府院聯動處置房地產企業風險的治理實踐研究*
——以H省S市M房地產公司為例

羅 干

(武漢理工大學 馬克思主義學院,武漢 430070)

一、問題的提出

2017年10月,習近平總書記在十九大報告中提出,要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的三大攻堅戰。2022年10月,習近平總書記在二十大報告中再次強調“提高防范化解重大風險能力”。這些年,房地產行業的金融屬性越來越顯著,很多房企形成了“高負債、高杠桿、高周轉”的不健康發展模式,深刻改變了我國城鄉居民、金融機構和地方政府的資產負債結構,直接帶來金融風險,并且可能引發其他的經濟社會風險。因此,房地產行業的順利出清至關重要,這不僅是國家防范化解重大風險中的重要一環,而且對于調整、優化經濟結構以及實現國家治理現代化具有重大意義。

2020年8月20日,央行、住建部聯合出臺了重點房地產企業資金檢測和融資管理“三道紅線”政策,同年底,央行和銀保監會出臺《關于建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》,力求將房地產領域的金融杠桿控制在合理范圍內,促使房地產行業從病態發展模式回歸正軌,這在客觀上對一些房企的融資形成了很大沖擊。加之2020年初以來世紀疫情的爆發,造成經濟下滑、失業率上升,使得房企的銷售和回款面臨重重阻礙。不少房企因此爆發資金鏈危機,且困頓于市場下行期①而無法自我脫困。房地產企業往往具有產業鏈條長、債權債務關系復雜等特征,使其與金融機構、施工單位、材料供應商、業主等多方主體存在利益關聯和復雜博弈,也使其困境存在巨大外部性;同時,一些地方政府或是困于“土地財政”的現實,或是出于平穩促進經濟發展的考慮,對于房地產企業風險的治理亦進退兩難、難以抉擇。面對此種局面,社會上不時出現“該不該救樓市”、“該不該救房企”的爭論。事實上,在供給側結構性改革中,國家對房地產行業進行宏觀調控十分合理而且必要,不少房企由此陷入資金鏈危機的情況是難以避免的,一些房企甚至因此倒閉也是在為過去的不健康發展模式和落后的管理方式買單,符合社會主義市場經濟條件下優勝劣汰的原則。故而問題的關鍵不在于“該不該救樓市”、“該不該救房企”,而在于如何防范化解樓市、房企危機帶來的經濟社會風險,使深化改革的舉措平穩推進。毫無疑問,這需要地方政府理順部門間的“條條塊塊”,形成強有力且高效的機制來協調利益糾紛,從而將符合民生價值的風險處置方案扎實推進。

目前,國家層面對涉險房企的處置原則是“市場化、法治化”,隨著供給側結構性改革的持續深入,越來越多的地方采用府院聯動機制處置房企風險。本文將深入剖析府院聯動的概念內涵,并以H省S市M房地產公司為個案,展現府院聯動的具體運作過程,從抑制房企風險負外部性的角度提出改進措施,以進一步提升府院聯動的綜合治理效果。

二、府院聯動機制的產生和發展

雖然府院聯動機制在房地產風險處置中發揮著愈發重要的作用,但學術界尚未對其形成明確的定義,從實踐來看,它主要是指政府與法院在市場化、法制化原則下聯合推動企業破產處置的協調機制,其中關鍵是行政權與司法權的良性互動?？梢哉f,府院聯動是地方治理創新的結果,其產生可追溯到我國破產制度的轉型與發展。

我國破產制度經歷了從“政策性破產”到“市場化破產”的轉型。改革開放以來,社會主義市場經濟體制逐步建立,與之相適應,政府職能不斷調整,從改革開放前的全能主義政府[1]逐步向法治政府轉變。但由于法治政府的制度和實踐都處于摸索階段,在傳統思維慣性的作用下,一段時期內政府對經濟社會的治理仍然體現出較強的行政主導色彩,司法缺位的問題比較突出。2006年我國《企業破產法》實施以前,處于“政策性破產”階段,社會層面對“破產”缺乏正確的認識,且社會保障、就業援助等配套設施不健全,每每遇到國企改革產生的職工安置等社會衍生問題時,都不得不依賴各級政府,故而行政權在解決問題中發揮了主導作用。

