新時期國家戰略背景下的山東國土空間開發前瞻

賈寶霞,張東升,王振坡

(1.山東省濟寧市兗州區國土空間數據研究中心,山東 濟寧 272000;2.山東省城鄉規劃設計研究院有限公司,山東 濟南 250000)

新時期國土空間規劃成為統籌全域空間要素的首要抓手。省域開發保護格局作為承載國家空間規劃要求、統籌本級空間資源的總綱,在省級國土空間規劃中的地位尤為突出。董祚繼(2019)提出省域國土空間規劃需要處理好空間規劃與發展規劃的關系、集聚開發與均衡發展的關系等十大關系(1)董祚繼.新時代國土空間規劃的十大關系[J/OL].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3868.N.20190925.1707.002.html.;國土空間應從大規模國土空間開發向國土保護轉型,從數量擴張型向存量優化和減量提升的國土空間規劃轉型(2)左為,唐燕,陳冰晶.新時期國土空間規劃的基礎邏輯關系思辨[J].規劃師,2019,35(13):5-13.。國土空間規劃需重點調和開發與保護這對基本矛盾(3)劉繼生,陳彥光.城鎮體系空間結構的分形維數及其測算方法[J].地理研究,1999(02):60-67.。也有學者探討制度變遷背景下的省級空間治理的對策(4)陳小卉,何常清.制度變遷背景下的省級空間治理思考——以江蘇省為例[J].城鄉規劃,2018(05):27-34.,聚焦于省域空間發展提出空間建議(5)黃征學,滕飛,王麗.深入推進省級國土空間規劃試點的建議——以寧夏國土空間規劃試點為例[J].中國國土資源經濟,2019,32(01):20-24+82.(6)郝慶,封志明,袁國華.省級國土空間規劃編制的幾點思考[J].中國國土資源經濟,2018,31(01):29-33.?！蹲匀毁Y源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》中明確了省級國土空間規劃審查要點,其中包括省域開發保護格局,即全省城鄉空間布局體系布局和生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局;《省級國土空間規劃編制技術指南》明確了省級國土空間規劃要謀劃全省國土空間總體戰略格局,優化主體功能區戰略格局,明確開發保護布局。因此,研究省域國土空間開發保護格局,對于承接國家戰略,調控省域資源具有綱領性意義。

一、山東省級國土空間格局的演變與實施成效

梳理全省國土空間開發保護脈絡,有助于總結既往空間規劃布局的成效與不足,指導下一步國土空間開發布局。本文以山東省為例,梳理省級國土空間格局的演變歷程,包括以山東半島城市群為代表的城市群戰略演進過程,總結成效,發現不足。

(一)研究區域概況及省級國土空間格局的演變歷程概述

山東作為人口大省、經濟大省、農業大省、海洋大省,被稱為中國的縮影,主要是由于山東省地貌類型多樣,經濟總量大,人均小,且東西發展差異顯著。從地貌類型來看,山東東部山地丘陵較多,西部、西北和西南部以平原為主。從經濟和發展格局來看,山東用全國1.6%的土地,養育著全國7.2%的人口,創造了全國9.3%的GDP(7)張東升,丁愛芳,冷紅,等.省域國土空間開發保護格局構建方法研究——以山東省為例[J].建設科技,2020(17):37-45.。梳理山東省國土空間發展脈絡,對全省國土空間格局影響較大的主要有三個時期,第一個時期是1996版山東省城鎮體系規劃到2006年“十一五”;第二個時期是2006年至2014年,山東區域發展戰略處于東中西還是南北中的矛盾抉擇期,加之“藍”“黃”兩個國家戰略相繼落地,省域空間對國家戰略的承載更加無所適從;第三個時期是2014年新型城鎮化的提出以來,以城市群為主體形態的發展要求使得山東再一次重新思考全省的空間格局。

