兩種數據秩序及其法律回應*

胡 凌

引 言

“數據要素”①和“勞動”概念類似，“數據要素”本身只有放在特定生產方式中理解才有意義，并區別于一般性的日常數據，因此本文在生產方式意義上不加區分地使用“數據”和“數據要素”。參見劉震、張立榕：《馬克思主義視角下數據所有權結構探析》，《教學與研究》2022年第12期。一詞被作為政策話語提出以來，②《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020年3月）。吸引了不同學科的大量研究投入?；仡櫄v史，數據作為有價值的生產要素，至少從“大數據”一詞出現時就開始強調了；考慮到數據的本質就是信息，甚至還可以追溯到20世紀80、90年代電子工業和信息產業的興起時期。由此看來，單純重復強調一個概念，并不能幫助我們理解當下面臨的問題有何不同。隨著技術進步和社會實踐的發展，人們逐漸認識到數據要素可以帶動其他類型要素的開發利用，但需要提供系統性的政策和制度支撐，也需要中央政府部門在整體上推動。③國家發展和改革委員會：《加快構建中國特色數據基礎制度體系 促進全體人民共享數字經濟發展紅利》，《求是》2023年第1期。這可以部分解釋為何在數年前未能有效運轉的地方數據交易所近年來相繼重啟或再次設立，并在各地通過數據條例的方式加以固定。

2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），系統地明確了若干制度性配套措施，集中在數據產權、數據流通與交易、數據收益分配以及數據要素治理四個主要領域。盡管在每一個領域中都有不少細化研究，但少有研究將這些領域整合在一起進行觀察，形成有關聯的類型化分析。①一個綜述，參見王建冬、于施洋、黃倩倩：《數據要素基礎理論與制度體系總體設計探究》，《電子政務》2022年第2期。例如，關于數據權屬，流行的主張認為應當由生產數據的主體控制數據的處理，將數據確權問題視為數據基礎制度最為核心的構成，認為這是其有效流動的前提；但如果從現實來看，至少平臺企業并不想要顆粒度十分精細的確權，即給予在數字平臺上從事生產和消費活動的各類主體以絕對控制權，而是希望擁有一種不受干擾的集合性空間財產權益。②更詳細的分析，參見胡凌：《數字經濟中的兩種財產權：從要素到架構》，《中外法學》2021年第6期。又例如，關于數據公共性的看法也存在差異，要么主張公共數據由國家所有，由國有企業運營、國有資產管理部門監督開發，并向全民分發紅利；要么走向另一端，主張原則上應全部向社會無償開放。但這些討論往往忽視公共數據生產和歸集的本地化和反流動傾向，以及公共數據究竟如何利用最為有效的問題。③劉陽陽：《公共數據授權運營：生成邏輯、實踐圖景與規范路徑》，《電子政務》2022年第10期。產生種種認知分歧的原因之一是論者對數字化生產方式的理解還停留在政策文字上，很少有研究能夠發現，不同的生產方式事實上塑造了不同的數據要素秩序，無論該種秩序是偏向市場還是行政指令。

具體而言，以往法學、經濟學和公共管理學相關研究存在的共同問題是：（1）傾向于從普遍視角理解數據要素的規范構成，忽視背后生產過程的不同推動力；（2）只看到真空中基于個體的權利設計，忽視權利有效運行所處的整體制度結構和行為動力，這可能導致對要素確權的迷信，事實上即使法律政策給予了相關權利，社會主體仍無法得到明確行動指引；（3）抽象地談論“場景”中的數據規則，不關注數據發揮的特定功能，這看似合理但容易因為對場景的理解不同而自說自話，無法聚焦問題；（4）只關心數據如何通過私人利用產生價值，不太討論數據的公共利用方式或者公共性，甚至把兩者對立起來；（5）不能有邏輯地將數據基礎制度放在一起討論，即使每一類制度都可能設計得很細致（如確權或交易規則），如果缺乏對整體制度目標（如要素流動性或公共利益）的分析，還是會喪失判斷具體設計是否有效的標準。

本文將努力克服上述研究視角的局限，采取一個結構性視角展開分析。首先，繼續基于生產方式框架進行討論。④筆者之前作過關于技術引發的生產方式變革如何塑造規則的討論，參見胡凌：《理解技術規制的一般模式：以腦機接口為例》，《東方法學》2021年第4期?，F實中存在兩種不同類型的數據秩序：一種在平臺經濟生產方式下形成，該秩序更強調扁平化與市場化，希望打破要素流動的地域界限，強調通過網絡連接形成不同社會關系，進而獲取用戶在場景中的行為數據加以利用；另一種更貼近地域性和科層制，即由各級政府在轄區內通過推動企業數據交易實現數據價值，并通過加大對公共數據的供給來滿足市場需求，屬于典型的工業化生產方式。本文將這兩類秩序作為理想類型分別討論，認為數據秩序（具體而言是數據生產和流動結構）的存在先于并影響數據確權、交易和權益分配等具體制度，有必要解釋其如何在不同生產方式下需要不同的數據基礎制度。其次，繼續采取行動者—結構視角分析數據權利/責任。⑤胡凌：《數據要素財產權的形成：從法律結構到市場結構》，《東方法學》2022年第2期。傳統視角只是單純就權利義務本身如何適用展開分析，如果將其置于更廣闊的視野中，不難看到某種觀念的形成或選擇的作出，實際上是順應了某種在先社會和技術結構需求的結果。不是因為權利/責任必然產生了結構和秩序，而是秩序本身的結構特性允許或需要身處其中的要素或主體可以穩定地獲取收益或承擔責任。因此根本的問題是，誰需要何種權利/責任，進而揭示出那些未能言明但實際上起作用的隱形社會力量。⑥這在方法論上其實就是要著重思考語詞背后的真實問題，參見蘇力：《想事，而不是想詞——關于“法律語言”的片段思考》，《東方法學》2023年第1期。再次，繼續按照數據功能而非數據一般種類進行討論。⑦胡凌：《功能視角下個人信息的公共性及其實現》，《法制與社會發展》2021年第5期。常規研究往往按照政務數據、企業數據和個人信息進行分類討論，它們實際上相互交叉，且無法直觀判斷究竟何種權益更加優先。只有提煉出特定類型數據所具有的社會和市場功能，才能繼續討論在某種場合使用某類數據的正當性，揭示社會主體行為的動力。最后，特別關注針對數據公共性的分析?！皵祿畻l”中提到“合理降低市場主體獲取數據的門檻，增強數據要素共享性、普惠性”，即需要探索數據的公共功能能夠以何種方式體現，既可以通過增加公共供給的方式，也可以通過建立公共基礎設施進行共享的方式，這有助于打破傳統的公私二元劃分對立，延續公私合作的討論。①關于互聯網治理領域的公私合作，參見楊學敏、劉特、鄭躍平：《數字治理領域公私合作研究述評：實踐、議題與展望》，《公共管理與政策評論》2020年第5期。

