獨立學院轉設中強制性制度變遷的政策議程探析
——基于多源流理論的視角

王佳麗 王一濤

(1.內蒙古鴻德文理學院 科研處,內蒙古 呼和浩特 010000; 2.蘇州大學 教育學院,江蘇 蘇州 215123)

獨立學院曾經是我國高等教育的重要制度創新,為推進高等教育大眾化作出了重要貢獻,但也存在產權不清晰、內部治理不完善、校名存在混淆等諸多問題。除終止辦學外,轉設為真正獨立設置的公辦或民辦高校,是新時期獨立學院發展的基本路徑。從2008年9月教育部批準哈爾濱商業大學德強商務學院轉設為哈爾濱德強商務學院、沈陽師范大學渤海學院轉設為遼寧財貿學院、東北大學東軟信息學院轉設為大連東軟信息學院和吉林藝術學院動畫學院轉設為吉林動畫學院算起,至今,獨立學院轉設經歷了誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩個階段。一般而言,強制性制度變遷會引起利益相關者的抵制和反對(1)豐雷、鄭文博、張明輝:《中國農地制度變遷70年:中央—地方—個體的互動與共演》,《管理世界》2019年第9期,第30-48頁。,但就目前來看,強制性制度變遷下的獨立學院轉設進程總體較為平穩,相關利益群體并沒有采取過激的行為。本文深入剖析獨立學院轉設從誘致性制度變遷向強制性制度變遷轉變的因素是什么,即政府為什么要推行帶有強制性質的教育制度變遷?回答好這個問題,既能對獨立學院的轉設過程進行較好地總結,也能對民辦教育政策的制定和實施提供一些參考。

一、獨立學院轉設:由誘致性制度變遷向強制性制度變遷轉變

諾思認為:“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范?！?2)道格拉斯·C.諾思著,陳郁、羅華平等譯:《經濟史中的結構與變遷》,上海三聯書店、上海人民出版社1994年版,第225頁。制度變遷是一個演進的過程,包括制度的創立、替代、轉換與消失。林毅夫于1994年提出了誘致性和強制性制度變遷的分析框架。誘致性制度變遷是由市場主體自我進行的制度變遷,強制性制度變遷是由政府強制推行的制度變遷(3)林毅夫:《關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷》,出自R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯:《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》,上海人民出版社1994年版,第371頁。。這兩種制度變遷分析框架被很多學者所采用,成為研究制度變遷的基本范式。根據制度經濟學的觀點,獨立學院的創立也是一個制度變遷的過程,它建立在廣大高中畢業生接受高等教育的強烈需求上。21世紀初,我國高等教育資源緊缺,公辦本科高校無法提供足夠的高等教育名額,而民辦本科高校的學校數量和辦學水平有限,不能完全滿足高中畢業生接受本科高等教育的需求。在這種情況下,由社會力量與公辦高校合作舉辦的獨立學院就成為高中畢業生升學的備選路徑之一。獨立學院不僅滿足了高中畢業生的求學訴求,也滿足了社會力量投資方和母體高校的利益訴求,因為兩者都可以從獨立學院獲得一定的“合理回報”。政府對獨立學院這一制度創新作了確認,使其成為我國高等教育的重要組成部分和富有中國特色的高等教育辦學形態。

獨立學院轉設是指獨立學院脫離母體并成為獨立設置的本科高校的過程,其中一個重要表現是轉設后的高校校名中不再包含母體高校的校名。早期的獨立學院轉設是誘致性制度變遷的過程。當與公辦高校合作舉辦獨立學院的投資方羽翼豐滿并具備獨立舉辦本科高校的能力之后,就會與母體高校進行談判,將獨立學院轉設為獨立設置的民辦本科高校。轉設的不利之處是校名中不再冠有母體高校的校名,有利之處是每年無須再向母體高校繳納占學費15%～30%的“冠名費”或“管理費”,使投資方可以將更多的資金投入學校的發展或獲得更多的“合理回報”。因此,部分獨立學院的社會力量投資方對轉設持積極態度。闕明坤等(2019)發現,獨立學院轉設后,這些學校的人才培養質量有所提升,內部治理日趨完善(4)闕明坤、王慧英、原柯:《我國獨立學院轉設發展效果的實證研究》,《教育與經濟》2019年第4期,第52-59頁。。盡管如此,2008—2020年只有68所獨立學院完成了轉設。實踐證明,僅依靠誘致性制度變遷,無法順利推動獨立學院轉設進程。這是因為,獨立學院的直接利益相關者均對獨立學院轉設持抵制態度。第一,投資方是推動獨立學院轉設的主要力量,但是一些投資方缺乏獨立管理學院的經驗和信心,希望繼續借助母體高校的校名和資源延續“依附式”發展。此外,相當比例的獨立學院沒有社會力量投資方,是由母體高校與地方政府、國有企業或母體高校的基金會、校辦企業等機構合作舉辦的,這類獨立學院更缺乏轉設的內部動力。第二,母體高校、獨立學院師生和地方政府等直接利益相關者均是獨立學院的受益者,母體高?？梢酝ㄟ^獨立學院獲得穩定的收入,獨立學院師生可以通過母體高校的光環效應免受社會對民辦高校教育質量低下偏見的困擾,地方政府可以通過舉辦獨立學院引進優質高等教育資源,他們均希望維持獨立學院這一辦學形態。

