基金會大學的特征及其在我國發展的可行性研究

徐緒卿 李 虔

(1.浙江樹人大學,浙江 杭州 310015; 2.國家教育行政學院,北京102617)

近年來,隨著國家辦學體制的不斷深化和對民辦學校分類管理的持續推進,基金會辦學成為管理部門關注的一個方向?！睹褶k教育促進法實施條例》明確提出“國家鼓勵以捐資、設立基金會等方式依法舉辦民辦學?！?從國家制度層面上確定了基金會辦學的地位?！吨袊逃F代化2035》提出“鼓勵設立基金會依法舉辦民辦學?！?意味著基金會辦學已經從理論走向實踐,廣州市(1)2021年9月16日,廣州市教育局、廣州市民政局印發的《關于促進我市教育基金會發展的實施意見》提出,探索教育基金會辦學模式。和廣西壯族自治區(2)2021年10月22日,《廣西教育事業發展“十四五”規劃》明確提出,鼓勵基金會辦學模式。等許多地方出臺了具體措施,以鼓勵基金會辦學方式的落地發展。那么,基金會辦學究竟是一種怎樣的辦學模式?與民辦高校其他舉辦模式相比,基金會辦學有什么特征和優勢?民辦高校又能在多大程度上實踐和推廣基金會辦學模式?目前,政府對基金會辦大學表現出濃厚的興趣,部分民辦高校也躍躍欲試,但是相關研究開展不多,成果稀少,政府決策和辦學實踐都亟須相關理論的闡釋和指導。本文圍繞基金會辦大學的基本問題展開分析,供同行討論,也希冀為政府決策和辦學實踐提供參考。

一、概念梳理:基金會大學與大學基金會

基金會。根據《國際基金會指南》,基金會是一個非政府、非營利的組織,有自己的資金,由董事會或者其受托人管理,用以支持慈善、教育、宗教等社會公益事業(3)H.V.霍德森:《國際基金會指南》,復旦大學出版社1990年版,第1頁。。2004年我國頒發的《基金會管理條例》提出,基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產,以從事公益事業為目的,按照該條例的規定成立的非營利性法人。我國《民法典》將法人類型分為營利法人和非營利法人,基金會屬于非營利法人,因公益目的或者其他非營利目的成立,不向出資人、設立人或者會員分配所取得的利潤。一般認為,基金會是向社會籌集和管理資金以興辦、維持或資助某項福利事業發展的專門機構,其基本特征是所籌集的資金(包括物質)都是捐贈的,所資助的各類項目都是非營利的。

大學基金會?；饡盏膶ο笫巧鐣椒矫婷娴墓嫘灶I域和活動,教育是重要的公益事業,應然成為基金會關注和服務的重要領域?，F代大學與社會關系密切,并擁有豐富的校友資源,天然就有匯集社會資金的優勢,也是基金會高度參與和服務的領域。對于大學基金會,有的研究將其歷史追溯到公元前387年由柏拉圖在古希臘雅典所建立的“柏拉圖學院”(4)張曉冬:《基金會法律問題研究》,武漢大學2013年博士學位論文,第1頁。。柏拉圖后來將學院連同一片肥沃的土地作為遺贈留給其侄子,并規定所有這一切都要用于其門徒的利益。而最早具有實質性意義的大學基金會產生于16世紀的英國,正式發展于19世紀前后的美國(主要是1890年耶魯大學校友基金會的創建和1925年哈佛大學基金會的注冊成立)。此后,大學基金會在全球迅速發展,成為公共教育、醫療衛生、環境保護、公眾倡導乃至國際關系、全球貧困等社會領域募集和管理資金、改善治理結構的重要方式(5)鄒哲慧:《中美高校教育基金會比較研究》,廣西大學2013年碩士學位論文,第56頁。。

基金會大學與大學基金會。在當下的高等教育研究和實踐中,“基金會大學”(由基金會舉辦的大學)和“大學基金會”常被聯系在一起。顧名思義,前者指大學,是由基金會舉辦的大學,后者指基金會,是由大學注冊成立的基金會。從表面上看,兩者應該不會有歧義。但是,兩者中的“基金會”被混淆互用是一種普遍的現象。要想明確何為基金會辦學,需要厘清其與易混用概念的區別,尤其是兩個“基金會”的文字相同,意思卻有出入,需要仔細辨析。