本文將沿著上述思路展開論述：首先描述數字經濟中的兩種生產方式及其推動力，嘗試提供一個基于數據流動秩序的理論性解釋框架，這個框架包含了生產方式、數據功能和結構性動力；其次分別在兩種數據要素秩序下討論各自的生產動力、數據權屬、基礎設施、收益分配等制度規則，闡明基于不同生產方式的秩序需要不同類型的法律規則，而不是反之由規則主導構建秩序，重要的是看到社會主體使用規則參與數據秩序演進的結構性動力；最后對兩種數據要素秩序的沖突與合作前景進行展望，并總結全文發現。

一、原理：兩種秩序及其推動力

（一）數據要素與生產方式

對數據議題展開討論不可避免要回到一個基礎問題：數據的價值究竟從何產生？首先，從分析預測的角度看，數據事實上沒有宣稱或想象的那樣重要（“數據是石油”②現在看來，這種說辭更多是互聯網行業吸引投資的夸大性策略，一旦無法成真，可能會帶來諸多社會不信任，參見戴昕：《平臺責任與社會信任》，《法律科學》2023年第2期。），因為有效數據需要實時更新，一旦披露就會喪失價值，③丁曉東：《數據交易如何破局？——數據要素市場中的阿羅信息悖論與法律應對》，《東方法學》2022年第2期。更不用說總會有新的“替代數據”或者“另類數據”的出現補充預測模型，并得出不同的結論。④關于另類數據，參見王聞、孫佰清：《另類數據：理論與實踐》，北京：世界圖書出版公司2023年，第12—14頁。重點在于是否能夠以低成本獲取這些數據，并嘗試讓其發揮作用，而這需要經歷一個試錯過程，并不必然會帶來可見的價值。在復雜的經濟和社會當中，關于結構化數據的價值遠未達成共識，很難明確說何種數據一定有用，只是說其對特定的對象行為有邊際上的推動或調整作用，因此重要的是持續改進數據質量，以及能夠將信息實時反饋到需要影響的行為主體，以便系統地改進其選擇和預期。

其次，從供給的角度看，除了數據本身能夠以低成本復制傳播，我們已經看到機器有能力近乎無限地生產數據或對現實進行模擬，這也意味著在整體上數據價值不斷淡化，無法處理的超載信息或數據偽造會帶來負外部性，給人們的選擇和決策帶來困難，成為另外一種意義上的“污染”。⑤Omri Ben-Shahar, “Data Pollution”, Journal of Legal Analysis, Vol.11, 2019, pp.104-159.因此，成為市場要素的數據更多是依附性的，需要通過商業模式和真實世界的市場要素不斷發生關聯而非在真空中產生，才可能有實際意義。例如，以往談論的數據更多依附于企業組織內部的生產活動，受到專利或商業秘密的保護，而如今依托互聯網消費，企業已經可以大量追蹤消費者的行為數據，從而使數據市場涵蓋了更為廣泛的生產者和消費者。從這個角度來看，探討數據規則需要回到社會主體之間的關系，只有看到主體之間的關聯性，才能理解由此產生的數據流動和邊界。⑥戴昕：《數據界權的關系進路》，《中外法學》2021年第6期。

由此，在一個相對穩定的數據秩序中，如果數據依附的社會主體能夠持續地再生產，該秩序的不同參與者就可以逐步利用信息的價值，服務于一個更廣義的價值體系，有效調節生產和消費的關系。無論是數據要素確權機制還是分配機制，都是在秩序穩定后才逐漸出現并不斷改進的。這就需要引入生產方式的視角，基于經驗總結不同類型的數據流動/控制系統，觀察總結如何塑造出一個從生產到分配的環環相扣的邏輯機制。

數據要素秩序形成的邏輯在本質上是進行成本—收益衡量。一方面是數據本身的價值，看能否穩定地生產和輸出信息反饋，改善產品或服務；另一方面則是技術成本和制度成本，只有大量產生數據的技術成本降低，從數據分析中可以得到的邊際收益超過邊際成本時，市場主體才可能開始利用數據要素，推動數據經濟，但也僅僅是可能。此外，數據需要能穩定地產生價值，才會被行業廣泛接受為一種資產，主張固定化的權屬，否則仍然只是被個體在邊際上靈活使用。還有一點需要考慮的是，如果廣泛要素確權的制度成本（如交易所、數據集團、資產登記、第三方評估、權屬證明）高于其可能的價值，就沒有必要統一要求和強制執行，而是可以先由市場主體以合約方式自行選擇。如果對要素強制定價（如強制企業將數字資產入表）或提高成本（如數據稅）且無法從中獲得可預期收益，社會主體就可能以各種方式退出該秩序。當然，即便正式制度成本高昂，也不意味著數據秩序無法建立，只要社會有能力通過既有其他要素的制度紅利抵消該種成本，也能為新型要素使用建立堅實基礎。①這在數字經濟中往往被稱為“非法興起”，參見胡凌：《非法興起：理解中國互聯網演進的一個視角》，《文化縱橫》2016年第5期。上述約束條件都會影響市場主體的理性決策，但無論如何，人們不會因為某個抽象的權利概念就自動選擇技術更新或模式創新。