2020年,教育部出臺了《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》(以下簡稱《方案》),標志著獨立學院轉設由誘致性制度變遷向強制性制度變遷轉變。誘致性制度變遷和強制性制度變遷并不是截然分明的,判斷一項制度變遷是誘致性制度變遷還是強制性制度變遷,主要看制度變遷中政府強制力與市場(社會)自發力的方向對比以及政府強制力的強弱。在我國的政治制度下,任何制度變遷都離不開政府的參與,但是政府在制度變遷中所發揮的強制力的方向和強弱是不同的?！斗桨浮返陌l布和實施之所以標志著獨立學院制度變遷模式的轉變,是因為其所具有的特征與強制性制度變遷的特征是吻合的。第一,國家推行的獨立學院轉設政策與該政策直接利益相關者的誘致性利益需求并不一致,多數獨立學院的母體高校、合作舉辦方和師生都有延續獨立學院這一種辦學形態的傾向,從而對獨立學院轉設持抵制態度,但是《方案》規定所有獨立學院均要實現轉設。第二,《方案》對獨立學院發展方向的規定與之前關于獨立學院的政策所規定的發展方向不同,早期關于獨立學院的政策希望獨立學院規范發展,試圖將獨立學院建設成我國高等教育中的一類高校。馮向東(2011)認為,2008年教育部出臺《獨立學院設置與管理辦法》(以下簡稱“26號令”)成為獨立學院從誘致性制度創新到國家推進強制性制度變遷的歷史節點(5)馮向東:《處在“十字路口”的獨立學院》,《高等教育研究》2011年第6期,第36-41頁。。從整個獨立學院的發展軌跡來看,“26號令”的目的是規范進而延續獨立學院這種辦學形態,雖然具備強制性制度變遷的一些特征,但是強制色彩并不濃;而《方案》則規定所有獨立學院都要實現轉設,即要“消滅”獨立學院這種高校類型,具備強制性制度變遷的典型特征。第三,政府推動獨立學院轉設的強制力很大?！斗桨浮诽岢隽宿D設的時間表和路線圖,所有的獨立學院均要在2020年底制定轉設方案。對于不能及時完成轉設的獨立學院的母體高校,將在本科生和研究生招生指標、學科點建設等方面受到懲罰,此舉將獨立學院轉設與母體高校的重大利益關切捆綁在一起,提高了母體高校推動轉設的積極性?！斗桨浮愤€將推動獨立學院轉設情況作為地方政府教育履職的考核指標之一,明確了地方政府在推動獨立學院轉設中的責任。由于具備很大的強制力,《方案》出臺后各地獨立學院的轉設進度明顯加快,2020年有68所獨立學院完成轉設,與2008—2019年期間累計完成轉設的數量相等(見圖1)。其中,2020年完成轉設的獨立學院中有57所是在《方案》印發后完成轉設的,2021年前5個月,已有32所獨立學院完成轉設,可見《方案》對獨立學院轉設的推動力度之大。沒有轉設的獨立學院也都在加緊制定轉設方案、完善轉設條件,準備迎接轉設。

