流動黨支部與社會組織互嵌互構賦能社區治理的行動邏輯*
——基于廣州市S街道的分析

王子成 鐘惠珍 尤耀慶

一、問題提出與文獻回顧

改革開放四十多年來,流動人口規模持續擴大,第七次全國人口普查數據顯示,2020年流動人口規模達3.76億,是推動我國工業化和城鎮化的中堅力量［1］。而受制于戶籍制度等排他性約束,流動人口難與當地居民平等享有教育、醫療、養老等基本公共服務,在城市融入中面臨諸多障礙?！傲魅胍兹谌腚y”已成為流動人口社區治理面臨的重要挑戰,如何促進流動人口平等享有基本公共服務,推動其實現社會融入,成為推進新型城鎮化進程中亟待解決的問題。

實現流動人口融入城市社會并非易事,為破解這一難題,各地社區先后探索建立流動黨員黨支部(以下簡稱“流動黨支部”),通過開展支部活動、日常聯絡關懷等方式率先凝聚進城務工黨員。依托流動黨支部,可以有效帶動去組織化的流動人口參與社區治理。一方面,流動黨支部通過其政治性、合法性組織身份對進城務工的流動黨員進行吸納,既發揮了流動黨支部的引領作用和黨員的模范帶頭作用,又能打通流入地基層政府與流動人口之間溝通和服務的新渠道;另一方面,流動黨支部在一定程度上遵循親緣、地緣等“熟人社會”關系原則協助流動人口構建城市社會交往網絡,并在圈子內形成新的行動規范和準則,可以有效對流動黨員進行約束和管理［2］［3］。此外,促進流動人口社會融入還需要專業化的社會組織發揮作用。社會組織能夠迅速捕捉到流動人口的實際公共需求并及時反饋給流入地政府［4］,同時可以直接向流動人口傳遞公共政策信息,確保公共政策有效傳達和執行［5］(P77-106)。社會組織同樣為流動人口之間的溝通和交流提供了平臺,讓遠離家鄉的流動人口在流入地通過同鄉聚會等形式,溝通感情、慰藉鄉情、拓展人際關系圈,促進其能更好融入當地社會［6］。

然而,沒有政治嵌入的社會組織難以獲得社會大眾認同［7］,社會組織參與流動人口社會治理離不開流動黨支部的引領與嵌入。一方面,流動黨支部通過權力結構的一體化運作、黨建元素的標識性感召和黨群動員的人格化示范等機制塑造了組織治理權威和領導權威［8］,基層黨建引領有助于消除流動人口對社會組織的不信任感和畏懼感,提升社會組織服務效能［9］。另一方面,流動黨支部的嵌入有助于提升社會組織的組織力和服務能力,吸引更多的流動人口加入社會組織,提升流動人口社會參與水平。國內關注基層社會治理的研究,大多僅聚焦互動式社區治理機制,或是關注社會組織嵌入社區治理的互動機制［10］［11］,或是致力于探討城市基層黨建引領社區治理的經驗與模式［12］［13］,但均是從宏觀的視角出發考察社區治理效能,缺少面向流動人口群體的微觀治理形態的考察。有學者關注到流動黨支部對促進外來人口社會融合的作用［3］［14］,但側重從加強流動人口的政治融入和社會身份認同方面展開分析,未對社區內其他治理主體進行過多闡述。

黨的二十大報告強調,要健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在此背景下,如何最大化創新聯動社區各個主體發揮自身優勢,加快流動人口社會融入,成為打造共建共治共享社會治理格局的重要環節。本文從流動黨支部與社會組織互嵌互構切入,以廣州市S街道為個案,考察黨建引領社會組織參與流動人口社區治理的經驗方式,有一定的拓展空間。