更進一步看，任何一種完整的數據秩序都需要實現若干目標與需求：（1）確保產生基本價值的數據要素持續生產，可以循環；（2）確保數據要素本身發揮應有功能，表現方式未必是可衡量定價的市場價值，而是某種系統性的公共價值。例如，私人缺乏動力提供的公共信息需要強制共享，也無法被個體控制和占有，只要在一個達成共識的公共空間中運行利用即可；（3）為持續生產提供有效激勵，特別是公平的分配方式，確保參與主體即使無法從數據中直接獲得收益，也會從其他方面獲得。但有效的秩序首先要能在邊際上讓數據起作用，并維持一個保證生產基本面的大致公平的制度，直到數據作為新型要素穩定產出后，才可以逐漸將其納入固定的分配范圍。因此，并不需要急于將數據作為資產進行確權征稅或通過“全民基本收入”方式分紅，②具有不同制度功能的“哈伯格稅”是個例外，參見Eric Posner, Glen Weyl, Radical Markets: Uprooting Capitalism and Democracy for a Just Society, Princeton: Princeton University Press, 2018, pp.30-42?；蛘咦非蠊矓祿袃斒褂?，制度的重點仍然需要放在生產過程的公平參與、流量的公平獲取以及工作條件質量的提升上面；（4）建立完善約束生產和流動帶來的負外部性的機制，如數據安全機制。這些系統性需求正是“數據二十條”中的基礎制度需要著力回應的，但目前該文件還只是一個指引性框架，如何與現有秩序相互契合需要深入分析。

（二）關注數據的功能

以往研究不太注重數據的功能，但卻喜歡討論所謂的“場景”，結果就是將行業或服務類型作為不同場景討論，但問題是在每個場景中很多數據的作用也是相似的，我們不需要將數據規則變成某種“場景之法”，而要提煉其中共通的問題和原理。③這類似于網絡法研究中的“馬法”之爭，參見戴昕：《超越“馬法”？——網絡法研究的理論推進》，《地方立法研究》2019年第4期。實際上原初的場景理論核心也是探究主體之間的關系類型，參見Helen Nissenbaum, Privacy in Context: Technology,Policy, and the Integrity of Social Life, California: Stanford University Press, 2009。將數據按照其承擔的不同功能，而不是按照和數據有關聯的主體進行分類觀察，可以更好地理解為何某種數據被以特定方式處理，以及某種數據能夠實現何種目的和社會價值，否則大家可能都以數據之名談論不同的對象。

在一個市場或社會空間中，數據的主要功能可以抽象地分為展示性和輔助性兩種。其中展示性功能是指信息向特定或不特定人公開，通過內容處理體現價值；而輔助性功能則是為了使各類要素在系統中的流動與合作更加便利、安全和有序，例如身份認證、行為分析、匹配、聲譽評分等。④更詳細的討論，參見胡凌：《功能視角下個人信息的公共性及其實現》，《法制與社會發展》2021年第5期。輔助性數據是為了群體有序互動、重復交易而使用的數據，對維持系統的有效運行更為關鍵，服務于公共利益。這表明數據功能會直接影響到權屬討論，即輔助性數據不應當由私人占有獲益，甚至可以在特定場合為了公共需求而不經告知默認使用，或者免費向公眾普惠開放。⑤參見《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）第十三條（三）（四）（五）。

數據功能也和系統存在的目標聯系在一起。如果系統的目標是推動系統中要素流動，擴大規模效應，并提升要素活動水平，就需要通過技術手段實時追蹤這些活動加以分析。同時還要考慮要素之間的關系，即塑造何種網絡能夠更好地便利人們合作與交流，進而設計出不同類型的網絡。如果系統的目標只是改進企業內部的產品服務或組織能力，在邊際上提升服務或產品質量，搭建或鞏固產業鏈與產業集群，那么數據流動對復雜關系的要求就相對較低，只需要實現信息系統的標準化，推動市場供給即可，市場主體就不需要投入太多資源構建關系網絡。

（三）兩種數據秩序及其動力

從“數據二十條”的政策目標來看，似乎可以追求一種規范性的統一數據秩序，但如果深入總結數字經濟在中國發展的經驗，就不難發現至少有兩類數據要素生產方式。一種是傳統上經由組織內部生成和改進服務而產生數據，這類數據更多是在生產環節關涉產品或服務開發本身，而不涉及實時回饋使用者或消費者，現在討論較多的公共數據、傳統行業協會產生的數據以及傳統企業數據都屬于這一類。這類數據更多地在某個封閉的組織環境中產生，伴隨產品或服務的改進而逐漸改善。這種數據依托的生產方式某種程度上是工業化的，即由市場或社會組織吸納不同生產要素，在內部按照固定流程創制產品進行銷售，其數據更多用來改進組織行為，提高組織效率或創新程度，對于組織的日常行為比較容易通過信息系統實現其結構化，最終可以計入資產負債表，但因其無法回饋消費者，此類數據未必是因人而異的。

這種生產方式有賴于企業和政府行為的推動，往往集中在特定地理區域，其秩序動力不僅來自企業的市場行為，也來源于我們較為熟悉的政府過程。按照流行的政治學理論，這種秩序發生在“行政發包制”過程中，即中央政府將社會治理任務通過科層制逐級分包給不同層級的政府，由下級政府部門在各自轄區內完成并接受考核，中央政府通過人事晉升等激勵措施與量化考核，推動地方政府間和區域間競爭。①周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期；周黎安：《行政發包制與中國特色的國家能力》，《開放時代》2022年第4期。我們已經看到，從公共數據開放到智慧城市建設，地方政府在國家數字化轉型、推動數字市場建設和提供基礎設施過程中起到關鍵作用。毋庸置疑，數據產業也同樣依托于這類由地方政府逐級發包來完成的治理秩序，其手段包括出臺地方性數據條例、推動建立本地化的數據交易所、將公共數據授權運營、打擊數據產業中的不正當競爭等。不難看出，這種科層—屬地式的數據秩序是適應既有工業化生產方式的必然結果。

與之相對應的另一種生產方式是網絡化的，即由平臺企業主導、超出地域界限進行跨領域調配生產要素的生產過程，其中較為核心的是發生在不同網絡關系中的行為數據，根據實時行為數據可以進行生產和消費決策，推動經濟循環。在這個過程中，平臺企業向更多市場要素開放，并引導它們在不斷迭代的數字架構空間中流動。②關于架構的系統討論，參見胡凌：《論賽博空間的架構及其法律意蘊》，《東方法學》2018年第3期；吳偉光：《構建網絡經濟中的民事新權利：代碼空間權》，《政治與法律》2018年第4期。這類數據秩序以建立行動者網絡為目標，不斷通過市場機制尋求要素之間新的連接，從而創設更多的合作與交易機會。