圖1 歷年獨立學院完成轉設的數量(6)2021年的數據截至當年5月底。

二、多源流理論分析框架及其應用

本文嘗試采用多源流理論來分析我國獨立學院的強制性制度變遷過程。1984年,美國政治學家金登出版了著作《議程、備選方案與公共政策》,首次提出多源流理論,為政策議程的研究奠定了理論基礎。金登的多源流理論旨在打開介于輸入、觸發機制和政策輸出之間的政治系統的“黑箱”,試圖去解釋某些問題能夠進入政府議程并形成政策而另外的問題并不能進入政府議程的原因(7)約翰·W.金登著,丁煌、方興譯,丁煌校:《議程、備選方案與公共政策》,中國人民大學出版社2004年版,第184頁。。在運用該理論解釋我國獨立學院強制性轉設被納入政策議程之前,首先對該理論進行簡要的敘述。

金登將問題、政策、政治三種源流提到了整個政策制定中最重要的位置。每一種源流的界定都與其他兩者有所不同,且具有自身的動力和規則。問題源流是指政策問題是否被政策改革者關注,主要是根據指標的變化、重大或危機事件以及現行政策的反饋來識別和界定問題等,推動對問題的關注,且問題本身具有普遍性、重要性和急迫性等特征。只有被政策制定者所關注的問題才能進入政策制定過程,未被識別的問題則被排除在政策制定程序之外。政策源流是指政策共同體對某些社會問題的關注程度。政策源流強調通過多種方式對政策進行檢驗和試驗,包括召開聽證會、撰寫論文和組織會談等。政策往往由政策共同體中的專家們提出,政策共同體由官僚、國會委員會成員和學者等構成,他們共同關注某一政策領域中的問題。一般來講,可以將技術的可行性與價值觀念的可接受性作為將某些問題政策化的標準。政策源流的形成,往往以政策共同體提出明確的解決思路和解決辦法為標志。政治源流是指對政策議程設置產生影響的政治過程,包含三個主要因素:國民情緒、壓力集團的爭奪行動、行政或立法上的換屆。政治源流強調“多數人”同意,即實現對公共利益的追求和維護,當然,現實中政治家對何為公共利益的判斷會導致政治源流呈現不同的發展方向和特征。三種源流同時具備,才能進入政策問題的“窗口期”,使這一政策問題得到全社會的普遍關注,從而獲得徹底解決的可能。政策企業家(policy entrepreneurs)是推動“政策之窗”開啟的主要力量,他們是愿意投入自己的時間、聲譽、金錢等資源來支持某種主張,以獲取物質利益、精神利益和政治利益等某些預期收益的政策倡導者(8)保羅·A.薩巴蒂爾著,彭宗超、鐘開斌等譯:《政策過程理論》,生活·讀書·新知三聯書店2004年版,第 92-101頁。。政策企業家既可能是政策共同體的成員(屬于政策源流),也可能是高層決策者(屬于政治源流),只要他們是某些政策的強力推動者,就能成為政策企業家(9)鐘秉林、段戒備:《全面振興本科教育的政策議程探析——基于多源流理論的視角》,《中國高等教育》2019年第12期,第13-15頁。。

多源流理論被西方眾多學者廣泛運用到政策的制定過程,成為研究政策領域的重要理論工具和分析框架。例如,Henstra(2010)通過多源流理論對市政應急管理問題進入政策議程的原因進行分析,并解釋該問題與相應政策源流相結合的過程(10)Henstra,Explaining Local Policy Choices: A Multiple Streams Analysis of Municipal Emergency Management,Canadian Public Administration,2010,No.2,pp.241-258.;Craig等(2010)利用多源流理論的分析框架,研究美國阿肯色州將兒童肥胖問題提上議事日程的原因以及推動此項法案通過政府研究進而實施的內在動力(11)Craig R L,Felix H C,Walke J F,et al.,Public Health Professionals as Policy Entrepreneurs: Arkansas’s Childhood Obesity Policy Experience, American Journal of Public Health, 2010,No.11,pp.2047-2052.;Macnaughton(2013)在研究加拿大有關流浪人群和心理、精神疾病相關醫療服務政策出臺的過程中,重點介紹政策企業家在促進三流匯合以及“政策之窗”開啟時的動力作用(12)Macnaughton,Bringing Politics and Evidence Together: Policy Entrepreneurship and the Conception of the At Home/Chez Soi Housing First Initiative for Addressing Homelessness and Mental Illness in Canada,Social Science &Medicine,2013,No.4,pp.100-107.?？傊?國外學者對于多源流理論的考察,一方面是對理論的內在層次進行分析,如對政策制定過程的關注尤其是政策議程開啟過程的細節研究;另一方面是對多源流理論的應用范圍進行考察,在實踐層面檢驗該理論在不同國家的應用程度,在此基礎上進行對比案例研究(13)張城成:《多源流理論視角下“異地高考”政策議程設置研究》,廣西師范大學2014年碩士學位論文,第3頁。。在理論的應用范圍上,研究者們進一步擴大了多源流理論的應用范圍。

