陜西省農業水權交易實踐與發展策略研究

翟 潔,周 瑤,郝有茹,李 寧

(1.陜西省地下水保護與監測中心,陜西 西安 710003;2.陜西省渭河生態區保護中心,陜西 西安 710004;3.西安理工大學 省部共建西北旱區生態水利國家重點實驗室,陜西 西安 710048)

0 引言

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,隨著經濟社會的快速發展,用水量不斷攀升,水資源短缺已經成為許多城市高質量發展的“瓶頸”。近年來,水權交易作為一種有效配置水資源的手段得到了廣泛關注,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”節水型社會建設規劃》等政策文件的出臺,明確提出要推進用水權市場化交易,要建立促進節水型社會建設的市場機制,為水權交易不斷注入新動力,釋放新活力。國家一系列文件的頒布為水權交易的建設與完善奠定了堅實的基礎,借助水權交易市場對水資源進行重新分配迫在眉睫。

追溯發現,國外關于水權交易的研究起步較早,最先從美國西部開始,逐步被推廣至美國各處,隨后被其他西方國家借鑒,現已成為西方國家的基本水權制度。部分學者[1-3]對美國西部地區和澳大利亞的水權市場研究發現,農業水權交易不僅可以提高用水效率,還能夠保證可持續用水以及改善環境。我國眾多學者也相繼在此領域開展研究,韓洪云等[4]認為農業水權轉移的必要條件是提升農戶的灌溉用水效率,充分條件是水權的分配制度及水定價機制的創新。胡曉寒等[5]利用優化理論和博弈理論,對農業用水戶間的水權交易量、交易價格進行了研究。周慧成等[6]構造了“節水投入+轉讓補償”模型,研究結果表明此模型對于水權轉讓價格具有一定參考價值。

綜上,國內外學者對農業水權交易的認知都較為全面,但大都通過總結成功的實踐經驗所得,缺乏更深入的認識,本文通過使用Citespace軟件可視化分析對我國農業水權交易的研究現狀展開研究,并探究陜西省農業水權交易的實踐,分析其未來發展策略,以期為后續開展相關實踐和研究工作提供幫助。

1 農業水權交易研究熱點分析

基于中國知網(CNKI)數據庫,以“農業”并“水權”作為關鍵詞,期刊來源類別選擇SCI來源期刊、EI來源期刊、核心期刊、CSSCI以及CSCD,檢索2000年至今的研究文獻,經過篩選,去除不相關文獻。通過Citespace 6.1.R3分析軟件,繪制研究熱點、關鍵詞時間線以及研究機構知識圖譜,進行圖解分析,探索我國農業水權研究進展與熱點。

利用Citespace軟件對關鍵詞進行可視化分析,如圖1所示,我國農業水權的研究熱點主要集中在農業水權、水權市場、農業節水、集權模式、水權轉換等方面。對農業水權市場熱點主要集中在確保水權交易的公平、公正、公開,其主要內容包括對農業水權轉讓制約因素、水權交易定價、轉讓協議的簽訂、驅動機制等,約束雙方用水行為。對節水農業研究方面,節水潛力評估、節水成效、節水技術、節水補償等是研究的重點。

Citespace軟件對2000-2022年我國農業水權時間線圖譜分析如圖2所示,我國2000年最先關注農業水權的集權模式,至今仍是我國農業水權的研究熱點。2010年以前,我國部分研究圍繞在國外或者國內實踐水權交易的地區展開,主要研究方向包括制度改革、水權確權等方面;經過多年發展,研究重點已發生重大轉變,從水權市場來講,由最初的用水結構、產業多元配置轉變為水權市場的功能優化及演進;從水權來講,由水權管理、配置制度轉變為長短期水權、動態協調、節水獎勵以及反彈效應;在農業用水方面,已經從供水價格、用水改革轉變為考慮農業水價補貼。農業水權的研究從2000年持續至今,不斷改革創新,預測未來幾年仍會是我國眾多學者的研究方向。

圖2 2000-2022年我國農業水權關鍵詞時間線圖譜

2 陜西省水權交易實踐探索

陜西省水資源嚴重短缺,人均和畝均水資源量不足全國平均水平的一半,且陜北、陜南、關中的水資源時空分布不均,生產生活用水方式相對粗放,西安、咸陽等市地下水超采嚴重,部分縣區資源性、工程性、水質性缺水依然嚴重,水資源供需矛盾突出已成為制約陜西省經濟社會高質量發展的主要瓶頸。水權交易能夠有效促進水資源的節約利用,已經成為一項不可或缺的水資源調控手段。近年來,為了解決水資源短缺問題,發揮市場調節作用,陜西省積極推進水權水市場改革,進行了大量探索與實踐。