二、流動黨支部與社會組織互嵌互構打造社區融合治理網絡的分析框架

(一)社區融合治理中的網絡與制度

網絡制度主義圍繞兩個重要概念進行解釋:網絡和制度。網絡是指個人、團體或組織等不同行動者之間的一系列互動關系。在社會治理過程中,不同行動者之間存在強弱不同的身份聯結或事件聯結,共同構成一個治理網絡［15］［16］。隨著利益相關者數量增加,網絡會表現復雜多樣的形態,既可能促進社會團結,也可能充滿沖突。在安塞爾看來,當行動者之間形成了某種穩定或可重復的互動交流模式,就可以將網絡視為非正式制度［17］。然而,有效的制度安排離不開正式制度的作用。正式制度常常以各種方式塑造和制約行動者的政治行為和決策,并在治理關系中起到行使權力和調動制度資源的作用。即個人、群體和組織等行動者在網絡互動過程中受到的非正式約束都基于正式制度。因此,對社區融合治理的探索離不開對網絡和制度兩個方面的分析。特別是21世紀以來興起的治理模式要求政府擴大公共領域中利益相關方的范圍,并在這些主體之間形成更為復雜的互動、交流網絡［17］。

網絡制度主義為解釋社區融合治理的形成過程提供了一個較好的分析框架。它主張遵循普遍性、行動性、復雜性和差異性四項基本原則,強調從復雜的社會關系聯結視角出發看待治理行動中行動者之間相互嵌入、相互構建,主張不同的網絡形態為行動者突破制約因素,獲取資源、信息與支持提供了多樣化的路徑選擇［17］。在分析工具方面,中心性與子群識別是網絡制度主義判定社會穩定程度和重要行動分量的兩種分析技術,有助于我們解釋為何及如何通過流動黨支部和社會組織兩個中心子群在城市社區中互嵌互構,建立新的“熟人社會”來實現社區融合治理。

(二)社區融合治理網絡形塑過程分析

隨著社會經濟發展,城市流動人口規模擴大,社區人口結構逐漸多樣化、復雜化,包括政府、流動黨支部、社會組織、流動人口等在內的多個主體,各個主體通過頻繁反復的聯系、協調、嵌入與互構,形成新的非正式規范和正式制度以獲取更多資源［18］,由此構成的社區融合網絡結構進一步推動了治理主體間的密切互動與資源交互,促進流動人口的社會融入［19］。

在社區融合治理網絡中,流動人口與基層政府的距離最遠,關系最弱?；鶎诱鳛橹卫淼闹鲗д吲c政策制定者,承擔著制定相應公共政策及提供教育、文化、醫療衛生等基本公共服務的職責。得益于這一角色產生的外溢效應,廣州市長期領跑全國流動人口規模和增量［20］。但流動人口在城市中仍然保留著以血緣、親緣、地緣、業緣“四緣”為主的社會交往互動邏輯,“熟人社會”思維與社區關聯松散的現實碰撞,流動人口在社區表現出“主體性”不足問題,缺乏對社區的歸屬感,出現“身在城市心在村”的心理和社交行動。城市社區受市場化、城鎮化等現代化沖擊的影響表現出陌生和理性化的特征。以S街道為例,這里商業氛圍濃厚,經濟快速發展帶來的社會變化對現代化治理的要求也更高。此時,“一元治理”與公民參與機制不完善的短板凸顯,基層政府難以及時捕捉到增長中的流動人口的實際公共需求,出臺的政策和提供的公共服務與流動人口真實需求之間存在不同程度的錯配,出現社會治理“真空地帶”［21］。

隨著社會人口結構變化加速,完善多樣化的社會服務和支持機制成為實現流動人口在流入地定居與融合的關鍵環節［22］,流動黨支部和社會組織是打通這一環節的兩個中心子群［8］［23］［24］。流動黨支部的延伸和社會組織的參與,一方面,有利于激活社區治理“神經末梢”,彌補基層政府“一元治理失靈”的不足,及時捕捉并反饋流動人口的實際公共需求,同時分擔了基層政府的部分社會服務職能;另一方面,為流動人口參與社區治理提供了參與和交流的平臺,有利于其更好地融入當地社會。在此基礎上,流動黨支部與社會組織的相互嵌入、相互筑就,為打通流動人口社區治理梗阻提供了新手段。流動黨支部嵌入社會組織后,既能發揮對社會組織的政治引領,保證社會組織活動貫徹黨的路線、方針和政策,幫助社會組織提高社區認同與信任的同時引導其服務方向［9］［25］;又能以其豐富的組織與管理經驗改善社會組織的組織架構,提高社會組織的組織力與管理能力［26］。借助互嵌互構帶來的社區影響力,社會組織能吸引更多流動人口參與服務活動,提升社會組織的服務覆蓋面,其社會化和服務性可以彌補基層政府和流動黨支部在提供基本公共服務方面的不足。此外,社會組織為流動黨支部提供了發揮支部成員帶頭作用、考察發展對象的平臺和機會,有效填補了流動黨支部覆蓋的薄弱點與空白點,鞏固了黨的執政根基［27］。