盡管平臺企業主導的數字經濟過程看起來是單純的市場化過程，但如果仔細觀察就會發現和行政發包制類似，這一過程事實上也存在著發包邏輯，本文稱之為“平臺發包制”。我們已經看到互聯網平臺逐漸成為超越地域性的組織力量，它們憑借自己的能力塑造了數字市場，建造與之相適應的基礎設施，形成穩定的數字生產秩序，頭部平臺企業無疑是提升經濟發展水平、實施國家關鍵治理政策的重要抓手，它們在日常治理過程中響應國家政策，落實互聯網治理目標。③例如，2022年中央經濟工作會議提出“要大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平臺企業在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手”。另可參見黃冬婭、梁淵櫟：《超越審查與監管——互聯網產業發展中的國家角色》，《文化縱橫》2022年第4期。同時，國家也通過放寬市場準入和弱化經營者集中的政策給予相應激勵，促進新型生產方式的成熟落地。這已經超越了單純的監管合規問題，而是將平臺企業定位為社會治理的主體而非對象。平臺企業也就不僅在一般的服務市場上競爭，也通過更好地響應國家治理需求來競爭獲取潛在政策資源。④于洋、馬婷婷：《政企發包：雙重約束下的互聯網治理模式——基于互聯網信息內容治理的研究》，《公共管理學報》2018年第3期；黃冬婭、杜楠楠：《平臺企業政府事務部門專門化與政企關系發展——基于國家制度環境的分析》，《社會學研究》2022年第6期。因此，就數據要素開發而言，至少頭部平臺企業已成為中央政府部門直接發包、塑造數據秩序的可依賴的關鍵力量。

上述兩類秩序更多是作為理想類型提出，在現實中往往混雜在一起。例如，特定平臺企業仍然可能是地域性的，主要靠市場要素的本地活動獲取數據，或者通過推動產業互聯網發展獲取更多中小企業數據；而科層下的數據流動也可能具有全國影響力，如持牌的個人征信機構或行業協會主導的業務信息系統。但兩者都試圖解決數據如何在經濟發展中起到更好作用、推動生產要素有效組織的問題，都是調動生產要素、搭建產業鏈的手段，但各自運行的邏輯不盡相同。本文無法提出一個連通不同秩序的普遍適用的數據利用機制，而是希望人們看到在應對不同市場和社會需求時，不同生產方式會展示出不同的制度樣態。接下來分別分析兩種秩序各自需要什么類型的數據基礎制度，也是嘗試對“數據二十條”中規定的四類一般性制度進行細化解釋。

二、網絡化：流動導向的數據秩序

（一）網絡化數據秩序的形成

互聯網的興起已經提出并實踐著一種創造性利用數據/信息的方式，即混合了免費基礎服務（包含軟件使用和其他增值服務）和廣告或會員制的模式。這種互聯網消費的特點在于，打破傳統生產和消費空間的界限，盡可能消除商品或服務的流通環節，不斷創設網絡和連接，從而發現消費者的行為模式。①胡凌：《網絡法中的“網絡”》，《思想戰線》2020年第3期。從數據的功能角度看，前者更多是展示性的，無論是平臺企業承載第三方生產還是機器自動生產的信息都首先以免費方式提供給用戶，吸引流量；而后者獲取用戶的身份和行為數據，是為了使用算法對用戶行為進行評估、預測和匹配，由此構成輔助性功能。無論如何，這兩類數據都可以說是依附于生產者/消費者的副產品，只要有持續的流量和流動性，此類數據就可以一直在邊際上發揮作用，畫像就表現得越精準，即便生產要素的范圍從線上內容擴展至線下服務仍是如此。②關于數字生產方式更詳細的分析，參見Shoshana Zuboff, The Age of Surveillance Capitalism: The Fight for a Human Future at the New Frontier of Power, New York: Public Affairs, 2019。

實際上，這種生產方式的維持并非單純依靠數據，還有商業模式本身，只要消費者認為能夠從該模式中得到好處（如收益或流量），并相信數據收集可以幫助改進服務或獲取因人而異的服務，就會有人通過軟件使用持續不斷地生產和消費，而不會特別在意其行為數據本身的價值或者權屬，自然解決了供給問題。③這種商業模式在前期極大地依賴資本投入來維持優質的免費服務以獲取流量，如果后期仍然無法找到有效的付費方式，該模式即宣告失敗，這也是為什么頭部平臺企業都需要數年才能夠依靠多邊市場進行交叉補貼，且需要更長時間開始真正盈利。盡管用戶協議可以規定個人信息收集的形式合法性，但真正影響用戶選擇的其實是服務方式本身。如果以這個視角看待數據，就不用擔心無限生產和數據污染的問題，因為如果數據分析不能在邊際上優化特定服務或消費行為，平臺就會嘗試改變數據類型或使用數據的方式。此外，行為數據基本上不會被轉移至平臺生產體系外使用（除非是生態系統與第三方深度合作），更不會輕易出售，其目標是持續推動體系內的生產和消費。從這個意義上說，以平臺經濟為依托的數據要素秩序的核心是生產者/消費者的持續行為和經濟循環速度。

研究者普遍認為數字平臺具有“市場—企業”兩重性，④陳永偉：《平臺反壟斷問題再思考：“企業-市場二重性”視角的分析》，《競爭政策研究》2018年第5期。構成的市場是多維度和超越地域的，并通過擴展平臺企業的技術架構，將更多生產要素納入空間生產過程實現市場運行。從市場范圍界定來看，目前在競爭法領域和反壟斷法領域出現了對數字市場不同的認知和判斷標準。就競爭法領域而言，法院在諸多不正當競爭案件中更傾向于按照跨平臺服務模式來界定相關市場，將競爭關系界定得十分寬泛，從而能夠最大限度保護利益相關主體；而就反壟斷法領域而言，法院則表現得十分謹慎，將競爭發生的相關市場盡可能限縮至特定種類服務的單一市場，避免處理雙邊乃至多邊市場帶來的交叉網絡外部性問題。⑤胡凌：《數字平臺反壟斷的行為邏輯與認知維度》，《思想戰線》2022年第1期。這就為平臺企業通過基礎設施進行擴張提供了較為充分的學理理由。

（二）網絡化秩序下的數據規則

我們已經看到，網絡化秩序由平臺企業推動，要素資源跨地域流動，以平臺為核心的新型生產組織構建了生產秩序，形成了架構性的財產利益，因此一整套要素權利體系都圍繞生產秩序而設計形成。從平臺企業角度看，平臺上構建的市場本身就已經具備了權屬、流通、分配和治理等規則，這些規則和人們一般將數據設想成需要以低成本確權流通的要素不太一樣。接下來將從數據權屬、基礎設施、交易與定價模式、分配機制四個方面展開分析。