(二)第一個時期:1996版山東省城鎮體系規劃至2006年起步磨合期

1996版山東省城鎮體系規劃,采取點軸發展戰略,提出構建“兩大中心、四個層次、五條軸線”的總體格局,實現以點帶線,以線帶面,網絡化發展,如圖1所示。這一城鎮布局方案除了五條軸線之京九軸線發展滯后之外,較為準確地預判了全省城鎮空間格局的發展趨勢,幾個要點特別是濟青雙心、濟青軸線、沿海軸線、魯南軸線對后期全省空間發展格局產生了深遠影響,但是對于應對區域差異包括全省東西差異和南北差異考慮不足。

圖1 1996版山東省城鎮體系規劃提出的山東省城鎮空間結構

(三)第二個時期:2006年“十一五”至2014年的應對調整期

為了糾正1996版城鎮體系規劃對全省東西、南北差異考慮不足的問題,2006年山東省“十一五”規劃提出“一群一圈一帶”的城鎮空間格局?！耙蝗骸奔础鞍雿u城市群”,包含濟南、青島、煙臺、威海、濰坊、淄博、日照和東營8個市,效仿了全國改革開放優先發展沿海城市的理念,提出讓山東沿海地區成為全國“開放程度最高、發展活力最強、最具核心競爭力的地區之一”?！耙蝗Α奔础笆际腥Α?。以突破濟南為著力點,建設成帶動輻射淄博、泰安、萊蕪、德州、聊城、濱州的大都市圈,成為全省區域經濟發展新的增長點。這里提到要“突破濟南”,培育全省“新的增長點”,對比沿海8市的定位,充分考慮了全省東西差異的問題?！耙粠А奔础棒斈铣鞘袔А?包括日照、濟寧、臨沂、棗莊、菏澤等五市。從發展聯系和發展水平上講,魯南五市難以肩負“城市帶”的重任,這里主要是兼顧魯南地區的發展,中庸思想起了很大作用。

為破解區域和經濟社會發展不平衡問題,促進區域一體化,貫徹科學發展觀,實現“又好又快”發展,按國家關于形成主體功能區的要求,2007年8月初,山東省提出構建“一體兩翼”的經濟發展新格局?！耙惑w”主要是指以膠濟鐵路為軸線形成的橫貫東西的中脊隆起帶?！皟梢怼眲t分別是北臨渤海灣的黃河三角洲和南接蘇豫皖的魯南經濟帶。這一格局把“十一五”規劃中提出的東西差異化發展的思路,全面扭轉為從南北縱向上探求發展出路。山東省開始從聚焦省內轉向放眼京津冀和長三角,認識到環渤海經濟圈、蘇北地區發展、中原城市群正在百舸爭流,山東省將面臨著被“抽離”和邊緣化的危險,“一體”聚集了山東省當年2/3的經濟總量,試圖在長三角、環渤海的城市群競爭中謀求區域競爭力。

需要指出,無論是“一群一圈一帶”還是“一體兩翼”,都缺少對全國乃至國際層面的考量,缺乏對國家戰略和國際形勢的預判。2008年世界經濟危機波及山東,2009年4月和10月,胡錦濤總書記兩次視察山東,強調要建設好山東半島藍色經濟區,使得山東將發展的目光轉向了海洋經濟。2009年和2011年,國務院相繼批復《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》和《山東半島藍色經濟區發展規劃》。以此為起點,藍黃兩區上升為國家戰略。

隨著藍黃戰略的落地,山東的空間格局全面進入頻繁應對調整期,《山東省城鎮化發展綱要(2012-2020年)》提出“一群一圈一區一帶”省域城鎮空間格局(山東半島城市群、濟南省會城市群經濟圈、黃河三角洲城鎮發展區和魯南城鎮帶)一體化快速發展新格局,全面構建起支撐經濟文化強省建設、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。2013年,省委、省政府相繼通過《省會城市群經濟圈發展規劃》(包括濟南、淄博、泰安、萊蕪、德州、聊城、濱州7市)和《西部經濟隆起帶發展規劃》(包括棗莊、濟寧、臨沂、德州、聊城、菏澤6市和泰安市的寧陽縣、東平縣)。至此,山東省“兩區一圈一帶”的政策格局正式呈現,山東城鎮空間格局完全迷失在政策海洋之中。