在聯結基層政府和流動人口方面,流動黨支部與社會組織互嵌互構為流動人口提供基本公共服務創造了空間:通過治理網絡向流動人口傳達公共政策與信息,確保公共政策的有效實施;為流動人口不滿情緒的發泄和疏導提供平臺,有效預防和疏解流動人口群體性事件的發生;向基層政府及時反饋流動人口的需求,提升基層政府政策制定的針對性和公共服務供給的合理性,減少社會管理成本［2］。在此過程中,處于網絡結構首端的基層政府需要為流動黨支部與社會組織提供相應的政策保障和資源支持,確保二者能夠順利開展活動,實現組織目標。而處于網絡末端的流動人口在實現社會參與的同時,將為流動黨支部與社會組織提供智力支持,由此實現社區融合治理網絡的構建(見圖1)。

圖1 網絡制度主義視角下流動黨支部與社會組織互嵌互構的分析框架

三、行動子群互嵌:重塑流動黨支部與社會組織之間的內聚力

網絡制度主義強調內聚性對網絡發揮作用的重要意義,即當行動子群逐對聯結的數量越多、越復雜時,群體成員關系越緊密,子群的內聚性程度越高,其連帶關系就越強勁。而子群作為社區多元治理主體之一,聯系越緊密,其合作交流的成本越低,共同行動才有可能最大程度發揮作用。廣州市S街道從內聚性視角出發,推動流動黨支部和社會組織兩個行動子群從成員互嵌、行動互嵌到功能互嵌,從而提高社區融合治理網絡的內聚力。

(一)個體行動者互嵌塑造組織權威、組織互信與組織吸納融合

社區是打造社會治理共同體的最基本單元,而居民是社區中最小單元行動者。廣州市S街道流動人口數量大、來源廣,呈現弱組織化特征,若每個人僅從自己的利益和權利出發提出訴求,將會產生大量復雜瑣碎的需求,而基層政府的管理與服務能力有限,難以完全滿足每個人的需求。因此,基于不同類型和約束條件的事務,個體行動者需要采取梯度性、差異化的參與方式［28］,形成具有差異性的行動子群,集中且有組織地表達自身訴求。

第一,促成流動人口中的骨干精英加入流動黨支部和社會組織,使作為個體行動者的流動人口在這些子群中實現其利益需求的聚集和有組織的表達。S街道先后成立了流動黨支部、廣州市法澤社會工作服務中心(原廣州市法澤城市與公益研究中心,簡稱“法澤”)、社區議事會、志愿者組織等。流動黨支部通過組織紐帶強化社區治理中的穩定凝聚作用［29］,為流動黨員解決了遠離家鄉黨組織,無法正常參加組織生活的難題,實現黨員“離鄉不離組織,流動不流失”,加強了他們對社區和流入地的歸屬感。社區內自發成立的社會組織更具志愿性質,出于奉獻精神幫助需要幫助的人［30］。這一類組織業務覆蓋面更加廣泛,專業分工更強,為流動人口提供平等參與社會治理、再教育培訓、基本公共服務等。流動黨支部與社區組織協同合作,組織開展多樣化的活動,加強流動黨員管理、教育、服務的同時,促進流動人口參與社區議事、決策,從不同方面引導流動人口提出訴求和有序參與社區事務,從而塑造組織權威,讓流動人口對組織和社區逐漸產生信任和認同,加強他們在社區的融入感。