1.數據權屬。任何紙面上的財產權利都可以根據需要細化，進行言語上的拆分和重組，這就是權利束或模塊化的意思，這種思維方式可以容納不同類型層次的利益訴求，如數據上可以同時承載財產權和人格權。①王利明：《論數據權益：以“權利束”為視角》，《政治與法律》2022年第7期。但業界最為關心的無非是數據財產權利的確定和分割問題，即誰有權對何種數據占有和處分，這可能直接影響最后的收益分配。②勞動理論是當前較為普遍接受的一種確權理論，即根據不同主體付出的勞動和貢獻程度進行確權，同時也可以延伸至分配環節?！皵祿畻l”提出“健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制”，“按照‘誰投入、誰貢獻、誰受益’原則，著重保護數據要素各參與方的投入產出收益，依法依規維護數據資源資產權益，探索個人、企業、公共數據分享價值收益的方式，建立健全更加合理的市場評價機制，促進勞動者貢獻和勞動報酬相匹配”。網絡化的數據秩序意味著以推動要素流動為主要目標，源自個體的數據只有形成集合性的資源池才有價值，這種資源池僅需要法律保護平臺企業排他的自主經營權，根據需要對市場活動進行調節，數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等權利從而結合在一起，不需要專門分置強調。③從歷史上看，數據要素確權因技術成本無法標準化，或者因確權顆粒度精確可能造成反公地悲劇等原因，并未成為這一平臺秩序的形成原因，只是生產秩序穩定后的一種可能后果。只要生產者或消費者在適當的勞動定價模式下從要素流動的過程中獲得的穩定收益高于對數據固化的確權，就不會產生數據資產固定和轉讓的問題。此外，當用戶根據協議條款同意將行為數據授權平臺企業使用后，個人信息權益在這一秩序下就成為從屬性的，不能超越平臺企業組織生產的整體目標而隨意由第三方轉移。在這個意義上，所謂的個人數據可攜權對個人而言整體價值不大，更多具有的是競爭法的意義。有法院曾提出個人信息的三重授權模式，也是對這一秩序的回應，參見北京知識產權法院（2016）京73民終588號判決書、杭州市中級人民法院（2018）浙01民終7312號判決書。但同樣不可否認的是，隨著時間推移，在一個更加專門化和成熟的平臺上，完全可以為持有某些核心數據的主體賦權參與分配。平臺企業塑造的網絡化數據秩序不太希望對內確定個體層面的“要素財產權”，否則會增加平臺上主體的合作和交易成本，特別是數據要素的價值無法穩定預期的時候；但同時又需要另一種排他不受干擾的“架構財產權”，希望對外明確法律邊界，限制其他競爭對手劫持流量、爬取數據、設立外掛等行為，力圖使自身的技術架構在法律上更加清晰和不斷延伸。④目前《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》）已經可以有效回應這一需求。詳細的分析參見胡凌：《數字經濟中的兩種財產權：從要素到架構》，《中外法學》2021年第6期。

2.數據基礎設施。⑤“數據基礎設施”這一術語在使用時具有相當的模糊性，除了傳統的電信運營商外，一般意義上的用法是將其與“新基建”和“關鍵信息基礎設施”聯系起來；另一些研究討論集中在反壟斷法維度上，試圖將具有基礎設施意義的大型數字平臺納入“必需設施”或者“公用事業”監管，或者主張其在特定領域履行“守門人”特殊義務。參見《中華人民共和國網絡安全法》第三章第二節；《個人信息保護法》第五十七條；《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（國反壟發〔2021〕1號）第十四條；高薇：《平臺監管的新公用事業理論》，《法學研究》2021年第3期。傳統上我們對“基礎設施”的認知限于以物理實體為主的設施及其運營服務，隨著互聯網不斷向縱深發展，數據基礎設施變得愈加重要。和傳統基礎設施相比，數據基礎設施具有一些新特點：首先，從概念上看，傳統基礎設施往往表現為能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等領域的公共基礎服務，和公用事業形態聯系在一起，并通過特許經營或政府和社會資本合作（PPP）方式進行運營和規制；而目前除了“新基建”可能落入這類公用設施外，大型數字平臺主要由私人企業所有和運營，按照一般商事主體的法律地位接受監管。其次，傳統基礎設施往往強調其公共服務面向和公共性，屬于自然壟斷行業，按照社會公眾需求提供穩定和成本較低的普遍服務，并負責對公共資源進行有序開發利用；而大型數字平臺表面上也在提供涵蓋大量用戶的普惠服務，但其能力更多源自信息技術本身帶來的邊際成本不斷降低的效應，其服務本質上是基于合同的信息增值服務，其提供的諸多信息資源也由用戶免費貢獻。最后，傳統基礎設施更多是基于道路、管線等提供服務的具有物理實體的一整套設施，可以獨立于其他實體存在和建設，而數字市場中的基礎設施更接近和內嵌于一個生產性系統，雖然基于平臺軟件進行操作，但在功能上類似于維持傳統市場和社會運轉的抽象基礎服務（如金融、物流、糾紛解決等），從而在不同市場之間形成了壁壘和橋梁。由此，上述特點涵蓋了網絡化數據秩序中數據基礎設施的若干面向：（1）公共性維度，即其目標主要基于特定范圍的公共服務與公共資源，帶有一定的普惠性；（2）所有權維度，即其可以由不同性質的主體所有和運營；（3）技術維度，即其廣泛采用了數字技術與信息系統；（4）系統維度，即其存在本身是為了輔助市場/社會作為一個循環系統更為有效地運轉，功能圍繞信息展開。①從功能角度而非反壟斷法角度理解數據基礎設施，就能理解其是為了更好實現數字市場中要素安全有序流動交易而普遍推行的某種帶有信息功能的公共服務，從而使數字市場中的所有參與者共同獲益，而不論這一市場是否依托于特定平臺企業，也不論該公共服務是否僅由公共機構提供。這類數據基礎設施主要體現為身份認證信息服務、要素評分信息服務、需求匹配信息服務、交易網絡信息服務等輔助性功能。