我國民辦教育政策的基本特點是“先發展后規范”?！鞍l展”的過程可以看作是誘致性制度變遷的過程,而“規范”的過程主要體現強制性制度變遷的特征。在我國民辦高等教育發展過程中,政府一開始并沒有明確的制度規范,等到問題暴露之后,政府便通過“調整”“優化”“取消”等方式來推進具有強制性特征的制度變遷。例如,教育部2004年出臺的《關于取消高等教育學歷文憑考試的通知》取消了高等教育學歷文憑考試,2007年出臺的《民辦高等學校辦學管理若干規定》要求民辦高校資產過戶。這些政策都具有明顯的強制性制度變遷的特征,對民辦高等教育的發展產生了深刻影響。

多源流理論在我國也受到了極大關注,被廣泛應用于住房、土地、污染防治、群體事件、收容遣送等公共政策的演進中。2000年以后,該理論被引入教育政策研究領域,截至2022年,共有303篇核心文獻,包括某一項教育法案的政策制定分析、不同教育層次的教育政策分析等。劉耀(2010)利用多源流理論,對“26號令”的生成和發展過程進行分析,發現高等教育改革、民辦教育現狀及獨立學院自身與危機事件政府介入一起,形成了“問題源流”;學者、投資方、高校和政府的政策共同體構成“政策源流”;執政理念、國民情緒和公共輿論形成“政治源流”,三個源流共同作用,打開了“政策之窗”,推動“26號令”的出臺(14)劉耀:《〈獨立學院設置與管理辦法〉的多源流理論分析》,《現代教育管理》2010年第1期,第58-61頁。。張洋磊等(2016)利用多源流理論來分析創新創業教育何以成為國家行動,發現高等教育規模擴張帶來的就業壓力和僵化的人才培養體系形成了創新創業教育政策的問題源流,專家學者的政策建議和地方政府的政策支持等構成了創新創業教育政策的政策源流,政治領袖的個人意志、執政黨的意識形態等形成了創新創業教育政策的政治源流(15)張洋磊、蘇永建:《創新創業教育何以成為國家行動——基于多源流理論的政策議程研究》,《教育發展研究》2016年第5期,第41-47頁。。吳會會等(2018)則利用多源流理論分析《民辦教育促進法》的修訂過程,發現民辦教育的發展之困、規則含混與法律沖突構成問題源流,分類管理的政策分歧與修法建議構成政策源流,政府話語和公眾反饋的相互影響構成政治源流,三流交匯推開了《民辦教育促進法》修訂的“政策之窗”(16)吳會會、薛二勇:《〈民辦教育促進法〉修訂的政策過程研究——基于動態嵌套的“多源流理論”視角》,《教育發展研究》2018年增刊,第38-44頁。。多源流分析注重揭示偶然的社會或政治事件開啟“政策之窗 ”的可能性,提供了一種研究政策過程的獨特視角。文敏等(2022)基于多源流理論分析框架,對獨立學院轉設政策的變遷進程進行分析:系統指標、焦點事件、評估反饋構成問題源流,使獨立學院轉設問題得以被識別;政府官員、全國人大代表及政協委員的呼吁、專家學者的學術建議、已有政策實施的經驗匯聚成政策源流,使獨立學院轉設政策變遷層層推進;黨和國家教育為民的公共服務理念、國民追求優質高等教育資源的情緒以及利益相關者對獨立學院轉設的不同訴求組成政治源流,為獨立學院轉設政策的形成營造政治環境;三流耦合,開啟“政策之窗”,為獨立學院轉設政策的制定與完善提供了優化路徑(17)文敏、楊紅荃:《獨立學院轉設政策變遷的多源流理論闡釋》,《職教論壇》2022年第12期,第113-121頁。。