第二,打通流動黨支部與各個社會組織間的溝通渠道,促使不同子群內部的個體行動者相互嵌入對方組織,獲得第三重身份——聯合組織成員,并在共同行動中形成組織互信。流動黨支部和其他社會組織是有效聯結基層政府和流動人口的“橋梁”,也是社區治理中重要的行動子群,但其組織結構有所區別。流動黨支部的成員主要是流動黨員、積極分子和發展對象。社會組織則面向社區內所有流動人口,覆蓋面較廣。流動黨支部成員嵌入各類社會組織,可以發揮黨員的模范帶頭作用推動社會組織成員積極參與社區治理活動,從而擴大社會組織的服務作用。社會組織在開展社會服務活動過程中,其骨干成員通過積極表現獲得組織和群眾的認可后進一步參加民主選舉嵌入流動黨支部。以“法澤”為例,S街道成立面向流動人口的黨總支后,“法澤”的黨員成員經全體黨員民主選舉,當選為黨總支委員。在骨干精英的互嵌過程中,聯合組織成員逐漸內化多個組織的行動和成員關系,促成組織間互信,為深入協作提供了重要的信任基礎。

第三,具有“三重身份”的流動人口骨干精英在提供公共服務的互動過程中,以其現身說法、主動宣傳、交流談心等方式對其他流動人口進行吸納,實現S街道的場內動員與組織更新。在組織外部,流動黨支部集黨員管理、鄉情聯絡、信息交流、維權服務于一體,在流動人口中具有一定的權威性［31］。而社會組織是基于群眾需求的共同體,二者協作通過“以外管外”的模式,以流動人口參與社區活動為基礎,進一步培育、篩選、吸納、凝聚新的骨干精英,促使其從服務享用者逐步轉變為組織新成員,實現組織的更新與發展。如“法澤”理事長同時擔任流動人員黨總支書記,社區共治議事會和社區大學成員中黨員人數均超半數,志愿者組織中黨員人數占三成,流動黨支部和社會組織互相吸納融合效果顯著。而在組織內部,通過組織社區活動培育、加強常態化參與者的責任感與組織信仰,促使其轉變為組織骨干,提升組織內部成員的主體感、歸屬感和參與感。

(二)功能互嵌、優勢互補促進組織間政治性、社會性與服務性功能融合

通過層層拓寬個體的社會參與渠道,流動黨支部與社會組織兩個子群在社區內部樹立組織權威和組織互信,并通過定期吸納社區成員實現組織的更新與發展,為構建城市社區的融合治理網絡提供良好的人員基礎。流動黨支部以政治性功能為主,社會組織發揮社會性與服務性功能,二者既互相支持,又有所區別,若子群中的個體行動者一味地維持各自原有的行動法則,可能會出現聯合行動效率低下甚至是失效的結果。因此,如何做到適度嵌入,激發流動黨支部和社會組織最大活力成為需要攻克的難題。S街道的社區融合計劃提供了一套可行的解決方案。

對于流動黨支部來說,流動黨支部以黨建引領作為抓手,將黨的政治功能和組織功能嵌入社會組織,能夠確保黨的路線方針政策和決策部署落實,實現黨組織的基層覆蓋延伸。流動黨支部是探索流動人員服務管理的突破口。首先,流動黨支部是政治性組織,通過把握社會組織的議事議題方向、議事過程合理合法,能夠引領社會組織向黨的路線方針政策靠攏,同時以其權威性和社會公信力整合社會組織,優化社區內資源配置［32］。受益于這一功能,社會組織能夠快速提高其行動合法性與公信力,從而減少流動人口的不信任感和畏懼感,在社區內形成良好的群眾基礎和社會認同。其次,流動黨支部的重點任務是組織流動黨員開展政治學習,過好組織生活,進行民主評議,引導黨員履行黨員義務,行使黨員權利,將支部建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘。流動黨支部嵌入社會組織,可以帶動流動黨員在社會組織中發揮“領頭羊”作用,通過廣泛吸納社會組織和流動人口中的精英骨干實現黨組織在城市社區的延伸覆蓋,鞏固黨的執政地位和執政基礎。在思想方面,流動黨支部充分利用黨群服務中心陣地,向社會組織成員如共治議事會代表、志愿者、巷長、社工等提供學習陣地和培訓基地,進一步增強社會組織與流動人口的社區治理參與觀念與能力。