第一,兩者在建校中的作用不同。在基金會大學中,基金會是大學創建的發起人和舉辦者,是大學建設和運行資金的主要籌集者。大學規模比較大,因此籌集資金規模也往往較大。對于新建的院校,先有基金會,后有大學,是基金會大學創辦的基本程式化特征。而大學基金會一般來說創建于大學建立以后,雖然也是獨立的法人,卻是大學的附屬機構。與“基金會大學”中的基金會相比,大學基金會不負責舉辦大學,僅扮演籌集辦學資金的補充角色,不是大學辦學資金的主要來源,因此資金規模一般較小,在學校建設和運行中起著無關大局的作用。當然,在實際操作中,也有學校創建以后轉制為基金會大學的,但是這與轉制前大學是否建有基金會無關。一般有兩種情況:一種是主動型轉入,學校舉辦者轉變辦學體制,主動放棄學校產權和舉辦權,發起組建基金會,并由基金會接替舉辦者權責;另一種是被動型轉入,學校原舉辦者無繼承者,也不愿意指定后續接替人,放棄學校舉辦者身份,發起組建基金會,將學校資產劃歸基金會所有,由基金會行使舉辦者職責。無論何種模式的轉入,學校成為基金會大學以后,原舉辦者可以作為基金會發起人,但不再具有大學舉辦者的身份、權益和責任。

第二,兩者在參與學校運行治理中的地位不同。在基金會大學中,沒有基金會就沒有大學,基金會是大學運行和發展的必要且充分條件。但是,大學基金會是大學的一個衍生物,對于大學運行來說不是必要且充分條件,大量沒有基金會的大學照樣存在。在基金會大學的運行中,基金會承擔源源不斷向大學提供資金的功能,不僅如此,基金會作為大學舉辦者,還承擔大學治理的重要角色。比如,基金會負責制定或修改學校章程;主導學校治理框架構建,決定學校董事會人數及人員構成;依照章程推舉學校董事會成員;監督學校依約使用舉辦者投入的財產;了解學校管理運行情況和財務狀況;提出舉辦者變更的方案;參與學校解散清理工作等。這些事關學校決策的高層運作,是基金會大學賦予基金會的天然權力。相比之下,大學基金會難以企及這些權力。由于不具有舉辦者的身份,大學基金會不是大學治理的主體,不會主導學校治理結構。由此可見,兩個“基金會”在大學運行中的地位和作用完全不同。

第三,兩者產生和運行的環境不盡相同。兩者中的“基金會”有著非常相同的屬性,即:都是獨立的非營利法人組織,都需要經過民政部門的登記和審批才能注冊成立;都具有籌集資金的職能,是社會資金進入大學的重要渠道;有特定的募集對象和范圍,都屬于面向特別對象的非公募基金;所籌集的資金主要用于大學的建設和運行,都有特定的資金去向和用途。兩個“基金會”的許多職能從表面上看都相同,但是基金會大學的基金會只存在于非營利性大學中。換句話說,基金會大學都是非營利性大學,而大學基金會在營利性大學和非營利性大學中都可以存在?；饡髮W是社會資金辦學的一種類型。根據相關法律法規的界定,基金會大學運行的經費主要來自其籌集的非政府組織和社會法人捐資,因而理當屬于民辦體制辦學。簡單地說,基金會大學應當屬于民辦大學。這一點有別于德國的公法基金會大學和日本的國立大學法人,這兩者辦學資金渠道雖有拓展,增強了大學辦學的獨立性和自主性,對大學治理有所改革,但辦學經費主要來自政府財政預算的局面沒有改變,致使大學的獨立性和自主性發揮受限?；饡I集的資金只是辦學資金的拓展和補充,從學校產權分析,這些學校仍應屬于公立大學。而大學基金會不限于大學的舉辦主體,公立大學、教會大學、私立(民辦)大學都可以有大學基金會。從我國當下大學基金會的發展現狀來看,絕大多數存在于公辦大學中,民辦大學建立大學基金會的較少。另外,根據國際慣例和我國《基金會管理條例》,企業也可以成立基金會。企業雖以營利為目標,但兼具社會責任,成立基金會來開展公益活動是企業履行社會責任、實現公益使命的重要途徑之一。營利性大學與企業類同,也可以組織基金會,承擔大學自身的社會責任和公益使命。但是,無論是由哪一種社會主體舉辦,基金會都必須具有非營利性質,從事章程規定的公益事業支出。就這一點而言,基金會大學和大學基金會中的“基金會”都必須遵循非營利性。