(四)第三個時期(2014-2019):新型城鎮化與城市群戰略跟進期

2014年,國家推進新型城鎮化,提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。山東省新型城鎮化規劃(2014-2020年)提出構建“一群(山東半島城市群)、一帶(魯南城鎮發展帶)、雙核(濟南、青島兩大中心城市)、六區(六個城鎮密集區)”的省域新型城鎮化總體格局,如圖2所示。山東省新型城鎮化格局響應以“城市群為主體形態”的國家要求,提出構建山東半島城市群(13市),提升區域競爭力的總體構想,但總體而言仍然是“區域戰略融合和優惠政策疊加”的結果。

圖2 省域城鎮化總體空間格局規劃圖

2017年獲批的山東省城鎮體系規劃(2011-2030年)提出對接融入國家和省區域發展戰略,進一步推動山東半島城市群升級擴容,構建“雙核、四帶、六區”網絡化城鎮空間體系。雙核即濟南、青島兩個核心城市,四帶即濟青聊、沿海、京滬通道、魯南四條城鎮發展帶,六區即濟南-淄博-泰安-萊蕪-德州-聊城、青島-濰坊、煙臺-威海、濟寧-棗莊-菏澤、東營-濱州、臨沂-日照等六個城鎮密集區。這一格局除了城鎮密集區之外,總體而言又回到了1996版的山東省城鎮體系規劃。

山東半島城市群,從全國層面和全省層面總體是被認可的。山東半島城市群最早提出于本世紀初,原范圍包括濟南、青島、淄博、東營、煙臺、濰坊、威海和日照8個城市,并在《山東半島城市群總體規劃(2006-2020年)》中予以確認?！渡綎|省新型城鎮化規劃(2014-2020年)》將山東半島城市群范圍拓展為13個城市。2018年,省政府批復《山東半島城市群發展規劃(2016-2030年)》(17市),力爭全面建成核心競爭力強的現代化國家級城市群。青島都市圈將和濟南都市圈,煙威、東濱、濟棗菏、臨日四個都市區一同構建“兩圈四區、網絡發展”總體格局。三版本的規劃,都是把青島、濟南割裂開來以開發為主,但保護沒有融入。

二、國家戰略對省域國土空間格局的要求和影響

圍繞全面小康和社會主義現代化強國這兩個百年宏偉目標,目前具有統領性的國家空間戰略除了前面講到的城市群培育以外,主要有長江經濟帶、一帶一路、京津冀協同發展和黃河生態經濟帶,對山東具有直接影響的是后三者。

(一)“一帶一路”倡議的要求

山東省是“一帶一路”的重要樞紐,是以隴海線為代表的陸上絲綢之路和以東部沿海帶為代表的海上絲綢之路的交匯點,擁有7個沿海城市,特別是青島是全省乃至全國海上合作戰略的重要窗口,是新亞歐大陸橋經濟走廊沿線重點地區。在兩個百年目標和大國格局要求下,山東半島需要有一個國家層面的發展載體。這個載體在尺度和能級上需要與“‘一帶一路’重要樞紐”相匹配,從世界城市群發展的規律來看,人口要達到3500萬以上,GDP要達到2萬億美元以上。無論濟南和青島,從地域、人口、GDP多個角度都達不到這個能級,因此,以城市群的形態出現符合國際城市群發展規律。