對于社會組織來說,它是政府與民眾之間聯系的重要紐帶和橋梁,是人們根據追求愛好及價值取向結成的有組織的團體,以求實現其成員特定的共同利益［33］(P167)。通過與流動黨支部的成員互嵌和共同行動,社會組織彌補了流動黨支部服務和組織的不充分,進一步擴大社區基本公共服務供給規模,有助于滿足居民多層次、多樣化的利益需求［34］。如S街道的社區工作服務站,為流動人口提供了包括司法、社保、民政等民生服務,居住證、稅代證辦理,提供就業指導、法律援助等基本政府服務和義診、健康咨詢等基本醫療服務。此外,推動流動人口社區治理創新是社會組織嵌入流動黨支部另一個重要意義。為解決“人的城鎮化問題”而生的“法澤”,業務涵蓋治理研究、提供社工服務、代理項目和社會組織合作鏈接等多個方面,創新打造了外來工社區融合計劃、親子園流動兒童早期發展項目等,成功推動流動人口及其家庭的社區融入。這使社會組織不再只是作為輔助性治理工具或手段而存在,也是社會治理中具有建構性意義的組織,有助于催生社區情感、友誼、情境化的社區道德與認同［10］,建構新的“熟人社會”。同時,這些行動都是區域性和公益性的,增強了社區內部流動人口享受服務的可及性,進而縮小了社區內本地居民與流動人口間的二元差距。

流動黨支部與社會組織充分發揮組織優勢,形成基層治理政治性、社會性和服務性的共融,不僅有效提高了基層治理效能,也提高了組織間的內聚力,在社區內營造了一種特殊的“共生”氛圍,打破過去流動人口交往互動的血緣、親緣、地緣、業緣“四緣”邏輯,催生和深化了流動人口的情感性政治認同與社區歸屬感,成為基層治理的“黏合劑”(見圖2)。

四、中心行動子群及其關系互構:資源共享、互聯互通實現社區融合治理

社區融合治理網絡中組織間的協調運作是通過信任與互惠機制實現的,不同于政府的行政層級,也異于市場中的自由交換。這樣的優勢在于可以避免權力過于集中,充分利用多個子群的影響力團結更多參與者,但可能存在子群過多導致治理主體分散、重要子群領導作用發揮不足的問題［28］,不利于社區融合治理網絡有效運行。因此,除了要加強組織間的連帶關系,提高其內聚力外,還要推動部分資源充足、優勢互補且具有一定治理能力的子群通過聯結、交換等互動,增強雙邊連帶關系的近似性,互相筑就在網絡中的中心地位,從而有效發揮領導和治理作用。通過明晰不同子群的差異化定位,加強中心行動子群間的關系互嵌,有助于暢通信息交流渠道,整合社區內部治理資源,提升整體的社區融合治理能力。

(一)中心行動子群互構推動組織聚能

網絡制度主義使用的子群識別與中心性技術致力于識別網絡中的子群及扮演重要角色的中心行動者,是打造社區融合治理網絡的必要環節。

首先,通過在社區打好流動黨支部這張名片,推動流動人口在社區中找到“主心骨”,增強他們參與社區的方向感和歸屬感。社區治理得好不好,關鍵在基層黨組織。為解決“流入地管不好、流出地管不到”的流動黨員管理難題,S街道率先成立流動黨支部,促使其在社區內承擔起治理網絡權力中心和治理中樞的責任,并將流動黨支部、街道、社區、流動黨員納入協管出租樓房、調解矛盾、精神文明建設等社區治理工作。除基層政府和街道辦外,流動黨支部是社區內主要的面向流動人口服務的中心行動子群。但隨著服務對象二元分化、辦理機構單一、制度不完善等問題日漸突出,為滿足流動人口居民的利益需求,“法澤”進駐S街道。相較于流動黨支部,“法澤”作為一家圍繞“人的城鎮化中的外來工社會融合”成立的社會組織,通過專業的團隊運作,運用專業的社會調查方法調研流動人口需求,挖掘社區資源、診斷社區問題,從而為社區提供專業化、定制化的解決方案,進一步激發社區治理的活力。