3.交易與定價模式。在網絡化數據秩序下，數據因其本身的特性可以在加入平臺架構的用戶之間或者通過會員訂閱信息服務的方式共享，這往往是免費的（會員制嘗試在邊際上動態收費），其前提是用戶也要以自身行為數據作為交換，貢獻到集合性的數據資源池當中。當下討論較多的數據互聯互通的實現方式實際上也基本是通過小程序或第三方賬戶登錄模式共享流量，而不是單純連接信息孤島。這一模式實際上是將社會主體之間的數據交易轉化為平臺生產秩序內部的信息和流量交換，這就是為什么我們在數字平臺上無法簡單從外部觀察到一種想象中的數據交易和市場定價過程。

4.分配機制。網絡化數據秩序下的分配機制是以市場原則為主導，通過增加市場主體合作與交易機會進而增加收入（如廣告分成、打賞），衡量的標準往往是一般可以識別的勞動計件或點擊數量，在數據收益不明的情況下，沒有特別強調數據要素的價值。一旦研究和輿論過于強調數據權益分配的普遍價值，就會將帶有不確定價值的數據固化從而抬高相關市場參與者的要價，這可能對網絡化生產方式發展不利。但這不是說數據不能成為一種勞動，②Eric Posner, Glen Weyl, Radical Markets: Uprooting Capitalism and Democracy for a Just Society, pp.30-42.而是說研究重點應該回到新就業形態下勞動過程本身，關注更為一般的勞動者權益保護問題。③人社部等八部門《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號）。

（三）存在的問題與可能的調整方向

成熟的平臺企業已經看到數據本身的價值有限，不會貿然將數據要素財產化，而是繼續按照基本的互聯網商業模式逐漸推進，將流量變現，在擴張的同時避免脫實向虛。這種看待數據的方式對網絡化生產秩序具有較強的意義，但其帶來的最大問題仍然是平臺的封閉性?！皵祿畻l”在一個側面有利于強化平臺企業主張的架構財產權，特別是加固頭部平臺企業的市場權力，進一步減少競爭對手公平獲取數據的動力，降低競爭程度。究其根本，仍然在于平臺企業的數據基礎設施難以保持中立。按照傳統互聯網分層理念，基礎設施（如物理傳輸層）應當保持中立性，提供普遍服務，確?；痉召|量，但從目前的趨勢看，上層資源的網絡效應將市場力量不斷傳導至底層，要求在流量上區別對待，甚至上下游垂直整合，④丁曉東：《網絡中立與平臺中立——中立性視野下的網絡架構與平臺責任》，《法制與社會發展》2021年第4期。數字基礎設施服務本身也構成了平臺上雙邊市場中的一邊，并受到國家牌照管制的影響。擁有相關牌照的現行企業由此具備一定的競爭優勢，大型平臺也逐漸通過向第三方開發者或中小平臺提供自己的基礎設施，抬高交易談判籌碼。因此從底層基礎設施和上層生產要素活動的關系來看，更容易出現非中立現象，這使平臺自我優待行為十分常見。⑤陳兵：《互聯網屏蔽行為的反不正當競爭法規制》，《法學》2021年第6期；劉曉春：《數字平臺自我優待的法律規制》，《法律科學（西北政法大學學報）》2023年第1期。這就說明在法律制度設計上，網絡化數據秩序要求：（1）在確?？刂屏A上進行非清晰化數據權屬劃分；（2）保證平臺企業垂直整合的自主經營范圍；（3）獲得更多基礎設施牌照，即使接受強監管。

從中國互聯網的發展脈絡來看，其實際上遵循著一種不斷強化底層基礎設施（自然壟斷），同時推動上層創新開發競爭的模式。前者有助于以標準化方式降低整個市場的交易成本，促進生產要素的流動，后者有助于在架構內可控的流動中推動更多第三方開發和服務。當下的問題在于，除了底層的電信基礎設施實現了互聯互通以外，隸屬于不同大型平臺的基礎設施目前僅在封閉的企業架構中發揮作用，而未能做到互聯互通。如果說數字經濟仍然需要平臺企業相互競爭才能不斷發展，那么我們看到的是大型平臺企業之間的護城河愈加深厚。要解決這一問題，有必要回到早期互聯網興起的流動性秘密，即監管政策不僅需要幫助將更多非數字化的資源數字化，保留一定程度的“非法興起”灰色地帶，同時也需要開始考慮推動數字平臺之間的要素流動。為了實現這一目標，不是簡單地依靠賦予用戶“數據攜帶權”或強制提高數據互操作性，而是需要首先提高各平臺之間的基礎設施標準化程度和制定保障安全流動的制度措施，降低中小平臺創業者的經營合規成本，才能為下一階段釋放流動性紅利做好準備，最終的目標是推動生產要素可以更加便利地在不同平臺之間流動，建立互聯網上的統一市場。

三、科層—屬地式：有限供給的數據秩序

（一）科層—屬地式數據秩序的形成

“數據二十條”中相當多的制度性規則實際上更適用于科層—屬地式數據秩序。這一秩序中的數據要素形態較為符合流行認知，即將數據想象成邊界清晰、可以轉移定價的物品；只要確權到位，加強法律保護，就可以形成穩定可預期的要素市場。如前所述，這種對數據的想象不適用于以消費者行為為核心的網絡化秩序，而是適用于企業和政府組織的產品或服務生產過程。在這類數據要素秩序中，有兩類可以動員推進的行為主體：其一是地方政府，它們在本轄區內經過多年的公共數據（政務數據）歸集實踐，要求不同層級的部門生產出可供集中運營和開放的公共數據，已經具備一定基礎；①《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號）。其二則是正在逐步進行數字化轉型的傳統企業，它們擁有企業數據，也希望逐漸形成數據要素市場。無論是哪類數據要素，基本上都是本地化的，更多為本地公共服務和經濟發展服務，其流動范圍、循環程度和數據總量都不及網絡化的數據秩序。

在科層—屬地式數據秩序中，數據交易常常被認為是生產組織之間的活動，而不是發生在像平臺組織一樣的體系內部，因此需要在本地市場中設立專門的數據交易場所進行交易。在這種對數據的想象中，不同的社會組織可以到交易所對持有的數據或數據產品進行掛牌，根據他人需求進行交易，并通過技術方式實現“原始數據不出域、數據可用不可見”。在一些地區的制度設計中，數據交易場所和其他類型的傳統交易所一樣，都構成了一類特定市場，但這個市場目前主要還只是發揮掛牌發布信息的功能，缺乏進一步的匹配與撮合能力。

