地方政府購買生態服務的模式比較與政策響應*

詹國彬 桑 園

良好的生態環境是人類生活的重要基石,改革開放之后我國經濟進入快速發展階段,與之伴隨的是生態問題的逐漸嚴峻。時下,我國處于生態文明建設階段,對生態系統進行保護逐漸成為全民共識,生態問題儼然成為社會公共問題。如何更好地為公眾提供生態服務,妥善解決生態環境改善與經濟持續發展之間的矛盾,成為新時代亟待解決的重要問題。在生態服務供給過程中,由于生態服務具有外部性、公共物品性,純粹的市場交易機制難以保證生態服務的質量與效率;單純依靠政府的供給又存在效率低、難以滿足社會需求、財政負擔重等諸多問題,公共部門通過多種模式向市場、社會購買生態服務,通過公私合作的形式將部分生態服務外包給市場與社會,利用產權的可分離性、可流轉性將生態服務委托給代理人,形成委托-代理關系,打造基于生態服務多元供給的協同治理格局。

黨的二十大報告強調:“大自然是人類賴以生存發展的基本條件……必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展?！保?］(P49-50)在我國邁向全面建設社會主義現代化國家新征程上,如何協調好經濟發展和生態保護之間的關系,“構建政府、企業、社會和公眾共同參與的環境治理體系”［2］(P33),是實現可持續發展的關鍵一招。為此,需要積極完善環境治理的多元共治模式,建立健全多元化的生態服務供給格局,不斷創新生態服務供給機制。在發揮政府主導作用的同時,積極動員、發揮市場力量和社會力量參與環境治理,增強政府購買生態服務的力度,努力提高生態服務的供給質量和效率,不斷提升人民群眾的生活品質。

一、 地方政府推動生態服務購買的現實動力

改革開放以來,我國推動并實施了以市場化為導向的經濟改革戰略,加之受全球新公共管理運動浪潮的影響,地方政府開始探索政府購買生態服務的創新實踐。1994年,深圳羅湖區率先引入政府購買生態服務機制,打破了政府直接聘用環衛工人的慣例。此后,政府購買生態服務的做法持續擴散并日益增多。實踐證明,生態服務項目外包的市場效果遠比政府城管部門直接提供好得多［3］。隨著“綠水青山就是金山銀山”理念越來越深入人心,各級地方政府改善生態環境的意識愈益強烈,政府購買生態服務的規模、數量和范圍呈持續擴大的發展態勢?？梢灶A見,作為一種行之有效的政策工具,政府購買生態服務必將在生態環境治理體系中發揮越來越重要的作用。

(一)促進地方政府職能轉變,打造生態服務多元化的供給格局

經典的分工理論認為,分工可以推動生產的專業化,生產的專業化需要具備相對優勢的組織來生產部分產品,外包隨之產生［4］。通過分工理論,也可以清晰地詮釋政府職能的轉變。傳統的職能型政府通常承攬所有的生態服務,隨著政府與各組織間的協作不斷加深,政府開始向市場與社會購買部分生態服務,將財政資源與社會組織、私人部門的資源結合,通過協作共同提供生態服務,有效促進了政府職能轉變,打造了生態服務的多元供給格局。我國長期秉持以經濟建設為中心的發展理念,相對忽略了對生態環境的保護和建設,多采取直接投資或是分配給下屬事業單位的方式來提供生態服務,形成了行政化的生態服務提供機制。加大政府購買生態服務的力度,打造生態服務多元化的供給格局,不僅能加快轉變政府生態治理職能,而且可以提高生態服務的供給質量與效率。2013年10月,國務院頒布《城鎮排水與污水處理條例》,第一次以國家立法的形式鼓勵政府和企業合作,共同推進污水處理。實踐證明,通過社會組織與私人部門的專業化生產,可以切實有效地改善生態服務的供給質量,提高財政資源的使用效率,促進政府從職能型向服務型轉變,打造生態服務的多元供給格局。