2.1 政策/法律法規方面

十幾年來,國家陸續出臺了一系列關于水權交易的相關政策,如表1所示,我國的水權制度改革在實踐中不斷探索。為解決水資源供需矛盾,2017年以來陜西省不斷完善水權交易政策,出臺了《行業用水定額》,制定了《陜西省水權改革試點方案》、《陜西省水權確權登記辦法》、《陜西省水權交易管理辦法》、《關于推進大型灌區水權改革工作的通知》等,明確了水權確權登記原則、形式,對區域水權交易方式、價格原則、流程、交易方式等進行了規定,推進了農業水權制度改革。并且率先對部分縣區開展了試點工作,在試點地區率先完成分類確權登記、建立相關制度、探索開展多種形式的水權交易流轉,高質量推動了農業水權交易發展,為后續發展提供了有力的支撐和保障。

表1 國家出臺的水權交易相關政策

2.2 案例實踐分析

咸陽市三原縣、渭南市白水縣、榆林市榆陽區和延安市洛川縣作為陜西省農業水權交易試點縣(區),按照試點總體要求、任務和內容,經過3年多努力,已經完成了水資源的分配及確權登記工作,搭建了水權交易平臺,為陜西省日后的農業水權交易實踐奠定了堅實基礎。

咸陽市三原縣作為陜西省的主要糧食蔬菜生產基地,為了滿足廣大農戶合理用水要求,促進水資源的高效利用,三原縣積極開展農業水權交易工作,在試點期間共開展了兩次規模較大的水權交易。(1)三原縣嵯峨鎮馮村實施節水灌溉工程后每年可節約水源3萬 m3以上,而三原縣清惠渠管理局在供應城鄉生活用水時,水源相對緊缺,尤其是缺乏低成本淺層地下水源,需要流轉調入水量,于是在2019年,在當地水利局指導下,雙方達成了水權交易協議,每年由馮村向清惠渠管理局供水3萬 m3,交易期限為3 a,交易價格為0.3元/m3,此舉措“盤活”了馮村當地優質水源存量使村民從中獲益,同時緩解了三原縣清惠渠管理局在供應城鄉生活用水時水源相對緊缺的問題。(2)為了推動農灌工作高效進行,陜西省涇惠渠灌溉中心在不改變三原縣配水總量的前提下,將結余水量部分水權與三原縣清惠渠管理工作站進行了農業用水水權交易,用于支持旱腰帶區抗旱灌溉用水需求,確定交易水量為315.15萬 m3/a,交易價格為0.114元/m3,最大程度地提升了水資源的利用效率與效益,極大提高了當地群眾的用水與節水積極性。

白水縣是渭南市唯一的山區縣,水資源開發利用條件較差,開發潛力有待挖掘,為了改善供需水矛盾,白水縣遵從“政府主導、市場引導、制度監管”的工作思路,因地制宜建立了符合白水縣的水權交易辦法,初步形成由政府引導和市場調節相結合的水權交易市場。為推動水權交易工作發展,成立了水權改革工作領導小組,相繼出臺了《白水縣水權確權登記辦法》《白水縣水權交易管理辦法》等政策文件,同時加快數據庫建設,搭建了水權交易平臺,督促各用水戶將節約的水資源進行水權交易。這些舉措大幅提高了白水縣的水資源管理規劃水平,節約用水工作取得顯著成效。

農業是榆林市榆陽區的用水大戶,資源型缺水是榆陽區水資源的基本水情,為了破解農業發展與水資源短缺的矛盾,榆陽區政府高度重視水權交易工作,立足市情水情,狠抓節水農業,建設了水權確權數據庫開發及交易平臺,印發了《榆陽區水權收儲管理辦法(試行)》《榆陽區水權交易管理辦法(試行)》《榆陽區農業水價綜合改革實施方案》等政策文件,根據各地區特點劃分節水模式區,目前已經取得較大進展,節水能力明顯增強。

2.3 社會反響方面

陜西省農業水權交易改革已有多年,經驗較為豐富,近年來,陜西省大力發展農業節水事業,基層百姓認為農業水權交易有效地為它們解決了灌溉難題,滿足了他們的用水需求;社會各界認為農業水權交易已經將節水主動性逐漸激發出來,為后續需發展提供強有力的支撐;各節水服務業認為實行農業節水型水權交易有效提升了水資源利用效率,極大轉變了部分農戶的用水方式。由此說明,實行農業水權交易對于農業節水工作至關重要,水權交易能夠為當地帶來較好的發展前景,推動當地經濟社會發展,提高區域綜合實力,提升當地居民生活質量。

2.4 農業水權交易現存問題

2.4.1 水權市場亟需建立

建立一個有效的水權市場有助于提升水資源利用效率,促進水資源實現最優配置,陜西省作為省級水權試點省份,目前,水權市場建設工作仍處于積極探索階段,區域間的水權交易未能充分進行,市場活力未能完全激發,水資源市場化配置能力仍需大幅提升,為了實現水資源的可持續發展,需要將水權市場的建立作為一項長期任務、緊迫工作,立足陜西省基本水情,積極穩妥推進。

2.4.2 資金投入力度有待提升

推進農業水權交易需要大量的資金投入,目前來看,雖然各地政府均已認識到開展農業水權交易的重要性,但是在資金的支持上依然較為欠缺,導致一些先進的節水灌溉技術的引進、示范及推廣受到制約,水權交易工作難以持續推進,建議各級政府加大對農業節水、農業水權確權、水權交易的資金支持力度,從根本上推進陜西省農業水權發展。