第四,兩者籌資的對象不同。它們都屬于非公募基金,募集資金的渠道是開放的,有特定的募資方向。相對而言,基金會大學的基金會籌資對象更加開放,面向更加寬泛的社會公益資金,尤其是面對一些大企業、大慈善家,甚至可以有一部分來自政府財政的資金,籌集的資金更加龐大。而大學基金會籌資更多面向本校校友或校友企業,或者是合作企業,政府財政資金一般不會進入。由于籌資面窄、參與對象較少,大學基金會籌資的多少取決于學校辦學的歷史、辦學的層次和校友的作為。由此不難理解,國家重點建設項目(“985工程”“211工程”)的大學和一些辦學歷史較悠久的大學,基金會籌資能力都很不錯,而一些地方院校和民辦高校所屬的基金會籌資較少,基金會在學校發展中起的作用微不足道,處于可有可無甚至有名無實的狀態。由于籌資較少或時有中斷,部分大學基金會甚至難以長期存續。

二、把握重點:基金會大學的主要特征

基金會大學必須符合大學的基本規范,其主要工作是立德樹人,開展人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承工作,具有大學普遍的共性、職能和辦學目標。同時,它的運行還應該符合基金會的服務宗旨和服務對象的基本要求,符合政府對基金會辦學的基本規范?？傮w來看,基金會大學具有如下五個方面的特征。

(一)教育屬性

基金會大學首先是大學,區別于其他大學的是學校的舉辦體制。它的主要任務是育人,同樣要服從、服務于為國家培養人才的導向。從這個角度看,基金會和大學之間具有相同的使命與目標,都是為了培養社會主義事業的可靠接班人和社會主義現代化建設的合格建設者?；饡c大學之間合理分工、各有側重:基金會負責籌集大學建設和運行所需要的主要資金,為大學的發展提供資金支持;大學根據基金會的章程,合理預算和使用資金,不斷提升教育質量,實現基金會章程約定的辦學目標?；饡c大學之間因共同的使命和目標構成高等教育共同體,相互促進,相得益彰?；饡谂c大學本身的使命和功能相適應、相匹配、相契合的過程中,履行其公益性角色與作用,其法人行為以服務于大學發展需求為本,是大學經費的主要來源。同時,大學的辦學質量和信譽為基金會籌資提供了良好的支持,大學校友群體和與學校相關聯的產教融合企業成為基金會接受捐贈的重要對象及渠道,基金會籌資能力與大學的歷史聲譽、辦學水平、社會影響密切相關。無論是校友捐贈者還是其他社會捐贈人的捐贈意愿、公益價值及其捐贈資金使用,最終都是在推動大學事業的發展中實現的?；饡c大學在高等教育這個領域得到了完美的結合,教育屬性得到了充分彰顯,從而成為高等教育領域的新秀。

(二)非營利性

基金會大學的本質特征是非營利性,主要體現在四個方面。一是基金會大學屬于非營利性大學,基金會籌集的是資金而不是資本,其性質是捐贈而不是投資,資金投入學校都是無償的,不求任何回報?；饡木栀浫撕凸芾碚卟坏脧膶W校建設和運作中獲得任何私人或集團的利益。二是根據國際慣例和我國相關規定,在建立有效規避較高風險與較高回報的自我控制機制后,基金會所持有的資金在確保安全的基礎上可以通過投資獲得收益,但是其獲得的收益只能用于基金會章程規定的非營利性質的用途,不能用于基金會注冊以外的業務?；饡髮W的辦學結余只能用于學校的再投入,如果學校停辦,也只能在主管部門協調下用于非營利性質的業務,不能用于分紅。三是非營利的財產保全機制要求基金會大學不得以捐贈以外的其他方式變更學校財產和產權結構,也不得擅自改變學校治理結構,出資份額不是組成治理結構的關鍵。換句話說,不能以出資多少來決定治理的權限。四是通過基金會舉辦大學的模式,天然地將基金會管理體制疊加于大學舉辦者的責任之上。大學舉辦者必須在遵守《民辦教育促進法》及其實施條例所構建的法律法規的基礎上,遵從基金會的管理規范,接受基金會相關部門的管理、審計等規制,參與相關的年檢和審查,從而從制度上確?；饡髮W的非營利性。