2006年《企業破產法》的實施是轉折的開始,我國對“市場化破產”方式展開積極探索,但這個過程中經常面臨行政權與司法權脫節的問題。從法理來說,企業破產處置中司法權應居于主導位置,但時常由于法院的資源調度能力有限,且管理人的專業背景知識存在局限性等原因,致使法院仍然無法有效應對破產衍生的大量社會問題,急需行政權補位。然而,《企業破產法》對行政機構的職責、功能界定不夠清晰,使得政府無所適從,“在越位與失位之間此消彼長……或者過度干預,致使破產程序本身喪失了司法引導下的市場自治功能;或者消極怠政,將破產再生(退出)衍生出的社會問題推諉給法院承擔?！盵2]

在多年實踐探索的基礎上,我國地方治理創新不斷取得進展,近幾年出現了以司法權與行政權相互賦能的府院聯動機制,為解決企業破產處置中的各種疑難問題找尋到可行路徑。浙江省是這一探索的排頭兵。2014年,浙江省溫州市建立了府院聯席會議制度;2016年,浙江省印發《關于成立省級“僵尸企業”處置府院聯動機制的通知》,建立了省級府院聯動平臺;后來,溫州、紹興等地相繼跟進,在稅務、工商手續辦理,信用修復,不動產權屬變更等行政事務方面出臺具體政策,形成了“溫州模式”;2020年,浙江省發布《關于調整和成立部分省政府議事協調機構的通知》,成立“破產審判便利化”府院聯動省級聯席會議。與此同時,中央的各部門機構也明確表達了對探索府院聯動統一協調機制的鼓勵與支持,2017年,最高人民法院發布了《關于為改善營商環境提供司法保障的若干意見》[3],2018年國家發改委等11個部委聯合發文《關于進一步做好“僵尸企業”及去產能企業債務處置工作的通知》,全國多個地方政府開始學習浙江的先進經驗。實踐中,隨著供給側結構性改革的推進,化解金融風險、處置“僵尸企業”的任務不斷加重,各地方政府出于提升治理績效的考慮,進一步加大了對府院聯動協調機制的探索[4]。

基于實踐現狀和未來發展的設想,有學者將府院聯動機制的建設進程劃分為三個階段:1.0版——個案協調,2.0版——構建府院聯動機制,3.0版——成立破產事務管理機構[5]。1.0版是指政府與法院針對具體企業開展“一事一議”,這并非常態化的機制,缺乏穩定性,行政配套的支持政策也不夠完善,具體運作主要依靠人與人之間的協調,其公正性、公開性、合規性難以得到保障;2.0版強調要形成規范,特別要建立健全行政配套政策,比如稅費退減免緩、證照容缺辦理、不動產過戶、工商變更、信用修復等等,明確行政、司法機關在企業破產處置中的權力和責任,但該階段的府院聯動由于缺乏日?；墓芾?、推進、協調機構,運作效率和發展動力不足;3.0版是指建立了相對完善的制度,設置了專門的常態化管理機構,使得“市場化、法治化”的企業破產處置實踐得以高效開展。目前,我國絕大多數地方的府院聯動機制建設尚處于從1.0版到2.0版的過渡階段。

三、府院聯動機制的運轉:以M房地產公司為例

(一)M房地產公司概況

M房地產公司是某大型房地產集團在H省S市的子公司,其項目位于城市核心區,規模較大。綜合考慮成本、銷售、融資三個方面,該項目比較優質:其一,從成本來看,其項目土地價格較周邊地價有優勢,扣除工程成本、融資利息、銷售管理費用、稅費等,項目每平方米凈利潤較高;其二,從銷售來看,其項目坐落于“絕對市中心”,優越的區位條件成為銷售的堅實保障,只要市場不發生極端異常情況,該項目的銷售成績就不會顯著下滑;其三,從融資來看,其項目自啟動以來持續有金融機構參與投入,融資模式包括開發貸、并購貸等等。

