日本應對少子老齡化的策略及啟示

張來明 馮文猛

日本是當今世界上人口老齡化程度最深的國家，也是少子化進展顯著的國家。2022年，日本65歲以上人口占比超過29%，人口已連續12年呈現負增長。在家庭倫理、婚育觀念等多方面，日本和中國有相似之處。研究日本應對少子老齡化的策略及效果，對我國推進相關領域工作具有參考價值。

日本人口變化的階段、誘發機制及應對策略

二戰后至今的70余年間，日本人口大部分時間內維系了上升勢頭，先后于1947—1949年和1971—1974 年經歷了兩次生育高峰，并逐步實現了人口從“高出生、高死亡、低增長”向“低出生、低死亡、低增長”的“人口轉變”。從時期特征及對經濟社會產生的具體影響判斷，二戰后至今，日本的人口變化可分為四個階段。

第一階段為二戰后至20世紀50年代末期，特征為人口快速增長和第一次人口轉變。1945年二戰結束時，日本總人口約為7200萬人（數據來源于日本經濟安定本部總裁官方企劃部調查課，1949年）。1947年10月1日實施的臨時人口調查顯示，日本的總人口當時為7810萬人，兩年中增加了大約600萬人。這一時期，日本的總和生育率處在4.32—4.54的高水平。1947年，日本人口的人均預期壽命首次超過了50歲，男性人口人均預期壽命50歲，女性人口人均預期壽命53歲。

直至1950年，日本的死亡率（尤其是新生兒死亡率）一直維持在較高水平。由于這一時期出生率的水平也較高，日本人口整體上處于“高出生率、高死亡率、低增長率”的發展階段。20世紀50年代后期，日本人口的出生率和死亡率均出現了明顯下降，人口自然增長率也隨之降低，日本進入了“低出生率、低死亡率、低增長率”的階段，在這一時期實現了第一次人口轉變。

第二 階 段 為20 世 紀60 年代，特征為適宜經濟快速增長的人口結構的出現和持續。日本經濟的快速增長，貫穿了20世紀50年代至80年代的30年。日本這一時期的經濟成功，可以從政府作用、產業政策、發展模式、美國援助等多方面分析原因，這一時期的人口變化對經濟社會的快速發展也起到了至關重要的作用。

這一時期人口對經濟社會發展的貢獻可分為三個方面。首先是年輕的人口結構提供了充足的勞動力。1960年人口普查時，日本15—64歲的勞動年齡人口占64%以上。直至20世紀60年代末期，日本總人口中勞動年齡人口占比一直維持在較高水平，勞動年齡人口的年齡結構也趨于年輕化。人口年齡結構的年輕化，為滿足第二、三產業快速發展的勞動力需求提供了非常有利的條件。

其次是勞動年齡人口人力資本的提升。這一時期，日本就業人口的年均增長率只有1.5%左右，經濟增長更多依靠了勞動生產率的提高。勞動生產率的提高，有賴于勞動力人力資本即教育水平的提升。1960 年，日本15歲以上人口中受過教育的比例已經高達90.5%。

最后是人口綜合素質的提高。除勞動力總量和人力資本改善外，這一時期包括土地改革、消除財閥影響、新生活運動等一系列新政策的出臺，帶來了日本人口綜合素質的提高。這種改變，不僅帶來了經濟的發展，也帶來了社會的進步。

第三階段為20世紀70年代至80 年代中期，特征為安定人口概念的提出和老齡化的逐步顯現。1967年7月末，日本總人口突破了1億。1970年，65歲以上人口占比達到7.06%，日本正式進入老齡化社會。但這一時點上，少子化問題并未出現（日本1970年的總和生育率依然維持在2.1的更替水平上）。1970年，日本男性人均預期壽命69.3歲，女性人均預期壽命增至74.7歲。在當時，對人均預期壽命的增加，日本社會普遍給予了正向評價，認為人均預期壽命和老年人口的增加，是社會進步的表現，不應該被看作問題。在國際上，由于經濟發展帶來的巨大成就，日本實現的人口轉變，會同日本企業的經營方式，被普遍作為成功的典型。

