市場換市場”，提高對我國實施貿易壁壘或限制政策的成本。加強國家指導和協調，避免汽車企業在資源獲取、整車出口和海外布局中內耗內卷。根據當地實際情況和投資風險，引導國內企業靈活采用整車出口、當地建廠、合資合作等多種路徑。鼓勵整車、動力電池、充電設施等上下游企業協同“走出去”，強化品牌和服務體系建設，增強海外業務拓展的可持續性。