三、獨立學院轉設實施方案的多源流分析

多源流理論對社會問題如何被納入政策議程具有很好的解釋力,為回答獨立學院轉設的強制性制度變遷問題提供了分析框架。為什么政府愿意冒著被獨立學院直接利益相關者抵制和反對的風險,通過強制性的行政力量來推進制度變遷?厘清該問題,有助于理解我國民辦教育政策的制定和實施過程?！敖逃哐芯康囊粋€重要目的就是要解釋國家為何要采取特定的政策行動或計劃,而非其他方案?！?18)曾榮光:《教育政策行動:解釋與分析框架》,《北京大學教育評論》2014年第1期,第68-89頁。因此,研究獨立學院轉設這一強制性制度變遷的案例,有助于增強對我國民辦教育政策制定過程的整體了解。

(一)問題源流

政策問題的界定對于政策議程的建立起到至關重要的作用,一旦某一特定問題引起關注,那么該問題被提上政策議程的概率就會大大增加。在加快推進獨立學院轉設工作的政策議程設置過程中,問題源流主要包括以下兩個方面。

一方面,獨立學院的體制弊端日漸明顯。獨立學院曾是我國高等教育的重要制度創新,結合了公辦高校和社會力量的雙重優勢,但隨著我國高等教育由大眾化階段向普及化階段過渡,獨立學院的體制機制弊端日漸顯現,如產權不清晰、內部治理不完善等。在獨立學院的諸多制度弊端中,最明顯的莫過于“校名的迷惑性”,而這一弊端決定了通過“修修補補”的方式是無法完善獨立學院的運行機制的,只有通過轉設的方式才能消除。例如,2017年,浙江高考普通類平行志愿填報中出現了至少5所獨立學院最低投檔(一段)分數線碾壓眾多“985”“211”高校的現象,個別考分很高的學生不清楚獨立學院與母體高校二級學院的關系,誤選了獨立學院(19)鄭雅萍、周婷、陶佳蘋:《獨立學院轉設:必要性、困境及路徑設計》,《教育理論與實踐》2019年第36期,第7-9頁。。隨著國際之間教育、經濟及文化等合作與交流的日益密切,尤其是“一帶一路”倡議下國際教育合作的深入推進,國際高等教育的交流愈加頻繁,獨立學院“校名的迷惑性”被放大至高等教育的國際交往領域。由于獨立學院這種辦學模式在國際上沒有相對應的辦學模式,其頒發的學位國際認可度不高。筆者調查發現,在某獨立學院與國外大學合作時,國外大學對獨立學院的合法性提出了質疑,認為獨立學院屬于掛靠母體高校的二級學院,沒有合作資格。

另一方面,民辦教育新法新政使獨立學院面臨合法性質疑。民辦教育的新法新政為獨立學院轉設提供了制度環境?！睹褶k教育促進法》及其實施條例的修訂,標志著我國民辦高等教育的制度框架和頂層設計已經形成。新的民辦高等教育制度框架是以營利性和非營利性分類管理為基礎的,獨立學院要么選擇營利性,要么選擇非營利性,不存在所謂的中間道路和第三條道路?！睹褶k教育促進法實施條例》明確規定,非義務教育階段的“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學?！k學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校,不得以管理費等方式取得或變相取得辦學收益”。因此,獨立學院不能選擇成為營利性民辦高校;如果選擇成為非營利性民辦高校,也不能繼續以品牌使用或者管理費等形式將部分經費上交給母體高校,這就使得目前母體高校普遍收取獨立學院15%～30%學費的做法面臨違法風險。

(二)政策源流

獨立學院轉設的各種意見主張在政策共同體中不斷被提出,形成獨立學院轉設的政策源流。政策共同體中的專家和智庫識別、發現、提煉、分析獨立學院轉設問題,媒體既相對獨立地討論和傳播獨立學院轉設問題,也有選擇地報道專家和智庫的研究發現,以喚起全社會對獨立學院轉設的關注。政策決策者則在專家和智庫的協助下形成政策條文,使關于獨立轉設的政策文本最終呈現在大眾面前。