和網絡化秩序相比，科層—屬地式秩序相對保守，只能就本轄區數據進行管理和交易。數據要素的流動性并非是這一秩序追求的主要目標，因為可供交易的數據主要圍繞組織性的生產者展開，其功能主要是改進生產和服務，但無法追蹤到消費者個人。而且因為需要耗費較大成本且在邊際上沒有可見收益，無論是公共數據還是企業數據運營者都沒有動力對掌握的個人信息進行匿名化處理，寧愿選擇那些不涉及個體的產品或環境數據。這類數據秩序的動力也并非源于數據本身，而是既有的地方政府運作過程，政府通過傳統行政力量推動轄區內特定企業組織進行交易，搭建產業鏈或吸引產業集群，提升本地化的創新程度和技術標準，或者通過將公共數據授權運營，成為吸引社會數據的一類供給來源。在行政發包的激勵下，地方政府以推動本地經濟、加強區域競爭能力的心態推動交易實現，同時也有意愿通過信息系統整合對下級部門和人員進行更好管控。此外，條塊關系在要素資源整合中也比較關鍵，例如一些中央部委會要求地方政府部門使用垂直統一的業務信息系統，以便匯總收錄標準化數據，但地方就很難有直接使用此類數據的權力和動力，橫向整合本地數據的成本也較高。

（二）科層—屬地式秩序下的數據規則

科層—屬地式秩序基本上是在傳統工業化生產方式下形成的，其經濟動力由地方政府和企業共同提供，政府根據產業政策需要幫助特定企業獲取數據要素，從而實現其融資需求。該過程中的數據流動基本上局限于政府部門和企業組織，以及企業組織之間，由此一整套數據規則體系都圍繞傳統經濟生產秩序目標而展開。下文同樣從數據權屬、基礎設施、交易定價與分配模式等方面展開分析。

1.數據權屬。由于無須追蹤用戶的個人信息，科層—屬地式的數據秩序更多集中在行業、社會或環境數據等另類數據，這些數據的產出速度與規模無法與網絡化數據相比，但相對穩定和同質化，主要服務于企業產品改進，以及政府公共數據的開發，因此更加看重數據確權，這使得對數據的認識更接近于傳統知識財產或數據產品。①一些地方政府將數字藏品交易作為文化產業數據交易的一種形態，這十分接近于傳統知識產權交易和生產方式。還有地方政府為企業開出“公共數據資產憑證”或“數據知識產權登記證書”，都展示出類似的努力。這一數據秩序的預期是，隨著工業信息化的推進和企業信息化能力的提升，最終可以將相當的企業數據標準化，并計入資產負債表，②財政部《企業數據資源相關會計處理暫行規定（征求意見稿）》（2022年12月）。特別是隨著產業鏈的搭建和信息化水平的提升，各社會主體逐漸擁有更多種類的數據，逐漸打造較為完備的要素市場，并適當加強部分公共數據供給引導社會數據開發?！皵祿畻l”規定的數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制符合這一預期，其權屬劃分主要根據數據上可能承載的不同法益并按照數據價值產生的不同階段進行，更加適合屬地化的不同組織之間的交易與合作。

2.數據基礎設施?？茖印獙俚厥街刃蛑械臄祿苌倌芷鸬筋愃剖袌龌A設施釋放信號的功能，更多是幫助改進產品服務或提高企業效率，核心的基礎設施主要涵蓋地級市或省的地方性數據交易場所?！皵祿畻l”要求“規范各地區各部門設立的區域性數據交易場所和行業性數據交易平臺，構建多層次市場交易體系，推動區域性、行業性數據流通使用”，“促進區域性數據交易場所和行業性數據交易平臺與國家級數據交易場所互聯互通”，基本上是按照設置傳統交易場所的方式進行規劃。交易必然使某類數據超出傳統組織控制的范圍，在不同的市場或控制主體之間流動，由此就會涉及相當程度的數據安全合規問題。如果交易所要求的合規成本太高，企業或政府部門就不太有動力尋求場內交易，轉而進行場外甚至黑市交易。因此交易所面臨的主要問題就是如何通過增加有效的公共數據供給帶動社會數據進入場內，提供合適的安全港規則，③戴昕：《作為法律技術的安全港規則：原理與前景》，《法學家》2023年第2期。并逐步提升撮合匹配的能力，目前這一功能只能依托社會中的數據經紀人等中介主體實現。

3.交易定價與分配模式。在科層—屬地式秩序下，企業數據交易主要是以涵蓋交易雙方、交易所與第三方機構的數據價格形成機制和“報價—估價—議價”相結合的模式進行定價；對于公共數據，則需要“結合數據核算成本，參照行政管理類、資源補償類收費標準和流程，制定本地區、本系統（行業）數據利用收費標準管理辦法，原則上對公益性目的數據利用進行成本補償收費或免費，對經營目的數據利用進行合理收費或市場調節收費”。④黃倩倩、王建冬、陳東等：《超大規模數據要素市場體系下數據價格生成機制研究》，《電子政務》2022年第2期。在分配上也主要根據實現合作的份額約定進行，和既有知識產權使用參與分配的邏輯沒有特別不同。由于在交易過程中主要是實現企業一對一合作，雙方往往看重的是通過數據搭建產業鏈的合作前景，這就對交易所的信息能力提出了更高的要求。

（三）存在的問題與可能的調整方向

在科層—屬地式秩序下，數據的生產流動并不快，如果沒有很好的經濟循環加以帶動，數據生產速度和要素生產與交易的速度無法銜接匹配，那么數據流通本身就無法帶來額外價值。目前總體而言，這一秩序不太需要持續的供給行為，為經濟循環和社會服務帶來的價值提升空間有限?！皵祿畻l”的制度設計可能會幫助盤活一些傳統企業，將其運營數據和產品數據進行系統性升級改造入表，傳統的地方交易所或行業協會也可以順勢將過去的交易數據或者行業數據進行某種方式的轉化和挖掘，從而推動未來的交易。但復雜性在于，地方政府有時以行政指令的方式使用公共數據（如社會信用體系或授權運營），有時又希望推動市場化運作（如建立交易所），如何有效協調這一系統中的不同措施，更好地進行合作，對未來科層—屬地式秩序而言是一個挑戰。在法律制度設計上，科層—屬地式數據秩序的要求相對簡單，更需要“數據二十條”帶來的數據確權規則，以及對傳統企業的數據加強知識產權類保護。