(二)激發社會資本活力,發揮經濟發展和生態建設并進的協同效應

合理的要素聚集規?？梢杂行Т龠M產業的集約化發展,提高此區域的全要素生產率,進而改善資源配置效率,這是經濟可持續發展的重要動力［5］(P12)。政府向私人部門和社會組織購買生態服務,可以促進生態產業的集約化發展,提高區域內的全要素生產率,有效促進經濟增長。同時,通過購買生態服務,可以充分發揮財政引領作用,吸引更多社會資本進入生態領域,產生協同效應,實現綠水青山和金山銀山的良性循環?！度珖鞘猩鷳B保護與建設規劃(2015-2020年)》指出:“各地要進一步加大政府投入,鼓勵民間資本通過政府和社會資本合作的模式,參與污水、垃圾等市政環境基礎設施的建設和運營,逐步建立與城市社會經濟發展水平相適應的多元化投入機制?！保?］政府購買生態服務拓寬了社會資本的投資渠道,激發了社會資本的活力,推動生態文明建設相關產業發展為產生經濟效益的行業,實現了經濟效益與環境效益的同步提升。生態環境保護和經濟發展是辯證統一、相輔相成的,建設生態文明、推動綠色低碳循環發展,不僅可以滿足人民日益增長的優美生態環境需要,而且可以推動經濟社會實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展,走出一條生產高效、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

(三)形成“有效市場+有為政府”的格局,提高生態服務供給效率

作為一種公共產品,生態服務除了非競爭性和非排他性兩大特征外,還具有很強的外部性。其外部性無法有效體現在市場價格機制之中,需要政府運用有形之手加以科學干預:構建“有效市場+有為政府”的發展格局,在生態服務供給中打破政府行政性壟斷的局面,將生態服務的提供者和生產者實現一定程度的分離,把市場力量和社會力量引入生態服務供給場域,形成政府、市場與社會多元主體共同參與、相互競爭的局面,充分發揮市場競爭機制的作用。在生態服務供給中引入市場機制成效顯著,生態服務市場化在政治、經濟、財政、管理、分配等多個方面發揮了積極作用。一是由市場提供部分生態服務可以減少公共部門在經濟活動中的規模和活動范圍,重新劃定公共部門的活動領域,使其專注于國家核心的基本職能,為私營經濟活動創造良好的環境;二是多元供給格局可以打破壟斷、促進競爭,促進國內投資、吸引外國投資;三是政府在生態服務供給中引入市場機制有助于促進公共部門的效率及其在國內、國際上的競爭力,促進技術的革新與進步［7］(P64-65)。構建“有效市場+有為政府”的格局是解決“一包了之”“尋租”等問題最好的措施,只有政府和市場合力構建生態服務多元供給機制,才能切實有效地推動生態服務的高質量發展。

(四)推動生態與民生之間的銜接,實現生態文明建設引領共同富裕

政府購買生態服務兼顧了保護環境與改善民生。在我國一些經濟欠發達地區,一定程度上存在著生態環境惡化與人民生活貧困的不良狀況。通過政府購買生態服務,將生態產品市場化與商品化,可以有效拉動經濟增長,達成經濟效益與生態效益的雙贏。黨的第十九屆中央委員會第五次全體會議提出,到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標,人民生活更加美好,人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。這一美好愿景與生態治理所求不謀而合,生態服務不僅具備公益性,也具備一定的經濟特性,如美麗鄉村建設、生態度假村建設、風景名勝區建設、生態公園建設、生態型旅游開發等都具有可觀的經濟效益。大力提高生態服務供給水平,既能有效改善當地生態環境,還可以給當地居民帶來旅游觀光、勞動就業、生態補償等方面的收入。此外,政府購買生態服務也會增加農民的就業機會及經濟收入,推動生態保護與民生改善之間的高效銜接,實現生態引領共同富裕的美好愿景,最終形成以生態文明建設為中心,引領生態保護與民生共同發展的新格局。