流動黨支部和社會組織在理念和行動上各有側重,組織的資源和制約因素也存在差異。因此,社區融合治理的第二步是推動流動黨支部積極與社會組織聯結、互動,鞏固兩個行動子群在社區融合治理網絡的中心地位,促進二者為社區治理聚能、提質、增效。一方面,流動黨支部通過黨建引領和資源鏈接,為社會組織深度參與社區治理提供陣地、政策、資金與人才保障,實現全方面賦能。除了貫徹落實《廣州市來穗人員融合計劃(2016-2020)》《廣州市城市總體規劃(2017—2035年)》的政策保障,還采用資金扶持、引入社會資本等方式引導、扶持社會組織成為社區的中心行動子群,促進社區治理的智庫團隊扎根本地社區。另一方面,當流動黨支部與社會組織的組織化、生活化、常態化協作運行機制形成后,在流動人口之間、流動人口與戶籍人口及流動人口與社區間形成社群互動,由此流動人口社會網絡結構產生變化,“陌生社區”轉變為新的“熟人社會”,形成新的制度規范與遵循。為將融合治理延伸到社區最后一公里,流動黨支部聯合社會組織共同推動社區議事會、志愿者組織、社區大學、社區工作服務站等組織,逐步確立了一個流動人員黨總支、一個共治議事會、一個融合社區服務站、一個融合學堂、一支社區志愿服務隊“五個一”融合社區模式,進一步鞏固了流動黨支部和社會組織在社區治理中的中心行動子群地位。

(二)關系網絡互構實現多元主體融合治理

網絡的基本單元是行動者之間的關系,當組織間的行為互動或交換關系轉為穩定或常態化,可以將網絡視為制度來理解。然而,個人、群體與組織之間的關系是復雜的,群體與組織之間并不存在清晰的界限,這意味著治理主體之間聯系松散、權力和資源分散,難以構成統一整體［17］。因此,推動流動黨支部和社會組織互嵌互構的關鍵環節是提高他們在社區融合治理網絡中的等值性,特別是中心行動子群的關系網絡互構。

流動黨支部與社會組織等中心行動子群在政治性、社會性與服務性滲入組織化行動的過程中,同時帶動了組織間連帶關系與資源的變化。在黨建引領下,社會組織的專業性、社會性與服務性得到提升,數量逐年增加,為社區居民特別是流動人口提供了專業化的社會工作人員和多元化的公共服務。志愿者組織為流動人口提供了社會參與的平臺,志愿者隊伍涵蓋兩千余人,建立了“黨小組長領導、網格長負責、議事長協同、樓(棟)長參與、治安隊長保障”社區“五長”網格微治理體制,由志愿者每日對接負責的網格;在社區大學“小候鳥”課程、流動兒童親子早教班等共同推動下,流動兒童文化融入逐漸形成。在這個過程中,群體賦權使流動人口的自利意識向公共責任感轉變。街道黨支部依托社區大學擴建了黨群服務中心,統籌整合了社區黨群服務站和街政務服務中心、綜治信訪維穩中心、社區衛生服務中心(站)、社區居家養老綜合服務中心等多個黨群服務陣地,服務資源覆蓋黨建、民政、教育、文化、衛計、群團組織、社會組織、企業及“兩代表一委員”、黨員志愿者等社區群體。

通過流動黨支部與社會組織兩個中心行動子群的關系網絡互構,原本的“一元治理”模式轉變成現在多元主體融合治理的格局。向上促進了基層政府將治理活動下沉至最基礎的民生領域,積極回應流動人口訴求,黨的治理理念、基層政府的治理目標、社會組織的愿景得以嵌入流動人口服務與管理,實現共建共治共享。向下凝聚了社會組織、本地居民、流動人口等多元主體參與流動人口社區治理,推進流動人口融入城市。此外,流動黨支部與社會組織等中心行動子群在關系網絡互構的過程中,逐漸在流動人口群體中構建了一個新的“熟人社會”。在行為方面,它提供了凝聚流動人口的平臺,擴大了他們的社交網絡,推動他們主動參與社區治理行動;在經濟方面,流動黨支部與社會組織等子群通過關系網絡互相鏈接資源,使流動人口在學習、工作中的語言需求、培訓需求等得到滿足;在文化方面,子群關系網絡互構仍然遵循了“以熟促熟”“以外管外”的“熟人社會”思維,為流動人口提供了一個精神寄托的平臺,形成了“有想法找支部,有困難找政府”的一套非正式制度范式;在心理方面,通過提高整體網絡的緊密性,流動人口不再表現出“主體性”不足,缺乏歸屬感,而是轉變為“主人翁”融入社區(見圖3)。