首先,專家和智庫的推動。專家和智庫通過直接參與和間接參與兩種方式參加政策制定。直接參與包括向決策者上書、委托研究、提交研究報告、受邀參加政府舉辦的政策咨詢會和研討會等,間接參與包括公開發表文章、接受媒體采訪、出版著作、在網絡媒體發表評論等(20)朱旭峰:《政策變遷中的專家參與》,中國人民大學出版社2012年版,第25頁。。在獨立學院轉設政策的形成過程中,專家和智庫積極參與,廣泛研究,發揮了重要作用。據筆者初步統計,2007—2022年,關于獨立學院轉設的學術論文共計355篇,涌現了一批核心學者。他們討論獨立學院轉設戰略、轉設困境與轉設路徑等議題,使獨立學院轉設逐步被人們認識和接受,也引起了政策制定者的廣泛關注,如鐘秉林等(2019)認為,獨立學院存在政策預期模糊、法人屬性不清、出資方顧慮大、內部治理關系不順、內涵建設亟待加強等問題,亟須通過轉設來解決(21)鐘秉林、周海濤:《獨立學院發展再審視》,《教育研究》2019年第4期,第83-90頁。。一些教育智庫也將獨立學院問題作為重要的研究方向,并向政策制定者提交研究報告和政策建議。例如,北京師范大學、揚州大學等高校的民辦教育研究機構成立了獨立學院研究團隊,對獨立學院轉設展開持續研究,形成了多項關于獨立學院轉設的資政報告,這些建議成為教育部制定《方案》的參考意見。

其次,媒體的輿論引導。約瑟夫·普利策曾指出,倘若一個國家是一條航行在大海上的船,新聞記者就是船頭的瞭望者,他要在一望無際的海面上觀察一切,審視海上的不測風云和淺灘暗礁,發出警告(22)轉引自張珂:《論“后現代”傳媒語境下記者的職業道德》,西南大學2009年碩士學位論文,第1頁。。這說明,媒體要始終把揭露真相、尊重事實作為主要原則(23)王明好:《“反轉新聞”中的媒體責任與公信力構建》,《中國廣播電視學刊》2020年第2期,第72-74頁。。與西方自由媒體不同,我國社會主義媒體充當黨和人民的耳目、喉舌,堅持向執政黨負責、向政府負責和向人民負責,具有向目標受眾傳播主流價值觀的重要使命。選擇什么問題進行挖掘和報道,體現了我國媒體的政治智慧和大局意識。近幾年,媒體對獨立學院的負面報道逐漸增加,如獨立學院校名“誤導”考生、社會力量投資方與母體高校爭吵、開除患癌女教師、教學質量不高等,使社會公眾認識到獨立學院問題的嚴重性。媒體的報道壓縮了獨立學院這一辦學形態的合法性空間,強化了公眾對獨立學院轉設緊迫性和必要性的認知。

(三)政治源流

黨和政府理念的轉變,為獨立學院強制性轉設被提上政策議程提供了政治基礎。

首先,追求公平與高質量的高等教育發展觀推動了獨立學院轉設。一方面,公平的高等教育觀推動了獨立學院轉設。教育公平既是新時代黨和國家的莊嚴承諾與戰略決策,更是基本教育制度安排(24)劉世清、嚴凌燕:《把教育公平作為國家基本教育政策》,《中國教育學刊》2019年第9期,第11-15頁。。在新的政治源流視野中,獨立學院這一制度安排影響教育公平,推動獨立學院轉設被視為促進高等教育公平發展的必要舉措。獨立學院對民辦高等教育領域內的其他民辦高校構成了不平等競爭,也對母體高校畢業生造成了一定影響。獨立學院在早期頒發的母體高校的畢業證書和學位證書,直接稀釋了母體高校畢業生的證書含金量。另一方面,高等教育強國建設推動獨立學院轉設。高等教育強國是教育強國的重要內容,黨的十九大報告特別強調,加快一流大學和一流學科建設,實現高等教育內涵式發展。由此,我國高等教育的主要戰略任務由擴大高等教育機會向提高高等教育質量轉變。在新的政治源流視野中,獨立學院對我國高等教育質量整體水平提升意義不大,甚至存在一定的負面效應,推動獨立學院轉設則有利于提高我國高等教育質量。獨立學院雖然在法律地位上與母體高校相互獨立,但由于校名冠有母體高校的名稱,存在“捆綁效應”,一旦獨立學院出現辦學風險,必然會對母體高校的社會聲譽造成影響。同時,獨立學院教育質量提升也存在一些難以逾越的障礙。例如,獨立學院每年需要向母體高校繳納數額不菲的費用,減少了能夠用于自身人才培養的經費;獨立學院內部治理也存在矛盾,主要表現在母體高校與社會力量投資方之間關系緊張,不同的辦學動機、辦學理念、權力訴求影響了獨立學院的健康發展。