上述背景下，日本在20 世紀70年代提出了“安定人口”的概念，即人口總量不增加也不減少的狀態。要實現這一狀態，需要總和生育率維系在2.1的更替水平。進入20世紀70年代后，日本人的生活觀念逐步發生變化，從重視物質豐富開始逐步轉為重視精神豐富。這一變化，為之后日本女性對個人價值和就業問題的看法轉變埋下了伏筆。

自1975年開始，日本的總和生育率首次跌破2.1的更替水平，降至1.91。其后，日本的總和生育率總體上進入了下降軌道。雖然1982—1984 年日本的總和生育率出現了短暫的小幅反彈（1981年降至1.74后，1982、1983和1984年的水平分別為1.77、1.80和1.81，但在1985年又開始下降，跌至1.76），但1985年后這種反彈未能持續，總和生育率再次進入持續下降軌道。由于人口成長周期的影響，20 世紀70 年代后期出現的人口生育水平下降，并沒有即刻展現出對經濟社會發展的影響。也是在這一背景下，日本社會當時對生育水平下降帶來的少子化影響，幾乎沒有做任何考慮。

第四階段為20世紀80年代后期至今，特征為老齡化加深、少子化凸顯和少子老齡化對策的全面實施。20世紀80年代后期，日本老齡化出現了進一步加劇勢頭，如何應對老齡化帶來的沖擊，越來越多地引起決策者和研究人員的關注。1986年，日本正式出臺了“長壽社會對策大綱”，首次確定了在首相直接領導下全面推進老齡化社會的應對策略。政策制定當初的討論集中于老年人相關的內容，對于造成老齡化最大原因的少子化，則基本上沒有進行討論。之后，針對老齡化日益發展的經濟社會影響，日本不斷加大應對力度，出臺的主要措施包括：1989 年制定了“老年人保健福祉推進十年戰略”（即通常所說的“黃金計劃”）；1990年對既有的《老年人福祉法》進行修訂，確定了服務主體向市町村地方政府轉移的策略；1994年成立了老年人護理對策本部，探索如何構建老年護理體系；1994 年制定了“新黃金計劃”，對舊有數值做了上調；1999 年通過了“黃金計劃21”，對基礎數值目標做了再度調整，并準備實施護理保險制度；2000年正式實施了老年人護理保險制度；等等。

自2009年開始，針對如何為老年人提供全方位照料，日本開始探索如何進一步完善其既有的社區綜合護理體系和護理保險制度。隨著更多措施出臺，日本社會形成了相對完善的老年人照料體系，整個社會無論從城市規劃、社區建設，還是從就業環境、日常生活等方面，都形成了老年友好型社會發展模式。當前，以社區為基礎的綜合護理體系已實現全覆蓋，社區內開展上門醫療服務的機構也超過了三分之一。同時，針對高齡人口不斷增長的問題，日本進一步加大對康復輔助器具和機器人的研發，以提升老年人的自理能力和對人工的替代。在環境建設上，日本對舊有社區改造力度不斷加大，老年人康復中心和老年人支持中心已開始普及。2021年4月1日，日本政府正式實施《改定高年齡者雇傭安定法》，為將企業員工退休年齡從65歲提升至70歲做準備，這意味著日本社會不久后有望正式進入70歲退休的時代。但與此同時，老年人數量的增加和人口結構的進一步老化，為日本帶來了龐大的財政支出壓力。如何增強老年社區活力，破解老年人照料人員不足等，成為日本社會中需要持續解決的問題。

在日本城鄉，各個年齡段的老人隨處可見。圖/中新社

與此同時，隨著總和生育率進一步降低，日本的少子化問題逐步凸顯。1990 年，日本發布了基于1989年人口動態調查計算的總和生育率降至1.57的結果。由于這一數值比1966年的1.58 的歷史最低水平還低，震驚了日本社會。人們認識到，少子化已到了相當嚴重的程度，在研究出臺老齡化對策的同時扭轉生育率水平進一步降低的趨勢，應對少子化帶來的沖擊，需要提到政府議事日程上來。在這一背景下，對女性提供支持，創造更為理想的育兒環境，使女性實現工作和育兒的兼顧，逐步成為政府施政考慮的重要內容。