二、地方政府購買生態服務的主要模式及其比較

從政府購買生態服務的主客體關系看,政府購買生態服務的模式可分為獨立性強與獨立性弱兩個類別;從購買流程看,可分為競爭性強與競爭性弱兩個類別［8］?；诖?結合各地具體實踐,地方政府購買生態服務衍生三種模式,即合同外包模式、特許經營模式和定向購買模式。

(一) 政府購買生態服務中最為典型的三種模式

1.合同外包模式。20世紀70年代末,英美等發達國家興起了新公共管理運動,打破了“理性官僚制”的神話,新公共管理理論為政府購買公共服務奠定了理論基礎,主張打破政府對公共服務供給的壟斷,讓非政府組織參與到公共服務供給體系中來［9］。生態服務合同外包系指將生態服務外包給私營部門或社會組織,以此減輕政府的財政壓力,提高生態服務的供給質量與效率［10］(P142-151)。合同外包模式兼具獨立性與競爭性,在生態服務購買過程中,此模式有明確的生態服務購買目標,政府對各類生態服務項目進行公開招標并與中標者簽訂合同,在中標企業、社會組織完成任務之后,由政府或第三方對其進行成果驗收與績效考核。當前,諸多生態服務如環衛、排污等已采取合同外包的形式予以提供。將部分生態服務外包交給市場和社會不僅有效提升了生態建設的效率,還降低了政府的環保支出,有利于公共部門為民眾提供更加快捷、優質、高效的生態服務［11］。

在生態服務外包的過程中亦存在一些潛在的風險。一是政治風險［12］。政府將部分生態服務外包給市場和社會,目的在于回應人民日益增長的生態服務需求,但承包方常會選擇性地提供生態服務,更愿意提供利潤較高的生態服務給“富人”而忽略“窮人”的生態服務需求。這種現象加劇了生態服務的不均等化,違背了生態服務作為公共產品所具備的公平正義的基本準則。因此,政府在進行生態服務外包時,始終面臨著公平與效率的平衡問題,處理不當則會陷入民眾信任危機,衍生政治合法性風險。二是效益風險［13］。政府將部分生態服務外包的初衷在于降低財政支出,提高生態服務供給效率。生態服務外包過程含有大量的交易成本,如合同簽約成本、合同執行成本、合同修訂成本、合同監督成本等。在一定程度上,利用市場競爭性節約的供給成本會與合同外包過程中產生的交易成本相抵。三是腐敗風險。腐敗易產生于公共部門與私營部門交叉的邊界處,生態服務外包正處于這個地帶,要防范在生態服務合同外包的各個環節產生的尋租、官商合謀等現象。

合同外包模式主要適用于具有規模經濟效應的自然壟斷類生態服務,如垃圾處理、污水排放等,對于可以承擔這類服務的企業或組織而言,以較低的成本進行生產并實現排他,從中獲益不是難事。反向觀之,如果政府將不具備規模經濟效應的生態服務以合同外包的形式承包給企業或是社會組織,承包者的收益不會太高,也無法吸引優質企業或社會組織來競標,難以促進生態服務供給中的良性競爭。合同外包模式具備獨特的優勢,將其應用在恰當的領域可以有效提高生態服務的供給效率與質量。盡管合同外包模式存在諸多風險,但解決這些問題的良藥不是摒棄這種模式并將生態服務重新交由政府來生產,而是不斷健全合同外包的運行環境,使生態服務合同外包模式真正實現公平與效率的有機統一。