(三)公益性

基金會大學的公益性具有特定的內涵,集中體現在三個“符合”。一是基金會大學是大學的一種舉辦模式,必須符合高等教育規律,服務人的發展,為社會培養優秀人才,讓學生在接受教育中受益,從而堅持教育固有的公益性。二是基金會大學必須符合基金會公益性的要求,舉辦大學的基金會的基金必須源于捐贈。教育捐贈是一項公益事業,捐贈必須是自愿和無償的,符合公益目的,任何捐贈者不能從其基金的捐贈中獲取利益,基金會的實質是公益捐贈的制度化和組織化形式。作為基金會舉辦的大學,其性質也應與基金會一致,都是非營利的。三是基金會提供給大學的經費,其用途必須符合公益性質,學校不能用作其他營利性用途。根據國際慣例和我國相關規定,基金會可以合法投資營利,但是所獲得的利潤必須用于章程規定的公益項目。大學接受基金會的資金,不能直接用于營利性活動?；饡髮W籌集的資金,主要用于投入約定的大學建設項目,資助教師的教學、科研和學生的學業,通過各種項目和活動,使特定群體和整個社會受益?？梢?基金會大學的公益性是由基金會的性質和教育本身的屬性決定的。

(四)非政府性

基金會大學無疑是非公辦大學。有學者提出,“政府投入為主的公辦高校也可以采取基金會辦學方式”(6)熊丙奇:《基金會舉辦的公辦大學辦學模式值得期待》,2021-12-27,https://www.sohu.com/a/509161586_120099885。,這是不準確的,是大學基金會與基金會大學混淆的典型觀點。政府可以做慈善活動,當然也可以資助教育,但不應該是基金會大學的投入主體,否則就應該叫作“公辦”大學。公辦大學可以組織面向社會籌集資金的大學基金會,從事籌集社會資金、處理大學捐贈資金及管理等事宜,但是這些資金是補充性經費,不可能是主要辦學經費?；饡髮W與公辦大學在政府性方面形成了鮮明對照,主要表現在三個方面。一是經費來源不同?；饡髮W的辦學經費主要由基金會籌集,公辦大學的辦學經費主要由財政提供。德國的公法基金會大學和日本的國立大學法人,其主要經費不是來自基金會而是來自政府財政,因此都不是嚴格意義上的基金會大學。二是決策自主權不同?；饡髮W是擁有學校產權、具有獨立身份、可以自主決策的獨立法人,而公辦大學在決策體制上完全服從于政府的安排。三是治理主體不同。在治理結構上,基金會大學是自我搭建治理框架、實行民主治理的現代社會組織,而公辦大學則完全接受政府的統一安排并形成相關治理結構。

(五)獨立性

基金會大學與一般非營利性大學的重要區別在于獨立性。由于歷史和制度的原因,我國民辦高校大多為個人舉辦和企業舉辦,辦學績效與個人、企業利益密切掛鉤。按照《民法典》《民辦教育促進法》的精神,非營利性大學作為非營利法人應該是捐助性質的(盡管存有較大爭議),但現實中非營利性民辦高校舉辦者也實際享有舉辦者的辦學選擇權、舉辦者變更權、章程制定權、首屆理事推選權等高度自主的權力,舉辦者對學校運行的控制權成為學校難以實現規范辦學的主要障礙,也使得非營利性民辦高校中大量存在事實上的營利行為。而基金會大學的基金會資產不屬于任何個人,不與任何個人和組織的利益掛鉤,甚至基金會和學校都是獨立的非營利法人單位,基金會具備“捐助法人的資格”,而學校具備“事業法人的資格”,兩者不存在從屬關系,與捐資者也不存在從屬關系?；饡皇谴髮W的治理主體之一,不能替代學校董事會,并且實行嚴格的利益回避制度,對所有權和經營權進行切割、分離,這就從根本上切斷了家校不分、企校一體的辦學利益關聯,使學校真正成為獨立辦學、自主辦學的主體。正因為這一優勢,基金會辦學能得到社會的認可、贊同和政府的青睞。