在既有老齡社會對策基礎上，日本政府2003年實施了“少子化社會對策基本法”，2005 年出臺了“少子化社會對策大綱”，明確政府從女性生育、育兒和就業等多個角度提供支持，以扭轉出生率繼續下降勢頭。之后，在應對少子化方面，日本政府不斷出臺新措施，以強化對這一政策的支持。

在內容上，應對少子化的具體措施涵蓋多個方面。一是提供育兒經濟補貼。當前，日本對符合收入范圍的人群三歲以下每人每月補貼15000日元，三歲到初中每人每月補助10000日元。二是為育兒父母提供綜合性支持。在多個城市相繼建立提供負責產前產后護理、母嬰心理保健、懷孕咨詢等服務的家長綜合支援中心。三是充實育兒休假制度。預產期六周前，可以申請產前假，雙胞胎的情況可提前14周休產前假；產后假從分娩后的第二天起時長8周；直到孩子滿1歲（某些情況下可到2歲），父母都可以獲得育兒假，有1個學齡前的孩子每年最多可休5天，有2個以上學齡前的孩子最多可休10天。四是實施免費兒童教育。2015年度，為減輕低收入家庭父母的負擔，除將市民稅免除、家庭的幼兒園保育費從每月9100日元降至3000日元外，日本還對幼兒園、保育所等的保育費制度進行了擴充和完善，第二個上幼兒園的孩子費用減半，第三個孩子免費。

近些年，日本繼續深化針對育兒的政策支持。2023年2月，日本政府開始探討進一步充實托育機構人員，建立針對育兒媽媽的心理支持等措施，以進一步緩解家庭在育兒方面的經濟和心理壓力。

盡管有上述努力，但迄今為止日本的少子化趨勢并未出現根本性扭轉。1990年公布的日本總和生育率為1.57，這一數據令日本社會震驚，其后日本總和生育率進一步下降，2005年降至谷底的1.26。2006年開始，日本總和生育率有所恢復，至2013年增至1.43，但之后又陷入低水平波動的狀態，2022年再度降至1.26。低生育水平帶來出生人口的持續減少。2022年日本出生人口延續了“七連降”，跌至79.9萬人。這一現象下，日本現任首相岸田文雄提出了“情況危急”的判斷，并提出與以往不同的“異次元少子化對策”草案，該草案預計將包括提高育兒補貼、完善教育保障與工作制度改革三部分。

引發少子老齡化持續發展的原因

導致日本少子老齡化的原因主要包括兩個方面：一是醫療技術進步、收入水平提升、健康意識改善等帶來的人均預期壽命的持續增長。從平均預期壽命看，日本已處在世界領先水平，2020年日本男性平均預期壽命81.56歲，女性平均預期壽命87.71歲。二是多重因素影響下出現的低生育率水平，即通常所說的少子化的持續。

少子化的發生，主要源于日本社會中晚婚和不婚現象的出現。從更深層次分析，既與日本社會的意識轉變有關，也與勞動力市場變化中非正規就業的逐步擴大有密切聯系。

二戰后至今，日本國民的平均初婚年齡不斷上升，特別是進入20 世紀90 年代后期，初婚年齡的增長更為明顯。男性平均初婚年齡從1947 年的26.1歲增至1990年的28.4歲，2020年的31.0歲；女性平均初婚年齡從1947 年的22.9歲增至1990年的25.9歲，2020年的29.4歲。