2.特許經營模式。特許經營模式可以較好地發揮市場在基礎資源配置中的決定性作用,是基于委托代理理論基礎之上的服務購買模式［14］。委托代理理論的基礎是產權的可分離性,是在經營權與管理權分離的前提下簽訂契約,形成委托代理關系。在生態服務特許經營過程中,存在多鏈條的委托代理關系。一是民眾與政府之間的委托代理關系。民眾委托政府提供生態服務,民眾是委托人,政府是代理人。二是政府與行政人員之間的委托代理關系。政府只是一個抽象的概念,具體的工作由各部門行政人員完成。政府是委托人,行政人員是代理人。三是政府與合同承接方之間的委托代理關系。政府是委托人,合同承接方是代理人,通過合同來提供具體的生態服務。這樣的多鏈條委托代理關系存在較大的責任風險,由于監督機制不完善、信息不對稱等問題,委托方與代理方之間可能會產生利益沖突,代理人易背離雙方協定的最初目標。但特許經營模式有其獨到優勢,傳統由政府提供的生態基礎設施建設產生的風險由政府承擔,而生態服務在以特許經營的模式委托出去之后,其中很大一部分生產與經營的風險就轉嫁給了更具經營能力的代理方。

政府購買生態服務中的特許經營模式,是由私營企業向政府長期租賃資產并提供服務,在租賃期間私營企業應為特定的新固定資產提供資金,于合同期滿后,將資產歸還于政府。生態服務項目采用特許經營模式時有多種方式,比如,BOT(建設—經營—轉讓)、LBO(租賃—建設—經營)和BTO(建設—轉讓—經營)等［15］。其中,最常見的方式是BOT,也就是由私營企業提供資金從事生態服務的生產和生產設施的維護,特許期結束后再將這些設備轉回給政府。本文所討論的特許經營模式的生產主體是政府授權的組織、企業或個人,依據授權進行服務行為,以經營促進保護,提升生態系統服務功能。生態服務的特許經營模式主要運用于投入大、公益性高的基礎設施建設領域。目前,我國環境基礎設施建設也采取了這種方式。

盡管特許經營模式廣泛應用于地方政府購買生態服務,但仍存在相關制度供給不足、發展目標混淆、逆向選擇風險較高等問題,降低了特許經營模式的效率和效果。制度環境對特許經營的效率有正向調節作用［16］,我國對特許經營模式暫無專門的立法,發揮特許經營的最大優勢需要加強國內的相關制度建設。受許企業在經營過程中可能會以企業本身利益為主,過度開發生態資源,導致生態服務的特許經營模式可持續性差、效率不高。全國能夠參與或已經參與過特許經營服務項目的各大中小型企業信息并未實現互通,這使企業的綠色信譽沒有被良好地披露出來,政府在選擇受許企業時可搜集到的信息不夠充分,無法選擇最優受許企業來進行生態服務的供給,陷入“霍布森選擇效應”的困境,政府在購買生態服務時只能在有限的承包商之間作出選擇,易產生逆向選擇的風險［17］。為了有效避免這種不良現象,政府應公開展示各承包商的綠色信譽,使所有已完成購買并結項的生態服務項目的績效評估結果有跡可循,切實做到生態購買信息在各部門間公開透明。

3.定向購買模式。定向購買也稱為確定性購買,是一種單向的購買方式,由購買方與確定的承接方進行協商。定向購買模式的市場競爭性極弱,政府采用定向合同將生態服務內容委托給對應的事業單位或組織。在生態服務承接者的選擇程序上采用非競爭性的定向委托方式,不面向社會公開招募。生態服務的定向購買一般以項目形式、非項目形式和直接資助形式呈現。以項目形式進行定向購買的通常是可量化、有確定期限的生態項目;非項目形式是可量化程度低、需要承接主體發揮主觀創造性的生態服務;直接資助形式指的是對承接主體進行資金、實物直接資助,也包括政策優惠、稅收減免等措施。

地方政府向事業單位定向購買多種生態服務,提高了生態服務的供給效率,有效緩解了政府部門人手不足、資金緊缺等多種壓力。同時,政府向事業單位定向購買生態服務可以倒逼事業單位進行職能優化,促進事業單位服務供給體系改革［18］。當生態服務內容具備一定的可量化性和較為明確的時間期限時,政府通常會將任務設置成項目委托給直屬的事業單位再向其進行定向購買,被選擇的單位多是政府信得過或是已經形成長期合作伙伴關系的事業單位或組織。因服務提供者對政府依附性較強,所以對行政命令反應迅速,后續的監管與驗收過程運行順利,購買項目完成率極高。