三、多方探索:基金會舉辦民辦高校的條件逐漸形成

大學基金會的發展,為基金會大學的產生和發展作了有益的探索與經驗積累。我國大學基金會的探索由來已久:1986年,霍英東、馬萬祺等發起創立暨南大學基金會;1990年,延安教科文基金會創建;1994年,清華大學教育基金會、浙江大學竺可楨教育基金會(浙江大學教育基金會前身)成立;2007年以來,隨著高等教育改革的日益深化和高校事業的快速發展,大學基金會進入快速增長期。經過30多年的發展,我國已初步形成與所在高校辦學層次相對應的特色鮮明、差異化特征明顯的高?；饡w系。據民政部統計,截至2020年底,全國共有572家大學基金會(見圖1),資產總計近400億元。大學基金會數量占基金會總數不足10%,但資產規模占比超25%(7)⑥根據網絡數據整理。,足以說明大學基金會的重要地位和積極作用。

圖1 1990—2020年我國大學基金會數量/家(12)①根據網絡數據整理。

筆者在互聯網上搜索近兩年大學基金會的數據,很遺憾沒有查到,但是由明善道發起并編寫的《2022中國高?；饡箢~捐贈觀察報告》提到,2021年國內高?；饡邮樟?54筆金額大于等于1 000萬元人民幣的大額捐贈,大額捐贈筆數較2020年增加41%,并刷新2015年以來的最高值,其中,188筆為新發起的大額捐贈項目,亦為7年來新高,大額捐贈到賬總額達86.04億元,保持穩健增長態勢。2021年3月,中公教育集團董事長李永新向北京大學捐贈了10億元,成為該校建校以來最大一筆個人捐贈,也是最大一筆校友捐贈;同年8月,泰康保險集團創始人陳東升向母校武漢大學捐贈10億元,成為該校校史上受贈數額最大的一筆,也是我國大學醫學、生命科學學科領域數額最大的捐贈之一(8)明善道:《2022中國高?；饡箢~捐贈觀察報告在京成功發布》,2023-05-10,http://www.csrconsulting.com.cn/zixun/shownews.php?lang=cn&id=547。。

民辦高校建立大學基金會的歷史可以追溯到20世紀末。1999年3月,浙江樹人大學(王寬誠)基金會在杭州注冊成立(9)見浙江樹人大學官網。。據中國社會組織政務服務平臺統計,2020年我國有609所內地普通高校在民政部門注冊教育基金會,其中民辦高校115所(10)呂宜之:《非營利性民辦高?；饡k學模式探究》,《江蘇高教》2020年第9期,第42-47頁。(見圖2)。武漢學院以25.74億元的社會捐贈總額,位居中國大學社會捐贈排名榜第9位(11)楊麗蘋、羅茜:《武漢學院獲社會捐贈 總額達25.7億元》,2021-11-22,http://xb.whxy.edu.cn/1097/1550.htm。。

圖2 2005—2020年民辦高校及其基金會增長情況/家(13)根據網絡數據整理。

大學基金會的發展、民辦高?；饡膰L試,均為我國基金會大學的探索舉辦奠定了基礎。

與此同時,對非營利性大學的一系列引導和規范制度也在不斷地建設中,基金會舉辦大學的法律環境將逐步形成?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出,積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理,積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。2016年11月,《民辦教育促進法》修正案獲得通過,我國民辦教育正式進入營利性與非營利性分類管理時代?；饡髮W作為非營利性民辦高校的一種舉辦模式,引發社會廣泛的關注、討論和研究。2021年4月7日,《民辦教育促進法實施條例》修正案正式頒布,明確提出“國家鼓勵以捐資、設立基金會等方式依法舉辦民辦學?！?。在實踐中,杭州市西湖教育基金會于2017年申報獲批,并宣布籌建西湖大學,成為我國第一所真正意義上的基金會大學。目前,學界對于基金會大學辦學的基本要件和基本特征還缺乏充分的討論,研究成果還很粗淺,缺乏實務指導性的成果。