五、人口流動新形勢下流動黨支部與社會組織互嵌互構的發展向度

流動黨支部和社會組織互嵌互構,有效解決了社區治理中“條塊分割、力量分散”的難題,構建了“基層政府+社區+黨員+社會組織+流動人口”的多元融合治理網絡,打通了各個主體間的溝通渠道,社區融合治理取得一定成效。但城鄉二元結構仍然存在,城中村社區內基礎設施不完善、居住環境差異顯著、空間結構松散且安全隱患嚴峻等問題亟待紓解。2021年,《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出,要“完善黨建引領的社會參與制度。堅持黨建帶群建,更好履行組織、宣傳、凝聚、服務群眾職責”［35］,加強黨建引領社會組織參與社區治理的探索實踐,融合各方力量,形成社區治理合力,提高社區基層治理效能。

(一)黨建引領:以黨建帶群建推動流動人口經濟、行為、文化與心理融入

社區治理得好不好,關鍵在基層黨組織和廣大黨員。推動流動人口、社區組織等社區主體有序參與城市治理要堅持貫徹黨建引領,充分發揮流動黨支部的政治功能和組織功能。一是流動黨支部作為政府在社區治理的延伸,是社區治理過程中最為重要的中心子群之一,要加強鞏固流動黨支部在社區治理行動中的核心地位和影響力?！熬琵堉嗡焙蜅l塊分割的傳統管理模式和理念不再適合當前流動性強、發展快速的城市社區,因此,要深化流動黨支部在城市流動人口社區的“中樞神經”作用,強化其領導、統籌、協調等職責,在社區融合治理網絡中發揮銜接行政資源下沉一線,整合社會力量為社區治理工作提供支撐［36］。二是推動流動黨支部與街道、社區、社會組織的深度協作,增強流動黨支部對社區流動人口規模、結構及居民需求的靈敏度和回應性。街道和社區具有先天的地域稟賦,有助于調動轄區內的居民和社區資源,而社會組織的發育有助于帶動社會資本進入社區,擴大基本公共服務規模,對流動人口的社會融入起到積極作用［37］,加強流動黨支部與二者的聯結與協作,能夠更好地推動流動人口與本地居民的交流互動。三是重視流動黨員管理工作,擴大基層黨組織的覆蓋范圍,特別是在流動人口密集聚居的區域、密集就業的行業成立黨支部,因地制宜、創新舉措開展服務管理和組織生活來凝聚未報到的流動黨員,并引導他們發揮示范帶頭作用。同時,尊重流動人口的“熟人社會”行動邏輯,在勸調糾紛、宣傳發動等工作開展過程中通過以情動人、以理服人加以管理和協調,做到自治、法治、德治相結合。

(二)機制創新:完善組織間互嵌互構協作機制,提高社區融合治理網絡穩定性

網絡是社區發展的基本方法之一,涵蓋了社區已有的聯系和有可能建立的聯系［38］,基于網絡制度主義的復雜性和差異性假設,社區治理網絡會漸漸呈現復雜化、多樣化的特征,這有助于激活社區治理活力,也可能存在治理主體過多、參與時間短導致治理網絡不穩定、治理效能低下的問題。因此,有必要進一步健全組織間互嵌互構的運行機制,確保流動黨支部和社會組織雙向嵌入的同時,加強社會組織之間的連帶關系,優化重組社區治理中心行動及其網絡結構,提高組織間的內聚性、等值性和社區融合治理網絡的穩定性。一是將流動人口和本地人口都納入治理網絡,充分發揮居民自治作用。這就要求搭建本地居民和流動人口雙向互動的居民自治服務平臺,讓本地居民深入了解、理解和接納流動人口的同時,賦予流動人口一定的社區治理參與權,提升流動人口社區組織在社區中的重要性,引導轄區內居民互促互進,積極參與社區建設。二是完善外生性社會組織參與社區治理的嵌入機制,包括與流動黨支部、社區內生社會組織的聯結機制,以其市場化、規?；?、標準化和專業性來彌補社區內生社會組織在服務方面公益性強而專業性弱,區域性強而覆蓋面有限,社會性強而營利性弱,組織扶持性強而自主成長性弱的不足,推動社區治理更加精細化、專業化和優質化。三是打造樞紐平臺型社會組織,推動其成為社區中心行動子群,推動流動黨支部與社會組織深化互嵌互構、互惠互利,形成社區治理合力。同時,對于服務對象單一、服務內容相似的社區組織,要暢通雙邊逐對聯結通道,推動組織間自主優化重組,提高雙方行動子群的內聚性和等值性,從而提高社區融合治理網絡的整體協同性。