盡管如此,M公司從2022年1月底以來卻資金鏈斷裂,并引發了業主維權等一系列社會問題。其原因主要是以下幾個方面:其一,M公司所屬的大型房地產集團公司在2021年出現了資金鏈問題,由于該集團的財務管理采用“中央集權化”方式,全國資金由集團集中調配,故而集團現金流的問題影響了M公司的現金流,當項目賬面現金在2022年1月底消耗殆盡后,集團無法提供流動性支持;其二,M公司自身造血功能喪失,由于施工單位逐步停工,且集團的品牌信譽下滑,打擊了客戶的購房信心,致使該項目的銷售呈斷崖式下跌;其三,其錯過了最佳化解風險的時機,最佳時機應該在2022年1月底之前,這期間該項目賬面尚有資金,施工單位仍有效運轉,有機會化解風險,并進而保證施工和后續銷售的推進,但M公司和當地政府均并未能及時采取有效措施。

(二)府院聯動機制處置M房企風險的實踐過程

H省尚未出臺關于府院聯動的省級規范指引,S市在2019年成立了破產審判府院聯動機制協調領導小組,2021年印發了《關于建立S市破產審判府院聯動機制的通知》。該市中級人民法院對府院聯動的定位是“司法主導、各方協同”,但由于政府各項配套制度缺失,其府院聯動處于“一事一議”狀態?？梢哉f,S市府院聯動機制并不完善,行政、司法機關之間未能充分有效地互動,進而造成了運行中的各種問題。下面,我們通過S市府院聯動對M房地產公司的處置,可以對其一探究竟。

1.府院聯動啟動后亟待解決的難題

由于M房地產公司所屬集團的項目遍布全國,風險涉及面廣,因此,當2021年該集團出現資金鏈問題之后不久,相關地方政府成立了從省級到縣級的應對風險工作專班,在此背景下,“S市防范化解M公司項目風險處置工作專班”(以下簡稱“專班”)得以建立,意味著府院聯動機制的啟動和運行主體的成立。S市分管住建局的市領導擔任專班組長,組員主要為市住建局、市中級人民法院、區政府的相關負責人員;專班的任務是“保交樓、保民生、保穩定”,其中核心任務是籌措資金保交樓。

專班成立時,M公司的項目已售房屋約3000套,其中須在2021年12月底交樓的約1500套,剩余交樓任務的時間節點則在2022年、2023年。當時M公司賬面的資金足以支撐2021年12月底的交樓任務,問題在于能否籌集2022年、2023年的交樓資金。但可售房源和未開發土地均已抵押給銀行,其它債權人也正在通過司法手段對公司的資產進行查封,因此,引入新保交樓資金的難度和風險很大。所以,府院聯動的核心難題是,如何保證新引入的保交樓資金不被查封,且確保其能夠優先退出,不被銀行、施工單位等債權人通過行使優先受償權而挪走。此外,項目資金鏈危機引發的業主維權、農民工討薪等涉穩問題也至關重要。

2.以維穩為導向的行政主導階段

在2022年4月前,S市府院聯動機制的運轉以住建局等行政機關為主,把工作重心放在了維穩上,未能探索解決資金問題的好辦法。而如果為了維穩而維穩,不解決保交樓的資金問題,無疑是舍本逐末。

涉穩問題確實重要。當時,該項目在短期內面臨兩筆大額支付:2021年12月底的1500套交樓任務和2022年1月底即春節前的農民工工資支付②。這使得涉及業主和農民工兩大主體的社會穩定問題成為S市政府工作專班眼里最為緊迫的問題,從而忽視了對項目可持續建設方面的長遠考慮。事實上,當時M公司賬面資金足夠應對這兩項大額支付,所以短期維穩是相對容易解決的。2022年春節過后,項目資金耗盡,節后復工受阻,故而原本應于2022年、2023年交樓的業主進行了多次維權,切實的社會穩定風險來臨,此時如再不解決資金問題,維穩勢必成為空中樓閣。

然而該階段專班并沒有規劃盡快解決后續交樓資金問題,而是寄希望于司法介入,其理由是:如果沒有司法保護,資產被查封的風險大,就算成功引入了資金或者取得了銷售收入,也無法保證資金的安全。實際上,在2022年4月前,M房企所屬集團處于被最高人民法院實施司法集中管轄的階段,除小部分特殊案件外,大部分案件均由指定法院審理③,故而S市的司法部門在這期間無法有效介入M房地產公司。