西湖大學的籌辦和創建為我國基金會舉辦大學做了有益的探索和嘗試,樹立了典型標桿。梳理杭州市西湖教育基金會和西湖大學各自的章程,筆者認為,基金會辦大學有四個要件。第一,基金會是建校的基礎。根據西湖大學的公開信息,2015年3月11日,施一公等七位倡議人正式向國家提交《關于試點創建新型民辦研究型大學的建議》。2015年6月25日,倡議人與杭州市政府簽署《籌建西湖大學戰略合作框架協議》。2015年7月,杭州市西湖教育基金會注冊獲批正式成立,作為西湖大學舉辦方和捐贈基金籌資主體。2015年12月1日,西湖高等研究院在杭州注冊成立,成為西湖大學前身及籌建依托主體。2018年2月5日,時任浙江省人民政府副省長成岳沖到西湖大學調研籌建工作。2018年4月1日,教育部正式批復浙江省人民政府,同意設立西湖大學。從建校大事件中不難看出,基金會大學具有“先有基金會、后有大學”的基本程式。第二,基金會是學校建設和運行資金的籌資主體。西湖大學的章程規定,基金會的主要任務是舉辦西湖大學,專注于資助建設高等教育事業、培養前沿科學研究和高技術領域的高端人才并致力于推進我國教育事業發展;明確了基金會的籌資路徑、財產使用方向、公益活動業務范圍。西湖教育基金會募集到社會各界近萬名捐贈人的協議捐贈,滿足了學校運行和發展的需要。第三,基金會承擔大學治理結構的主責。由基金會舉辦的大學,理應由基金會代行舉辦者職責?；饡趯W校建校過程中,承擔了籌集資金、建校申報和構建學校治理框架等職責。西湖大學的章程中有董事會、監事會、章程修訂的相關規定,確立了基金會在大學中的地位和治理責任,使得大學權力界限清晰、辦學高度自主、運行更加科學、決策更加獨立。顯而易見,大學基金會不具備承擔這些職責的條件。第四,基金會是非營利性的公益組織。杭州市西湖教育基金會與西湖大學各自的章程對基金會籌集資金的性質(捐贈)和籌集對象、資金支付的對象和性質、基金會注銷后的剩余資金處理都做了明確規定,保障了基金會的非營利性。對于基金會大學的非營利性,基金會保留了對資助經費進行檢查的權力,也構建了相應的檢查機制。

四、國情所致:基金會大學難成我國民辦高校辦學的主流模式

西湖大學的創辦,為我國基金會辦大學提供了一個典型案例。此后,由河仁慈善基金會舉辦的福耀科技大學、由虞仁榮教育基金會舉辦的寧波東方理工大學都得到了政府的大力支持,成為我國基金會辦學模式的探索者和實踐者?；饡k學能夠克服目前非營利性民辦高校辦學中的一些痼疾,是發展民辦高等教育的有益探索?；饡鳛榕e辦者參與大學治理,是通過健全的大學治理結構發揮作用的。根據有關規定,基金會和學校不能是同一個法人,這就從制度上杜絕了關聯交易和家族化管理,有利于民辦高校建立現代大學制度;基金會大學的所有辦學收入全部用于辦學,不能用于分紅,這就保證了民辦高校辦學的公益性;基金會的公益性打消了出資者對捐贈錢物用途去向的顧慮,能夠鼓勵和促進社會對高等教育的投入。從全球視野看,基金會大學早有多元化的探索,目前全球已有百余所基金會大學(14)③④鄭淑超、周海濤:《基金會辦大學:非營利性民辦高校辦學模式的創新》,《高等教育研究》2022年第2期,第75-80頁。。如,20世紀90年代西班牙、瑞典等國家成立了多所基金會大學,芬蘭于2007年開始將多所大學改制為基金會辦學模式。土耳其法律規定,該國舉辦的私立大學只能是“非營利性基金會大學”(15)李虔、張良:《亞洲一流私立大學發展的主要特征與經驗啟示》,《國家教育行政學院學報》2021年第2期,第32-42頁。。聯合國教科文組織發表的《2000—2015年全民教育全球監測報告》認為,基金會大學已經成為私立大學尤其是非營利性私立大學發展的一種重要模式(16)①④鄭淑超、周海濤:《基金會辦大學:非營利性民辦高校辦學模式的創新》,《高等教育研究》2022年第2期,第75-80頁。。