(二)黃河生態經濟帶戰略的要求

黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有重要地位。黃河流域省份2022年底總人口4.2億,占全國30.3%;地區生產總值23.9萬億元,占全國26.5%。在我國5000多年文明史上,黃河流域有3000多年是全國政治、經濟、文化中心。黃河流域保護和高質量發展問題已經提上了中央重要議事日程,有望在“十四五”期間上升為國家戰略,山東省是黃河流經的九大省份之一,濟南市是其流經的三大省會城市之一,山東境內有菏澤、濟寧、泰安、聊城、濟南、德州、淄博、濱州和東營9個沿黃城市,山東省要抓住重大機遇,充分體現山東特色,體現山東作為黃河流域的龍頭帶動作用。

(三)其它國家戰略空間在省域的布局要求

京津冀協同發展戰略是為破解區域生態環境持續惡化、城鎮體系發展失衡、區域與城鄉發展差距不斷擴大等突出問題而提出的,是當前我國的三大國家戰略之一。為落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略,圍繞“兩個一百年”奮斗目標,深入實施全省新舊動能轉換、鄉村振興、海洋強省等八大發展戰略。其中,黃河三角洲、山東半島藍色經濟區、山東省自由貿易試驗區、山東新舊動能轉換綜合試驗區、青島-上合示范區等一系列國家戰略,給予山東培育多個增長點的機會。山東省主要戰略情況如表1所示。

表1 山東省主要國家戰略情況

三、山東省域國土空間保護格局的“守”與“變”

(一)“守”:既往規劃思想的延續

山東省城鎮體系規劃(2011-2030年)初稿提出,山東省確定“兩心、四廊、多區、綠道網絡化”的生態保護格局,其中“兩心”即以魯中南丘陵和膠東半島丘陵為依托的生物多樣性保護區;正式稿中與山東省新型城鎮化規劃(2014-2020年)銜接,修改為以山脈、水系、海岸帶為骨干,以重要生態功能區為節點,優化“兩心三廊一帶”區域生態安全格局,即“魯中山區”與“半島丘陵地區”兩個區域綠心,繼續堅持“兩心”格局,以主要水系和沿海帶為核心的廊道格局,且已經得到普遍認可和繼承。

(二)“變”:新問題的應對

隨著華北地區大氣污染的蔓延,魯西北地區污染加重,大氣污染物和沙塵暴天氣從河北、河南蔓延至山東內陸,阻隔大氣污染蔓延的生態屏障構建必要性大增。建議打造以黃河沿線為主的生態防護屏障,建設沿線農田林網,連接微山湖、黃河三角洲等重要生態資源。微山湖作為中國第九大湖泊、中國北方最大淡水湖,有1266平方千米的水面,流域面積3.17萬平方公里,其中在山東境內2.91萬平方公里,對國家調水安全、防洪安全、水質凈化、氣候調節作用重大,因此把微山湖納入黃河生態屏障,不僅是考慮生態廊道的連續性,也是考慮微山湖的生態重要性。黃河生態屏障建設一方面考慮構建阻隔河北河南大氣污染擴散的生態防護帶,另一方面是考慮黃河防洪安全。黃河作為地上懸河,不可能無限制地永久增高,未來的治理或者改道方案不明確,預留宋金時期的黃河故道就顯得尤為重要。

四、山東省域國土開發保護態勢

山東省國土空間開發保護格局在經歷了上述三個發展時期以后,總體格局開始逐步穩定、清晰。未來在黃河生態經濟帶、一帶一路等國家戰略引領下,圍繞建設核心競爭力強的現代化國家級城市群,濟南、青島兩大中心城市引領下的青島都市圈將和濟南都市圈,甚至濟青都市帶引領下的總體發展格局將逐步得以繼承。今后要繼續堅持以黃河生態屏障、魯中生態屏障、膠東生態屏障三大生態屏障,以沂河、彌河、徒駭河、馬頰河、濰河等主干河流為生態廊道的生態保護格局。從主體功能區布局來看,重點發展區建議主要沿濟青都市帶布局,重要生態保護區主要沿膠東丘陵、魯中丘陵、南四湖布局,重要農業生產區主要布局在魯西南、魯西北平原地區、大汶河流域下游等區域。