另一個常見的主張是推動公共數據授權運營帶動企業數據和社會數據價值的實現，但目前來看仍然難以找到有意義的突破口，較為顯著的舉措可能是開發部分能源數據幫助中小企業的金融融資。①“數據二十條”要求“鼓勵征信機構提供基于企業運營數據等多種數據要素的多樣化征信服務，支持實體經濟企業特別是中小微企業數字化轉型賦能開展信用融資”。如果數商能夠成為產業鏈上的重要一環，形成社會共治體系，就比較有價值。但如前所述，這個過程實際上和數據本身也沒有太大關系，更多涉及的是企業業務模式和產品上的合作或者現有產業集群的固化，數據只是這個過程中的副產品，用來打通上下游產業鏈，也就是在合作談成后才需要進一步討論的問題。如何幫助增強企業數據和公共數據的多元性，推動合作的多樣化，形成更廣泛的關系網絡，將是科層—屬地式秩序下需要進一步考慮的問題。

結語：秩序的沖突與融合

本文在生產方式、數據功能和結構性動力三重條件的框架下，著重分析了作為理想類型的網絡化數據秩序和科層—屬地式數據秩序，前者由平臺企業推動，后者由不同層級的地方政府推動，各自要解決的問題并不相同，因此可能需要針對不同生產方式對規則指引進行解讀和適用，避免一刀切的分析和實踐。簡單說來，在網絡化數據秩序中，數據由大量消費者行為抽象而成，在平臺架構內跨地域流動，依附于其他要素并在統一的數字市場中輔助交易與合作，通過不同類型的商業模式形成更多價值，基本由平臺企業主導建設；而在科層—屬地式數字秩序中，數據更多由本地企業活動抽象形成，通過交易所進行交易，實現產業鏈信息化等地方經濟價值，由不同層級的地方政府主導建設。一個完整統一的數據秩序應當是在認清兩種理想類型基礎上進行多維度的融合。本文一再強調，有價值的數據要素不僅是依附性的，更受到要素流動的社會和技術結構的約束。數據本身無法構成有效的價值生產環境，需要和其他市場要素以及既有價值生產的動力結構結合起來理解，脫離了外部結構的抽象分析無助于理解真實世界中的數據要素，除非我們是在談論虛無縹緲的“元宇宙”。因此，更有意義的研究應著重于觀察兩類不同的數據要素秩序如何形成，數據要素在整個價值生產過程中所處的位置，由此對數據權屬、分配政策、基礎設施等衍生問題進行重新解釋，展示現實問題的復雜性。

從互聯網發展過程來看，網絡化數據秩序正依托新型生產方式而不斷擴展，將越來越多的生產要素吸納至平臺上流動，從而和傳統經濟組織與利益群體發生競爭性利益沖突。例如，一個全國性的平臺企業將地方勞動力轉化為分享經濟中的生產要素，會和科層—屬地式數據秩序形成競爭；而本地中小企業或勞動者可能主張更強的監管，如提升勞動保護水平、抬高數據要素價格、認定不正當競爭行為等，這對平臺企業的統一政策和商業模式就會產生較大影響。

同時也要看到，網絡化秩序事實上也難以全面取代科層—屬地式秩序。這不僅是因為公共數據本身具有較強的屬地性公共服務特性，需要數據運營者將數據價值回饋本地（例如建立具有國資背景的數據集團或成立數據專區，而不是全國性的平臺企業），也是因為即使平臺企業能夠調動特定類型的本地化資源，也需要本地監管部門幫助組織管理。如果沒有科層制的維護運行，平臺企業本身無法有效對生產資源進行調動，也就無法有效利用其行為數據。從這個意義上說，兩種秩序需要相互依存從而逐漸提升各自的能力，并通過基礎設施加強聯動與合作，任何一種數據秩序都無法單獨有效運行。例如，一些平臺企業正逐漸加大對實體工業經濟的投入，而地方政府市場監管部門也可以幫助加強數據不正當競爭執法，維護平臺企業的數據權益；②之前出現的大量數據不正當競爭行為，都主要依靠法院在邊際上進行確認，主要適用《反不正當競爭法》第二條原則性條款，但地方市場監管部門則無法得到明確授權執法。2022年《反不正當競爭法（修訂草案）》對包括數據不正當競爭在內的諸多新型違法行為都進行了明確規定，該法一旦通過就可以促進行政機關實現更好執法，增強威懾和保護力度。地方政府同樣歡迎能夠調動本地靈活勞動力的平臺企業入駐，以便使稅收回饋本地，帶動本地企業形成產業鏈，但這也可能推動平臺企業本地化，設立更多分公司，影響既有的平臺扁平化結構和商業模式。

兩種數據秩序面臨的共同問題是確保市場持續向要素開放。在網絡化數據秩序中，因為有平臺企業生產目標和競爭過程的約束，這一秩序逐漸變得封閉；而科層—屬地式數據秩序本身就存在數據無法跨區域連通、僅在轄區內部共享的問題。在這個語境下理解建立國家統一大市場的目標，其實就是要逐漸破除包括數據在內的要素的流動邊界，降低流動成本，增加公共數據資源投入和擴大數據基礎設施建設。例如，雖然看起來大型平臺之上已經形成了超級巨大規模的市場，但相較于平臺之間的相互連通而言仍然有限。平臺企業本身因內部交易成本問題無法一直無限擴張，需要通過基礎設施的互聯互通來解決，否則可能會遭遇數字經濟發展的瓶頸，這就需要回到數字基礎設施設立的初衷即推動更大范圍的流動性入手進行政策設計。

最后，本文的研究也可能在一個側面回應以往關于國家與市場關系的理論討論。傳統上認為，為了使市場能夠有效運行，國家應當確立基本要素的權屬和交易規則，從而便利財產流轉和交易。本文不否認國家繼續通過確定數據權屬以便利交易的努力，但試圖更進一步看到這一努力的局限，即在數字經濟生產方式中，單純的權屬本身無法帶來穩定預期和收益，有效市場秩序的建立依托于其他更為基礎的要素和信息基礎設施的確立，國家數據局的組建為此帶來了一種可能性。根據2023年《黨和國家機構改革方案》，國家數據局負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等。這種統籌規劃對于兩種生產方式和數據秩序下的數據資源的有序和高效利用具有重要意義。我們寄希望于國家數據局既通過傳統科層制方式推動激活各省市數據要素資源，也通過強化數字平臺的新型基礎設施推動數據要素跨行業和地域流動，由此，一個不斷整合平臺與地方政府、進行合作型治理的數字市場環境或許終將形成。