(三)技術嵌入:打造社區數字化治理平臺,提高融合治理效能

隨著科技革命與數字技術的沖擊,傳統的治理方式和手段已不足以支撐實現社區治理的精細化、精準化要求,強化數字技術的支撐作用成為提高社區治理水平的重要途徑［39］。一是充分利用數字平臺扁平化、信息化和流程標準化的優勢,細化社區融合治理網絡,以數據追蹤、可視化分析等方式為社區居民提供精準、高效的服務與管理,真正打通社會治理的“最后一公里”。在數字技術嵌入的智慧社區中,基層政府、流動黨支部等能夠更容易、更快捷、更清楚地分析事物的內在聯系,及時捕捉解決問題的關鍵［40］。二是城市社區流動性強、結構性較差,僅靠線下發動人力“尋家問戶”處理社區事務不僅耗費大量人力資源和時間精力,而且效率低下。健全社區數字化治理平臺,將黨員、網格員、群眾、街道、社區、小區、政府等治理主體納入統一平臺,以暢通和規范社區治理多元主體表達訴求、協調利益和資源、保障權益的渠道,有利于構建強聯系、高互動的數字化生活場景。既能使每一位個體行動者和子群都能充分表達訴求和參與社區治理,縮短信息傳遞距離,加快信息流通速度,以便社區事務得到實時解決。三是完善“一網通辦、一網統管”的運行機制,做好各部門、各層級之間的職責劃分、信息共享和有機聯動,以系統化、信息化、智能化提升社區治理能力,有助于構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社區共同體。但需要注意的是,數字技術是賦能社區治理的一種手段,也是一把“雙刃劍”,推動“數字”向“智治”轉變的過程中,要堅持以人為本,謹慎防范數字化治理背離人民群眾的真實需求［41］。

(四)服務優化:完善市民化配套體系建設,推動社區內基本公共服務均等化

現有的基本公共服務供給大多仍按照戶籍人口規模核算和配置,與常住人口實際公共服務需求存在較大缺口,流動人口子女入學難、異地就醫直接結算難、住房保障缺失和養老服務不足等問題依然突出,這既影響了市民化進程也制約了勞動力資源的有效配置。為此,應充分調動社會力量參與社區“最后一公里”的基本公共服務生產與供給過程,特別是要讓社區社會組織成為社區基本公共服務供給的中心行動子群,以彌補政府的缺位與不足［42］。一是適度提高社區基本公共服務供給總量,通過加大力度推動市民化財政轉移支付獎勵、吸納農業轉移人口落戶用地指標掛鉤機制等配套政策體系建設,加快實現農業轉移人口市民化,并通過擴大社會工作介入、公益創投和政府購買服務等方式吸引社會資本參與服務供給,加強社區基本公共服務的資源支撐。二是要合理調整面向流動人口的基本公共服務資源投入比重,優化配置結構,為流動人口提供一個與實際需求相匹配的棲身場所,將進城務工人員子女就學、跨省異地就醫直接結算、城市流動人口住房租賃與保障等“急難愁盼”事作為優先解決事項推進,在此基礎上進一步開發探索多樣化的服務項目,促進流動人口的全面融入。三是基本公共服務供給的總量和配置結構要與轄區內常住人口規模適配。人口不斷流入是城市經濟社會發展渦輪持續運轉的重要引擎,需要根據實際管理人口進一步調整城市發展規劃,作好政策設計與合理配置公共資源,按照常住人口規模配置公共服務,推進醫療、教育、住房、養老等公共服務體系均衡發展,加速實現本地居民和流動人口間的基本公共服務均等化。