鑒于以上情況,學界對于基金會辦學的研究開始發“熱”,但總體來看比較粗淺,結論有失偏頗。如,有觀點提出,“如果說規模發展是私立高校發展的‘第二浪潮’,那么聚焦質量保障的內涵發展就是私立高校發展的‘第三浪潮’,基金會辦大學是第三浪潮的重要推手”(17)①③鄭淑超、周海濤:《基金會辦大學:非營利性民辦高校辦學模式的創新》,《高等教育研究》2022年第2期,第75-80頁。;也有觀點認為,可以借助基金會辦學,實現民辦教育“第二次出發”(18)秦和:《基金會辦學:民辦教育“第二次出發”》,《光明日報》2020年1月14日,第14版。;還有觀點進一步提出,基金會辦學使民辦高校實現“逆襲”,建設世界一流民辦大學成為可能(19)耿景海:《基金會辦學使建設世界一流民辦學校成為可能》,《中國教育報》2021年6月4日,第2版。;甚至還有學者認為,“政府投入為主的公辦高校也可以采取基金會辦學方式”(20)熊丙奇:《基金會舉辦的公辦大學辦學模式值得期待》,2021-12-27,https://www.sohu.com/a/509161586_120099885。。但是筆者研究得出的結論與上述觀點有些許差異。從綜合因素分析,現階段我國基金會辦學尚處于探索階段,難以成為民辦高校辦學的主流。這主要基于以下四個方面的原因。

第一,基金會籌資建大學難度較大。如果采用基金會辦學,需要籌集到巨額的資金。根據我國目前高校建設的實際情況,按照萬人規模(2020年我國本科院校校均規模已達11 982人(21)教育部:《2020年全國教育事業發展統計公報》,2021-08-27,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。)投入計算,新建一所民辦本科院校預計需要超20億元開辦經費,如果舉辦高水平研究型大學,投入可能還要大。西湖大學施一公校長曾經預算籌資200億元,以滿足學校建設和運行的需要(22)《清華副校長施一公:斥資200億籌建西湖大學,稱5年超越清華》,2023-06-23,https://learning.sohu.com/a/687737018_121714871。?；I建中的寧波東方理工大學,計劃籌資460億元(23)《投資460億!一所高水平新大學,來了!》,2023-08-14,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1774117082739014992&wfr=spider&for=pc。。如此巨大款項的籌集,對一般的個人和企業來說都難以承受。作為基金會大學,基金會還需要源源不斷地籌資,為大學的運行和發展提供巨額資金?；饡绾潍@得持續穩定的捐資,是基金會舉辦大學的一個關鍵。從已有信息來看,西湖大學、福耀科技大學和寧波東方理工大學等基金會大學的基金會大多得到有實力的地方財政支持(配套)。西湖大學的籌建,得到了浙江省人民政府和杭州市人民政府的大力支持。在寧波東方理工大學的籌建方案中,寧波市人民政府將出資160億元(24)《投資460億!一所高水平新大學,來了!》,2023-08-14,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1774117082739014992&wfr=spider&for=pc。。政府的財力是有限的,如果進行量大面廣的基金會辦學建設,獲得政府巨額資助的可能性不大。從我國民間的資金實力和捐贈文化來看,基金會要籌集巨額資金舉辦大學也是非常艱難的。我國大學校友捐贈率并不高,平均不足5%(25)《大學的錢從哪里來,又往哪里去?》,2023-04-26,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1764220626649274296&wfr=spider&for=pc。,相較國外先進同行還有較大差距。

第二,舉辦者難以割舍學校的舉辦權和治理權。如果將現有的非營利性民辦高校轉制為基金會大學,從條件上說可能會比較容易,至少可以省去巨額建校資金。很多民辦高校尤其是2003年《民辦教育促進法》實施前創建的民辦高校,在發展初期并沒有實質性的資金投入,而是抓住了高等教育大發展的良機,依靠辦學結余滾動發展,有的高校資產已達幾十億元甚至近百億元,并且長期實行非營利性辦學。如果這些學校轉制為基金會大學,將大大減少基金會籌資的壓力。由于發展模式和舉辦者自身的各種原因,部分民辦高校出現了“無舉辦者”的狀況,將它們直接轉制為基金會大學是可能且可行的。但是,基金會大學的治理結構和回避規制較為嚴苛,要求捐贈者、舉辦者無條件地出讓和放棄學校的舉辦權與治理權?！痘饡芾項l例》第二十三條規定:“基金會的法定代表人,不得同時擔任其他組織的法定代表人……基金會理事遇有個人利益與基金會利益關聯時,不得參與相關事宜的決策;基金會理事、監事及其近親屬不得與其所在的基金會有任何交易行為。監事和未在基金會擔任專職工作的理事不得從基金會獲取報酬?！边@些利益分離、分割的規定,對現階段大多數民辦高校舉辦者來說是難以接受的,更難以真正做到。