定向購買方式蘊含諸多風險。一是壟斷的風險。我國具備生態服務供給能力的組織數量有限,導致生態服務的承接方集中于政府相熟企業或其下屬的事業單位。定向購買本質上是政府對壟斷性權力的一種定向授權,在政府購買生態服務過程中采取定向購買模式可能引起市場壟斷,不利于技術的革新與進步。二是購買不足的風險。定向購買是競爭性極弱的購買方式,政府與固定的事業單位或企業形成合作關系,降低了其他企業提升自身生產能力的積極性,導致定向生產的生態產品出現數量有限、質量不佳、生產成本高、創新不足等問題［19］。三是事業單位參與政府購買服務的資金尚未納入統一的預算科目,為定向購買的應用增添了不確定性。政府購買生態服務的資金主要以預算外資金為主,這對事業單位參與政府購買生態服務機制的發展造成嚴重阻礙。政府直接委托下屬的事業單位或者國有企業提供生態服務,會減少事業單位、國有企業、社會組織之間的競爭性,也會導致各組織內部缺乏公平性。定向購買生態服務還存在購買合同不規范、購買方式選擇的標準不清、評估環節不完善等問題,亟待進一步解決和完善。應在各部門之間形成統一、規范的服務管理標準,盡可能讓多個事業單位參與定向購買,增加生態服務購買的競爭性與公平性。

(二)不同生態服務購買模式的比較與分析

作為一種新型的政策工具,政府購買生態服務在我國生態文明建設中已經彰顯其獨特優勢,在生態保護和生態環境治理中得到越來越廣泛的應用。從地方政府購買生態服務的實踐來看,合同外包模式、特許經營模式和定向購買模式各有其優缺點,適用范圍和領域不同,存在的差異較為顯著(見表1)。

表1 生態服務購買模式的適用領域及其優缺點比較

在政府購買生態服務中,不論是合同外包、特許經營,還是定向購買,其改革目標和宗旨都是相同的,即更好地提供生態服務和促進生態治理,滿足人們日益增長的優美生態環境需要。但是,上述三種改革模式的效果不盡相同,表現在競爭性、效率效能、減少政府開支、促進就業等方面(見表2)。合同外包和特許經營兩種模式在多種指標評定下都是高效的,不僅可以有效地控制政府膨脹并促進就業,還可以提升生態服務供給效率。在生態服務改革過程中,需要政府根據不同領域選擇恰當的購買模式,充分考量公共政策目標、生態服務屬性及市場環境等因素,作出科學靈活的決策。

表2 三種生態服務購買模式的實踐效果比較

三、推進地方政府購買生態服務的政策響應

在生態文明建設過程中,地方政府應當理性地認識不同生態服務購買模式的優缺點,審慎地加以甄別和運用。政策響應過程中應從購買生態服務的模式選擇、制度建設、績效評估、信息公開、購買力度等方面加以考量和設計,最大限度地激發企業與社會組織共同參與環境治理的動力和活力,推動政府購買生態服務朝著有序高效的方向發展,助力生態文明高質量發展。