晚婚化程度不斷加深的同時，日本人終身未婚的比例也在逐漸上升。從日本男性和女性終身未婚（此處指到50歲時尚未結婚的情況）的比例變化看，20 世紀80 年代后特別是進入20 世紀90 年代以來，日本人終身未婚的比例迅速上升。男性終身未婚比例從1990年的5.57%增至2020 年的28.25%；女性終身未婚比例從1990年的4.33%增至2020年的17.81%。同歐洲的相對包容不同，日本社會對非婚生育的現象并不認同。晚婚和不婚現象的增多，從根本上帶來了日本出生人口的減少。

晚婚和不婚現象的增加，一方面同結婚意愿、社會環境的變化有關，另一方面也同進入20 世紀90 年代后日本經濟增長的長期低迷和雇傭形態的變化相聯。日本第9 次至第15次實施的對18—34歲人群的結婚意愿調查結果顯示，進入20世紀90年代后，男女計劃結婚的比例均出現了明顯下降，尤其是男性下降得更為明顯。對25—34歲獨身人群的獨身理由進行詢問的結果顯示，無論男女，認為“受周邊環境所限找不到合適的結婚對象”的比例最高。日本國立社會保障人口問題研究所“出生動向基本調査（獨身者調査）（2015年）”結果顯示，男性和女性受訪者中選擇這一原因的比例分別為45.3%和51.2%。選擇最多的第二項和第三項，在男性中分別為“感覺沒必要”（29.5%）和“沒錢結婚”（29.1%），在女性中分別為“不想失去自由自在的生活”（31.2%）和“感覺沒有必要”（23.9%）。2021年進行的第16 次結婚意愿調查結果顯示，18—34歲未婚人群中有結婚計劃的比例，男女都在進一步減少，男性從2015年的85.7%降至81.4%，女性從2015年的89.3%降至84.3%。未婚人群中不想戀愛的比例達到三分之一。

影響生育行為的另一個原因，是隨著20 世紀90 年代后日本經濟長期低迷，企業出于節約用工成本等方面考慮，逐漸采用了更富有彈性的勞動力制度。這具體表現為作為“正社員”的正規就業比例逐步縮小，而諸如“打工”“派遣社員”等非正規就業的比例在逐步增加。日本總務省調查顯示，2012年以非全職就業或簽約社員等方式受雇的非正規就業人員，在被雇傭人員中占35.2%，其中男性中非正規就業占比19.7%，女性中非正規就業占比54.5%。相對于正規就業，非正規就業的待遇更低。勞動形態的上述變化，給適齡群體的結婚行為帶來了實質性影響。就業形態的不同，對男性是否有配偶的影響巨大。相比作為正社員的正規就業人員，非正規就業的男性結婚概率要低得多，且這一差別隨年齡增長還在增加。勞動力市場中非正規就業的增加，直接帶來了20世紀90年代后日本結婚比例的低下。

除了未婚增多對生育產生影響外，婚后的生育意愿也決定著新生兒的數量。根據日本國立社會保障人口問題研究所的數據顯示，進入20 世紀90年代后，日本人家庭的理想孩子數量持續下降，從1987年的2.67人降至2015年的2.32人。家庭實際生育的孩子平均數量，也從1987年的2.23人降至2015年的2.01人。實際孩子數量低于理想孩子數量的具體原因，主要是“育兒和教育花費太大”，選擇這一原因的比例達56.3%，在30—34歲人群中，選擇這一原因的比例超過了八成。經濟壓力不僅影響結婚意愿，也影響著婚后生育孩子具體數量的選擇。

除上述因素外，日本傳統的文化價值觀念和社會環境中依然存在著妨礙日本女性實現工作和婚育兼顧的因素，這是導致少子化的另一重要因素。

時至今日，女性婚后尤其是有子女后辭職成為專職主婦，在日本依然被大多數人看作理所應當的事情。目前，日本因為生育和育兒不得不辭職的女性依然高達60%。在這種情況下，很多女性不得不面臨工作和婚姻的艱難抉擇。20世紀70年代后，隨著日本經濟發展創造大量就業機會，女性開始大量進入就業市場。進入?？茖W?；虮究茖W校學習，并在畢業后先工作幾年，逐步成為社會中大多數女性的慣行做法。女性就業環境的變化、個體人力資本的提升和價值觀念的轉變，導致了很多女性主動選擇了晚婚或不婚。