其實,在集中管轄情況下,專班對“資產查封”的擔憂無異于杞人憂天,因為當時項目債權人通過司法途徑查封凍結項目資產的風險幾乎為零,畢竟司法集中管轄措施下訴訟周期被拉得很長,同時,查封行為會成為全國各地多個項目的先例,故而指定法院有關“查封”的決策會極為謹慎。對于當時S市的專班來說,最為理性的做法是深入分析項目的實際困境,長遠考慮,采取更加積極、靈活有效的措施,例如可以通過更換項目銷售品牌提升客戶購買信心,也可以通過資產抵押融資,解決項目的部分現金流問題等等。

3.以破產為導向的司法主導階段

2022年4月,集中管轄政策被取消,M公司資產被查封的風險才真正出現,專班緊急調整方向,住建局等行政機關準備退后,將法院置于風險處置的前線。法院的方案比較簡單,即通過破產程序,一方面對資產進行司法保護,另一方面引入“共益債”資金。所謂“共益債”,是在破產程序下引入資金維持企業正常運營的一種債務,具有一定的優先退出權利。引入“共益債”雖然可取,但如果僅僅一破了之,就忽略了房企復雜性的一面。房企涉及的利益主體比較多,能否保證破產程序的公平公開,決定著各利益主體的信任與否,如果處理不當,則會引發更加復雜激烈的博弈局面。

為了推動破產程序,專班多次與M公司的最大債權人,即某金融機構和施工單位,進行溝通,要求它們向法院申請破產,但金融機構和施工單位均不敢輕易采取這一措施④,最后由當地擁有M公司間接小額債權的某公司向法院提交了破產申請。法院擬受理其破產申請,案件類型為代字“破”。但該方案遭到了M房地產公司、主要債權人、業主的強烈反對,因為進入破產程序后,債權面臨打折,各方權益皆可能受損,故而房企、債權人、業主紛紛向專班反映情況、表達訴求。其中,業主的訴求樸素且直接,維權的方式也最為激烈,他們認為當前主要工作應該是保交樓,擔心進入破產程序后無法保障交樓時間、質量,反對將保交樓工作和債務處置工作攪合在一起。

面對多方反對,法院決定暫不受理破產申請,轉而啟動了破產審查程序(類型代字“破申”)⑤,開展“預重整”⑥這一地方司法創新實踐;與此同時,專班要求M公司和主要債權人在限定時間內籌集資金以推進保交樓,否則會再次進入正式破產程序,屆時將再無轉圜余地。在進入預重整程序后,法院根據當地法規選派了某律師事務所作為臨時管理人。臨時管理人的核心職責應該是化解債權債務、引入投資方,并制定重整草案。但該臨時管理人相關經驗不足,在某些方面表現出“不職業”的一面,例如,未經債權人同意便引入共益債,由于共益債利息過高,以及越位介入項目的日常管理工作等,引起了M公司和債權人的不信任。

4.司法、行政“互動”下形成方案共識

不難發現,在S市府院聯動機制中,行政機關與司法機關之間的高效協同效應沒有發揮出來,要么以行政主導抓維穩,要么以司法主導抓破產,對于資金問題的解決未能拿出具體的可行方案。同時,由于M公司所屬集團作為大型房企,具有一些特殊性,國家相關處置政策也在根據事態發展加以調整,這意味著S市府院聯動既要根據當地實際具體分析,又要根據國家政策不斷進行調適。

到2022年9月底,無論是M公司和主要債權人還是臨時管理人,均未能籌集到資金,因此,正式破產程序幾乎成為唯一選擇。不久之后國家出臺了紓困專項資金政策,給M公司的風險處置工作帶來了轉機。與此同時,M公司向專班反映了臨時管理人前期工作中的問題,引起了專班的謹慎和關注,而且,債權人,特別是業主群體,對破產方案持強烈反對態度,亦促使專班轉換思路、探尋別的可行方案。

在這種背景下,專班與M公司的主要利益相關者進行了多次溝通,終于在2022年10月就保交樓和債務處置方案達成了階段性共識:在預重整模式下引入政府投融資平臺,由其投入共益債來確保交樓,同時由其代管代建,在完成保交樓工作后再考慮債務。這一方案中,M公司引入資金的法律風險得到解除,各項工作得以推進,之后較為順利地更換了房產項目品牌,并且形成了更加合理、更受信任的管理模式,為后續M項目債務化解工作方案的形成奠定了基礎。