(一)以服務質量為中心,科學選擇生態服務購買方式

隨著政府購買生態服務的普及,科學、靈活地選擇生態服務購買方式愈發重要。一是因事制宜地選擇生態服務購買模式。政府在進行生態服務購買之前,應合理設定項目目標和期限,根據每種購買模式適用的領域,選擇最適宜的購買模式。同時,應建立專業綜合能力強的專家組,對競標企業進行詳盡的招標評估,加強對生態服務供給者的資質考核。二是做好政府購買生態服務的頂層設計。政府在選擇購買模式時,可以嘗試將多種購買模式結合,將競爭性、獨立性不同的購買模式放在同一個項目使用,比較其效能的不同,靈活制定購買計劃。三是積極培育社會組織,形成良性競爭。為了提高政府購買生態服務過程中的良性競爭,應適當提高競爭性較強的生態購買模式的購買力度,著力培育有資質的社會組織,打造生態服務的多元供給格局,提高生態服務供給的質量、效率及生態治理效果［20］。四是合理運用定向購買模式。對于生態建設領域中不能完全開放給市場操作的部分生態服務,政府可根據實際情況,選擇切實可信的直屬事業單位或企業進行定向購買。同時,政府應避免在合同外包、特許經營模式中進行項目招標時直接將項目交由下屬企事業單位來完成,切實杜絕生態服務購買中“內部化”“裙帶關系”等問題［21］。

(二)以簡政放權為路徑,降低生態服務購買的交易成本

為了有效減少生態服務合同外包過程中大量的交易成本,應切實推進政府部門進一步簡政放權,不斷深化生態服務購買中的審批制度改革。一是精簡和下放政府購買生態服務中的行政審批權限［22］。生態服務購買中的審批程序越多,相應的交易成本就越多,產生尋租的風險隨之增加。政府在進行生態服務購買行政審批時,應最大程度精簡流程、下放權力,整合繁復的審批程序,提高行政審批效率效能,降低交易成本和尋租風險。二是打造一體化行政審批平臺,促進審批信息的互聯互通。充分利用電子信息技術,打造政府購買生態服務行政審批一體化平臺,形成系統化的線上串聯審批機制,打破因地理因素產生的部門分離、職能分割的壁壘,減少人力物力的浪費。全面促進信息的雙向流通,有效預防信息不對稱現象。三是加強對政府購買生態服務行政審批流程的監督。政府應通過監督檢查審批流程,提高生態服務購買過程的信息透明度,最大程度避免各環節可能產生的腐敗行為,構建公正公開、運行規范、廉潔高效的生態服務購買行政審批機制。四是著力優化營商環境。在后續的建設與運營過程中,政府部門應協助承接方盡快獲得相應的行政審批,持續優化營商環境［23］。在合法合規的基礎上,加快推進用地審批、環評審批、立項核準等基礎工作,確保承接方高效高質地完成生態建設工作。

(三)以制度建設為依托,努力改善生態服務購買的制度環境

完善的制度環境在政府購買生態服務的過程中扮演著不可或缺的角色,可以有效降低契約簽訂、履約過程中的不確定性和政企雙方的機會主義行為,使政府購買生態服務的各種模式取得更好的效果［24］。應加快與政府購買生態服務相關的制度建設,夯實生態服務購買的制度供給,切實發揮出生態服務購買的最大效用。目前,雖然與政府購買生態服務相關的政策文件逐漸增多,但具體到各種購買模式的政策規定較為欠缺,現有的規范主要是部門規章、規范文件等,法律位階不高、約束力差,易造成各部門間責任推諉等不良后果［25］。建議國家明確生態服務各購買模式的適用領域、部門分工、價格監管、審計監督等核心議題;繼續完善已有的法律法規,積極推動綠色稅收政策的制定與實施;主動提供諸如免息、補貼、優惠、激勵等政策支持,增加企業參與生態治理與生產生態服務的動力。完善的制度環境有利于項目招投標過程的公平公正,更能促進企業間的良性競爭。應切實做到以制度建設為依托,構建更加完備的法律體系,改善政府購買生態服務的制度環境,為政府購買生態服務的健康發展奠定堅實基礎。