其次,重要決策者對獨立學院的判斷推動了獨立學院轉設。我國教育政策的演化主要不是由政府更替導致的,而是由執政黨及其領導的政府對教育主要矛盾的變化感知而引起的。黨和政府會根據人民群眾對教育需求的變化而調整教育政策的原則與方向,這些教育政策的原則與方向確立之后,具體的、微觀的教育政策就會發生變化。在這個過程中,關鍵的高層決策者個人的態度、價值和情懷也會對教育政策產生影響(25)姚東旻、王麒植、莊穎:《模糊性情形下互動決策的行為探析》,《經濟學報》2020年第3期,第112-140頁。。徐湘林(2004)發現,我國上層政治領導人對社會經濟問題的領悟與認識影響其政治選擇和擬采取的政治行動,進而影響我國政治體制改革的內容和進程(26)徐湘林:《政治改革政策的目標設定和策略選擇》,《吉林大學社會科學學報》2004年第6期,第21-27頁。。對于獨立學院轉設而言,關鍵決策者的偏好會極大地影響獨立學院的轉設進程。如,部分媒體批評獨立學院,會影響到重要決策者對獨立學院的認知。重要決策者對獨立學院的判斷加快了獨立學院轉設文件的制定和出臺,也加快了行政部門推進獨立學院轉設的速度。

四、討論與思考

獨立學院轉設的問題源流使得該議題得到重視,政策源流使得該問題產生了解決辦法,政治源流為解決辦法的實施提供了政治環境和氣候,在問題、政策、政治三大源流的耦合過程中,政策企業家起到了積極推動的作用(27)鐘秉林、段戒備:《全面振興本科教育的政策議程探析——基于多源流理論的視角》,《中國高等教育》2019年第12期,第13-15頁。。在政策企業家——教育部等政府部門的領導人、重要智庫和專家學者的推動下,“政策之窗”最終開啟,獨立學院轉設進入了強制性制度變遷階段。

政策制定者一開始希望推進獨立學院的規范發展并將獨立學院建設成高水平民辦高校。2003 年,教育部發布了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》,這是國家針對獨立學院發布的首個標志性政策文件,主要導向是削弱獨立學院與母體高校的依附關系,促進獨立學院的“規范化”“獨立化”?！?6 號令”更是這種導向的清晰化與詳細化,它制定了獨立學院規范發展的時間表,限定了 5 年的過渡期。隨著獨立學院問題的日益暴露,獨立學院轉設工作逐漸進入政府的視野。2006年,教育部在《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》中首次指出,獨立學院視需要和條件“可以”轉設為獨立建制的民辦普通高等學校。2011年,《關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》大體延續了“十一五”期間的表述。2017年,《關于“十三五”期間高等學校設置工作的意見》表現出更加明顯的獨立學院轉設態度,首次提出“鼓勵”獨立學院轉設為獨立設置的本科高校,且明確獨立學院既可以轉設為民辦高校,也可以轉設為公辦高校。教育部辦公廳在關于2018年度和2019年度高校設置工作的通知中,對獨立學院轉設的支持態度更加明朗,明確獨立學院能轉盡轉,應轉快轉。2018年,教育部啟動《方案》的起草工作,但是由于社會各界對獨立學院轉設的時間表、未及時轉設的獨立學院的懲罰方式、不同類型獨立學院轉設存在的潛在風險等問題存在較大爭議,直到2020年5月才最終出臺《方案》?！斗桨浮芬笏歇毩W院在2020年底均要制定轉設方案,教育部直屬高校要率先完成轉設。該方案成為政府層面以強制性制度變遷推動獨立學院轉設的關鍵歷史節點。