2.4.3 公眾參與度不足

公眾節水意識淡薄是阻礙農業水權交易事業發展的因素之一,目前陜西省的務農主力軍主要以中老年人為主,思想較為老舊,節水意識淡薄,農戶缺乏節水主動性,大都是在政府主導下“自上而下”被動參與節水行動,被動采取節水措施,且靠要思想過重,加之節水技術以及資金力度缺乏,公眾的內部動力疲軟,更難以激發農戶參與的積極性。

3 水權交易發展策略

當前,陜西省的農業水權交易還有一定的潛力可以挖掘,為了實現節水增效,全面貫徹落實習總書記“四水四定”的重要指示精神,結合陜西省實際,未來農業水權交易發展以市場運作為主線、以政府監管為保障、以公眾參與為引導的策略,如圖3所示。為了達到農業節水型水權交易的目的,交易所需的水量有一部分甚至全部都需要從農業節水中獲得,就交易主體而言,轉讓方可以是灌溉用水戶和用水組織,或者是政府,又或者是除政府和灌溉用水戶以外具有農業取水權的單位機構或個人;就交易水體的使用用途而言,可以是工農業之間的水權轉換,農轉非水權交易,農業內部水權交易,亦可以是跨區域農業水權交易[7]。

圖3 農業水權交易發展策略

3.1 以市場運作為主線

水權交易受到多種因素的影響,擁有先進的技術設備和技術手段是確保建立一個有效且高效的水權交易市場的前提條件。對于水資源短缺的地區,開展水權交易具有重要意義,但開展水權交易需要投入大量的資金、設備以及技術,存在較大的困難,需要市場化運作模式。在交易中遵從政府主導、市場引導、公眾參與、生活優先、注重生態的原則,引導全社會進行投資,鼓勵農業企業進行科技創新,建立一個有效的水權市場促進節水投資,發揮市場的積極作用促進市場與政府之間聯合協作,了解和掌握農業用水基本信息及水資源供求關系,進一步規范水權交易程度,充分發揮市場的配置作用為農業發展提供支持,實現水資源優化配置。

3.2 以政府監管為保障

研究表明政府可以利用市場化手段,通過經濟激勵措施,實行政府和市場相結合的組合補償模式來提高效益[8]。隨著政策的不斷推進,水權交易的價格也隨之完善,政府必須發揮主導作用,建立嚴格規范的管理體系,保證水權的轉讓、使用、分配和保護等公平、公正、公開地進行,對交易價格進行宏觀調控后由市場進行引導工作,同時將利益補償機制考慮在內,制定出可以反映水資源真正價值又利于激發農戶及組織進行節水的水權交易價格,避免由市場主導所帶來的絕對壟斷性,規范各方的行為,維護雙方利益,防止不當行為的發生,促進水權人實現其經濟利益。

此外,農業作為較為弱勢的基礎性產業,政府可以引導建立起相關的農業水權激勵政策,鼓勵農戶參與,調動其節水的意識與積極主動性,真正發揮節水效益。另外,將征收的用水權使用費全部投入至水利發展事業,激活水權交易市場,“盤活”水資源。鼓勵各行各業在節水改造方面科技創新,推廣“合同節水+水權交易”模式,借助農業節水和水權轉換等方式,多舉措并舉促進當地經濟社會發展。

3.3 以公眾參與為引導

陜西省農業資源較為豐富,廣大農戶等公眾作為農業水權交易的中堅力量,對于農業水權交易發展具有極大的推動作用,但部分農村群眾對科學用水的積極性不夠高、思想不夠先進,后續需切實加大水權交易的宣傳力度,調動農民節水的積極性,激發農戶節水內生動力,加強對農民節水意識的教育和引導,提高廣大人民群眾的水利知識水平,引導其轉變用水方式,以期在政府、市場和公眾的共同努力下實現農業節水型水權交易,讓社會各界認識到水資源的稀缺性,樹立水資源有償調配的理念,推進農業給水工作有效進行,為深化農業水權交易夯實根基。

水權試點工作為水權改革提供了一套行之有效、可推廣的經驗,為全國水權改革工作提供重要借鑒,后續需要逐步推進水權制度,以水權交易置換的方式,實現水資源的優化配置,做到優水優用,滿足社會經濟發展對水資源的需求。

4 結語

農業水權交易不僅可以節約水資源,更是保護水資源的重要舉措。本文采用Citespace軟件對我國農業水權現狀進行了解析,未來幾年農業水權交易將仍是我國學者的研究熱點。經過多年實踐,陜西省農業水權交易已經取得部分成果,本文分別從政策法規、案例實踐、社會反響等當面對陜西省農業水權交易現狀進行了總結,分析其存在的問題,在此基礎上,從市場運作、政府監管、公眾參與三個方面提出了陜西省水權交易發展策略。通過上述一系列的研究,政府應該不斷完善水權交易的相關制度和政策,根據各地的社會經濟、地理環境、水資源條件等因地制宜地進行水權交易,加快推進水權交易改革。