這一期間教育投資回報率的上升，也逐步成為女性選擇晚婚或不婚的因素。女性學歷越高，獲取的工資收入也越高。對于大學本科畢業生，男女工資收入的差距相對較小。同時，高低學歷之間的收入差距也出現了擴大傾向。對高學歷女性而言，停止工作，意味著將在經濟上遭受巨大損失。離職所帶來的不僅僅是經濟上的損失，也伴隨著對職業進取感的喪失。即使將來回歸工作崗位，在技能和知識上也會出現滯后，不容易趕上。從個人工作角度出發，主動選擇晚婚甚至不婚的女性比例日漸增多。

當前，圍繞婚育的觀念進一步發生變化。2021年日本第16 次婚育意愿調查中，選擇結婚對象的條件中，男性開始考慮女性的經濟能力，占比從2015年的41.9%增至48.2%。女性則看重男性對家庭和育兒的能力和態度，從2015年的57.7%增至70.2%。

日本應對少子老齡化的近期對策及對中國的啟示

少子老齡化的發展，給日本經濟社會發展帶來了深遠影響。在經濟上，越來越多的研究人員將日本自20世紀80年代末期開始的“失去的30 年”，從根本上歸結為少子老齡化帶來的人口結構的根本變化。在社會上，老齡化導致了村莊消亡和勞動力不足，進入本世紀之后，“限界村落”和“補充移民”逐步成為日本人口學研究中的兩個重要領域。在外交上，為獲取充足的老年照料人員，日本不得不積極同周邊國家開展合作，力圖解決本國護理人員不足的問題。自2023年起，日本進一步放寬了獲得永住資格的限制，以吸引更多的國際移民。在政治上，由于養老金、醫療費用等社會保障支出的進一步增加，提升消費稅率已成為近些年日本政治中的一項重要議題。在技術革新和產業結構調整上，面對未來勞動力的進一步萎縮，日本提出了優先發展人工智能、在機器人研發上進一步加大力度的策略。以上種種跡象表明，少子老齡化這一人口變化今天對于日本的影響已延伸至社會的方方面面，成為日本制定未來各項政策的首要考量。

在經歷了對老齡化和少子化的分別應對之后，近些年日本出現了將少子化和老齡化進行統籌應對的政策調整。其中，“一億總活躍”計劃的出臺是典型代表。

2012年，為刺激經濟增長，安倍政府實施了以金融政策、財政政策和成長戰略為核心的“三支箭戰略”。2015年，為應對經濟再生和人口減少，安倍政府將應對少子化和應對老齡化的政策進行了結合，出臺了以“新三支箭”為核心的“一億總活躍”計劃，即強大經濟、育兒支援和社會保障。

所謂“一億總活躍”是指日本政府制定的無論女性還是男性，無論老人還是年輕人，在家庭、職場、社區及任何場合，大家都能將活力發揮出來的政策，也就是全員參加型一億總活躍社會的實現。這一計劃成為日本為維持一億人口的經濟財政管理與改革的基本方針和具體計劃。計劃實施的目的，是通過改革工作方式，克服并改善低生育水平和生產效率的老化，推動日本繼續探索經濟復蘇。

“新三支箭”的最大特征，是將應對少子化和應對老齡化的措施結合，共同應對少子老齡化帶來的結構變化?！暗谝恢Ъ笔莿撛鞆姶蟮慕洕鷮嵙?，進行改革，實現多樣化的工作方式；“第二支箭”是鏈接夢想的育兒支援，目標把生育率改善到1.8；“第三支箭”是通往安心的社會保障，目標是讓以看護為理由的離職者不再存在，以解決少子老齡化帶來的勞動人口減少以及未來不安的增加，等等。