政治源流上,獨立學院是在高?？焖贁U招、經費資源短缺的背景下發展起來的新生事物,為我國高等教育從精英化階段邁入大眾化階段做出了重要貢獻。進入新時代,內涵式發展成為我國高等教育發展的重要使命。高等教育內涵式發展旨在保持高等教育系統規模穩定或小幅增長的情況下,改善和優化高等教育系統結構,提高高等教育系統運行效率和效益,提升高等教育系統辦學能力和辦學質量,充分發揮高等教育的社會功能(28)別敦榮:《論高等教育內涵式發展》,《中國高教研究》2018年第6期,第6-14頁。?？梢?優化高等教育結構是實現高等教育內涵發展的關鍵?，F如今,高等教育投入相對充沛,高等教育普及化已經實現,教育規模穩中有進,高等教育進入新發展階段。政策源流上,社會問題涌現之后還需要被政策共同體所識別和聚焦,并通過相應的立法技術和手段將這些問題政策化與文本化之后,才能形成政策源流?！睹褶k教育促進法》及其實施條例等一系列法律、條例的修訂和《民辦學校分類登記實施細則》等文件的出臺,要求民辦學校進行營非選擇。在這樣的政治源流下,獨立學院作為時代的特殊產物,已經完成了相關歷史使命,“轉設”勢在必行。

多源流理論基于美國等西方國家的公共政策實踐而提出,在我國的表現具有特殊性。在我國教育政策的制定和實施過程中,問題源流、政策源流和政治源流從一開始就存在緊密的互動,尤其是政策源流和政治源流的互動更為密切。政策源流受到問題源流的影響,即政策源流依據問題源流確定政策議題,同時政策源流也受到政治源流的強烈影響,共同體中的專家、智庫、媒體和政策制定者往往根據政治源流所確定的基本價值取向,甄選欲討論的問題并形成基本觀點。政治源流受到問題源流和政策源流的影響,政治源流形成后會反向影響政策源流。我國教育政策制定中,問題源流、政策源流和政治源流三者之間的互動關系如圖2所示。

圖2 影響我國教育政策制定的三大源流

通過強制性制度變遷來推動改革往往是一個困難的過程,因為強制性制度變遷會影響某些利益相關者的利益從而引起該群體的抵制和反對,但是通過政府的強制力來終止某些過時的制度或者改變某些制度的演進方向,對于增進社會的整體福祉是至關重要的。教育治理體系和教育治理能力現代化的內涵要求之一就是革除已有教育體系和教育制度中與人民群眾的需求和教育發展方向不相符的弊端,而這往往需要強制性制度變遷來實現。馬得勇等(2016)發現,在我國的政治環境中,以提高整個政治系統的效率或合法性為導向的制度變革最為可能的方式就是強制性變革(29)馬得勇、張志原:《鐵道部體制的社會演化論分析》,《社會科學文摘》2016年第1期,第51-52頁。。筆者認為,我國教育領域的制度變遷與政治領域的制度變遷遵循了同樣的邏輯和規律。獨立學院的創立主要是誘致性制度變遷的產物,如果沒有政府的外力推動,它將長期存在下去,因為其已具備完善的制度生態系統,形成了眾多的利益相關者。在強制性制度變遷的推動下,獨立學院的轉設速度急劇加快,可以預見,在不久的將來,獨立學院這種辦學形態就會消失。獨立學院轉設雖然與獨立學院直接利益相關者的利益訴求不一致,但由于在更大范圍內滿足了社會公共利益,這種強制性制度變遷將會獲得成功。

多源流理論雖然能對我國獨立學院轉設的強制性制度變遷過程作出解釋和預測,但其畢竟來自與我國政治制度、意識形態、傳統文化存在巨大差異的西方政治實踐,在使用多源流理論解釋我國教育政策實踐時,需要結合實際情況對其進行適度的調整,這種調整將有助于進一步豐富或拓展多源流理論。扎哈里爾迪斯在探討英法兩國石油、電信和鐵路三個部門的私有化過程時,曾經擴展和修正了多源流理論,將政治源流中的三個維度整合為一個概念變量——執政黨的意識形態,認為這樣的整合對于那些擁有相對集權的政治系統和強有力政黨的國家來說更富解釋力(30)轉引自保羅·A.薩巴蒂爾著,彭宗超、鐘開斌等譯:《政策過程理論》,生活·讀書·新知三聯書店2004年版,第 92-101頁。。扎哈里爾迪斯關于多源流理論中政治源流的修正也適合我國教育政策的制定,執政黨所領導的政府對教育的整體認識對于教育政策的制定和實施至關重要,是我國教育制度變遷的主要推動力量。社會公眾和政策企業家的觀點只有影響了高層決策者的判斷與看法,才能真正推動政策的形成和實施。