第三,現有基金會辦學政策還需完善。我國多元化辦學的制度體系并不完備,觀察國內一些大學的建校歷史,中外合作大學大多是領導拍板創建,而西湖大學、福耀科技大學和寧波東方理工大學的創辦都得到政府部門的大力支持,尤其是資金得到地方財政的巨額配套。但是,對于大多數高校而言,大學基金會的籌資都相當困難,缺乏捐贈資源和激勵措施,即使有零星捐贈,手續也比較繁雜。沒有建立基金會的高校,接受捐贈更加困難。目前,國家對于基金會辦大學還沒有專門的政策,缺少一些具體的支持措施,舉辦者擔心相關政策不明朗,辦學預期不明確,現有政策還難以激發社會舉辦基金會大學的積極性。很多人對基金會辦大學一知半解或不了解,尤其是一些舉辦者從側面了解到基金會辦大學意味著放棄舉辦權和治理權,會心存顧慮,需要權衡利弊得失。需要說明的是,目前非營利性民辦高校的辦學規范還不能完全符合基金會大學的相關政策。相對來說,基金會辦學的要求會嚴苛得多。

第四,基金會舉辦大學仍難推廣。盡管各國政府和聯合國教科文組織都在提倡舉辦基金會大學,但是從當下世界高等教育發展的實踐來看,基金會大學還難成氣候。首先,基金會大學需要基金會持續籌集資金,這本身就不是一件易事。以美國為例,絕大部分社會捐贈資金都集中在少數幾所高水平私立大學,近20年私立大學捐贈經費占年均總經費的12%～15%(26)徐緒卿、胡建偉:《美國私立大學發展:認識誤區及其啟示》,《浙江樹人大學學報》2020年第6期,第1-8頁。。世界范圍內基金會大學只有百余所,真正意義上的基金會大學仍十分稀少。其次,基金會是完全意義上的非營利組織,信息相當透明,非一般舉辦者和高校所能接受。最后,基金會運作規范、管理嚴苛,對資金收入和使用每年均需審計與檢查。我國《基金會管理條例》明確,公募基金會每年用于章程規定的公益事業支出,不得低于上一年總收入的70%;非公募基金會每年用于從事章程規定的公益性支出,不得低于上一年基金余額的8%。大學基金會屬于非公募資金,部分大學管理力量薄弱,重受捐、輕使用、疏管理,每年都有一些大學基金會因過不了年檢而停辦。

五、結 語

基金會大學是非營利性民辦高校辦學模式的一種創新,也是優化非營利性民辦高校辦學的一條途徑,但在當下各種因素制約下,基金會大學不可能得到大規模地推廣,更不可能成為主流。一方面,隨著體制改革的深化、經濟社會的發展,加上民辦高校舉辦者自身的原因和相關政策的引導與鼓勵,今后國內出現一批高起點、高層次的基金會大學是必然趨勢。另一方面,民辦高校的發展既取決于市場需求,也取決于政府的引導和規范,還取決于廣大舉辦者的理解、認可和自覺行動。在政策缺乏剛性的背景下,舉辦者的認知和參與尤為重要。當前和今后一個時期,受許多主客觀因素的影響,特別是非營利性民辦高校的優惠政策尚未明晰前,對于新近舉辦的民辦高校而言,基金會辦學還不是舉辦者的首選。對于規制非營利性辦學,也有許多歷史問題尚難厘清,“一‘基’就靈”的現象短期內不可能在國內出現?？偠灾?今后一段時期我國基金會大學會有所發展,甚至有少量研究型的高層次民辦高校出現,但不會成為民辦高校舉辦的主流模式。