從結果看，上述措施的實施取得了一定效果，但要實現預期目標依然存在巨大障礙。首先，從克服少子化角度看，即使實施這些措施，日本的總和生育率上升至1.8 的可能性也很小。如前所述，日本的終身未婚率和平均初婚年齡依然在進一步上升。女性是否結婚，雖有經濟方面的原因，但其未婚晚婚的要因是以生活方式的多樣化為背景，這涉及思想文化、價值觀的轉變，不容易因所出臺的對策就能實現提升生育率水平的目標。關于保育服務擴容，在實施過程中，因涉及選址等實際問題，執行中也碰到了不少障礙，導致很多項目的實施效果大打折扣。此外，看護人才不足已成為日本亟須解決的問題，制約了服務擴容。綜合上述情況，在近期內實現因老人看護離職為零的可能性不大。

2020 年5月29日，繼2004年、2010 年、2015年之后，日本第四次頒布《少子化社會對策大綱》，提出少子化的發展帶來人口特別是勞動年齡人口減少和老齡化，對經濟社會發展影響廣泛。在原因分析中，該大綱提出，日本少子化的主要原因是不婚、晚婚、婚后出生率下降等，包含影響個人結婚、生育、育兒實現的多重因素。為消除這些障礙，需要立足長遠，確保必要的穩定財源，大膽綜合施策。

在基本目標上，該大綱提出為實現出生率1.8 的目標，積極構建適應時代特點的育兒友好環境，讓國民在結婚、懷孕、生育、育兒等方面充滿希望，推動男女相互尊重彼此的生活方式，經主動選擇，能夠在希望的時期結婚、在希望的時點養育希望數目的子女的社會的形成。具體措施包括創造適宜環境、滿足多樣化家庭的各種需求、因地制宜細化措施、創造適合結婚懷孕育兒的溫情社會、積極利用科技和新資源手段等五個方面。

根據《老齡社會對策基本法》，自1996年開始日本政府每年向國會提交《老齡社會白皮書》，對老齡化的情況及政府實施的相關對策作詳細介紹。2022年，日本政府第27次向國會提交了《老齡社會白皮書》，包括日本老齡化基本情況、2021年度老齡社會對策的實施情況以及2022年度老齡社會對策。2022年老齡社會對策中，總體計劃包括制定專門預算、實現“一億總活躍社會”、改革勞動方式、推進社會保障制度改革等五方面，具體措施包括老年人的就業和收入、健康福利、學習和社會參與、生活環境、研究和國際交流、推進全部家庭活躍等六方面內容。在22兆9749億日元預算中，就業和收入13兆2242億日元，健康福祉9兆7053億元，學習和社會參與200億日元，生活環境33億日元，科研和國際交流71億日元，推動所有家庭活躍150 億日元，就業和收入以及健康福祉占主要部分。

在人口變化同經濟發展、制度變遷、技術革新等要素之間如何相互影響、互為因果上，二戰后至今的日本提供了一個比較完美的詮釋案例。20世 紀50 年 代 至20 世 紀70 年 代中期，適宜的人口結構為日本經濟社會高速發展提供了基本保障。但20世紀80年代中期后，日趨嚴峻的少子老齡化，成為自20 世紀90 年代開始日本經濟社會發展陷入停滯的根本原因。

我國于2000 年進入人口老齡化社會，人口老齡化帶來的經濟社會影響正在日益凸顯，二十屆中央財經委員會第一次會議明確提出“以人口高質量發展支撐中國式現代化”?？傮w上，我國應對老齡化的政策體系逐步走向完善，但少子化的相關政策準備剛剛起步。在應對少子老齡化問題上，日本面臨的多個誘因同我國當前面臨的情況有相似之處。經濟上“未富先老”、制度上“未備先老”以及更龐大的人口基數決定了我國在應對少子老齡化沖擊中面臨的挑戰更大。充分重視人口發展的慣性、高度重視引發少子老齡化的深層次經濟社會原因、認真研究政策實施的效果和局限性，日本在應對人口少子老齡化中的經驗和教訓，可為我國未來的發展研究和政策制定提供有價值的參考。