(四)以績效評估為抓手,切實加強生態服務購買的監管力度

在政府購買生態服務的過程中,政府作為生態服務的購買者、安排者,需要給予承包商足夠的自主性,使其能夠充分發揮自身優勢,保質保量地提供生態服務。政府要履行全過程的監管職責,防止承包商以自身利益為唯一目的,降低服務質量牟取利潤。一是政府在監管時可以引入和建立第三方評估機制,加大對生態服務購買績效的評估力度,減少績效評估的主觀色彩,保障評估的客觀性、科學性和公正性［26］。二是建立科學的績效審計制度,采取不定期檢查的方式對生態服務質量進行檢驗、對資金使用情況進行督查。應著重細化項目監督及績效評估細則,監督的重點和評估指標的設定應以提高服務質量和實現分配公平為目標,促進效率與公平并重。三是樹立正確的政績導向,以“綠色”為基本思想,修正重經濟輕生態的績效考核標準,努力在生態環境建設與經濟利益之間找到平衡點。四是對承包商進行標桿管理,參照較為成功的“明星績效企業”,建立高度適用于公共部門績效管理的測度指標體系［27］(P11-15),建立生態服務合約制案例庫,將生態服務購買的典型案例編撰成冊,明確合約制有效實施的行為證據和制度證據,以通俗易懂的方式呈遞給決策者和社會公眾,接受社會和公眾的監督并加以改進,切實做到強化績效考評機制,努力提高生態服務購買績效［28］。

(五)以信息公開為橋梁,有效促進生態服務購買信息的互聯互通

信息資源的有效利用直接關系到生態服務購買的效果,在政府購買生態服務的過程中,通過網絡技術實現信息的互聯互通,可以有效提高生態服務購買的效率和質量［29］(P233-235)。政府在進行項目招標時要做到公平、公正、公開,招標過程及結果應透明化并及時進行信息公示,提高社會及公眾對政府招標工作監督的積極性,避免尋租等腐敗現象的滋生。需要注意的是,在生態服務外包中建立競爭性市場的條件并不充足,各行為主體所能獲取到的信息也不夠充分,為有效避免因信息不對稱、承包商數量少所產生的逆向選擇現象,政府應公開展示各承包商的綠色信譽,使所有已完成購買并結項的生態服務項目的績效評估結果有跡可循,切實做到信息的互聯互通,使政府得以選擇最優承包商來進行生態服務的供給。一是政府應改善內部的信息溝通渠道,打破部門間的層級壁壘,促進各部門信息的互聯互通;二是建立專門針對政府購買生態服務的網站,以此為載體公開發布各生態服務外包項目及相關信息,促進各行為主體間的常態信息交流,消除各行為主體間的不對稱信息,提高信息透明度,切實避免信息黑箱等現象［30］。

(六)以治理效率為導向,大力增強生態服務購買力度

政府購買生態服務一定程度上緩解了政府的工作、財政壓力,有效提高了生態服務的供給水平。政府應繼續以提高生態治理效率為導向,加大生態服務購買力度。在政府購買生態服務的過程中,如何有效避免購買的服務質量不佳、效率不高是值得關注的議題。一是中央政府應充分考慮和尊重地方政府合理的利益訴求,提高對地方政府的財政補貼力度,完善財政轉移支付制度［31］,適當擴大地方財政的分成比例,提高一般性轉移支付的比重,減少中央與地方之間事權財權的差距,使地方政府有充足財力提供高質量的生態服務,從財政上保障生態服務購買的能力與空間。二是繼續厘清生態治理權責,進一步完善生態服務負面清單或正面清單的制定,在清單范圍內,盡可能多地將生態服務外包出去,提高生態服務購買力度,繼續減輕公共部門的財政壓力［32］。三是加快培育生態服務供給體系中的市場主體,實現生態服務供給體系的市場化。通過稅收優惠政策、土地流轉費用補貼政策、股份制生態購買、經營性開發營林地等措施,讓市場在生態服務交易中起到基礎性作用,推動全社會參與生態保護,實現經濟發展和生態保護的雙贏。四是充分保障生態服務承接組織的獨立性和可行能力。大部分生態服務生產者對政府存在較強的依賴性,自主決策能力和應變能力比較薄弱,定向購買模式中此種現象更為明顯。應進一步加大對社會組織的支持力度和簡政放權的力度,增強社會組織的自主能力和獨立性,切實激發社會組織參與生態服務購買的活力。