該模式可以概括為“共益債+代管代建”的預重整模式,對這種資產面臨被查封風險、債務關系復雜的房地產項目具有非常重要的借鑒意義。此模式并非S市首創,早在2020年6月,溫州市蒼南縣對多年爛尾項目“華臣一品苑”就采取了此模式,取得了令人矚目的效果。它有效解決了兩個問題:第一,以預重整方式,保障了新引入投資方的資金安全,真正實現了“后進先出”;第二,在法律層面將保交樓與債務處置進行了隔離,真正實現了“掛舊付新”。這種模式較好地解決了保交樓資金問題,完成了風險處置中最為棘手、也最為重要的一步,后續的債務化解則根據項目資產等情況依法依規處置即可。

(三)回顧與改進

S市在府院聯動機制下處置M房地產風險的實踐經歷了曲折、艱辛的探索(見圖1),過程中暴露出一些不成熟、不規范的做法,例如未能科學判斷項目實情,在真正的查封風險來臨之前通過行政支持政策幫助項目恢復銷售、恢復“自我造血”的功能;又如“預重整”初步探索中指定的臨時管理人,對該類事務缺乏經驗、不明晰自身職責,且處置能力不足,做出了一些不職業的事情;以及雖然成立了政府工作專班,但行政機構與司法機構的日?；瘻贤▍f調機制仍然不夠順暢,良性的互動尚未形成等。

圖1 S市府院聯動處置M公司房地產項目風險過程圖(自制)

盡管如此,但S市府院聯動實踐中堅持“市場化、法治化”的方向并沒有問題。作為一種工作機制,以上實踐過程表明府院聯動在具體的風險處置工作中還需要從各方面不斷探索并加以完善。

首先,在權力運行理念方面:府院聯動應該跳出行政和司法“誰主導”的思維模式,這容易引起推諉扯皮、銜接不暢的情況,它們之間理應是相互賦能、雙向互動的關系;應在有效治理、積極作為的思維下,充分發揮司法、行政工具箱的各種政策工具的作用,甚至鼓勵在依法依規的前提下針對不同房地產項目風險的實際情況“量身定制”可行政策,從而有效地防范、化解風險。

其次,在權力運行機制方面:第一,更高級別的政府,如省政府乃至中央政府有必要出臺指導意見,為地方、基層府院聯動機制提供指導原則,加以規范;第二,要設立專門機構,推動日常工作的開展,加強對風險進行監測、預警、識別、分類,從而綜合協調推進風險處置;第三,進一步完善行政部門的配套支持政策,在破產法的基礎上根據具體情況不斷創新、總結,從而豐富、完善應對社會經濟風險的政策工具箱;第四,進一步提升臨時管理人的職業素養和專業水準,使其嚴格按照法院賦予的職責辦事,同時,管理人的隊伍結構中除了應包含律師、會計師外,還應引進經營管理人才和相關技術人才,進而提升處置復雜企業風險的專業水準。

最后,在權力運行監督層面:第一,須建立全過程監督的機制,以確保府院聯動的公開性、合規性;第二,在運用府院聯動機制處置房企風險過程中,應及時公布和宣傳政府相關法規、政策,著重加強與利益相關方的溝通,協調各方利益,接受各方監督。唯有如此,府院聯動機制下的決策和風險處置過程才會得到最大多數利益相關者的支持。

四、房企風險的負外部性與府院聯動的決策優先級

府院聯動是地方政府在處置房企風險中探索出來的比較好的治理經驗,其有效運行和經驗推廣除了需要進一步建立健全上述相關制度和配套政策之外,還應充分考慮當前經濟社會環境下房企風險的負外部性。我們必須認識到問題的復雜性,在處置風險的實踐中切忌采取運動式治理的方式,這種方式在國家治理資源匱乏時期可能是一種理性選擇,但在當前“國家法治資源充裕、權力的市場網絡與制度網絡完善、國家權力的后勤基礎設施發達的前提條件下”[6],則應科學合理運用“市場化、法治化”等常態治理工具,科學決策、精準拆彈,盡可能地降低房企風險的負外部性,從而提升府院聯動機制處置房企風險的效果。

(一)優先解決社會穩定問題

房企風險最為重大的負外部性就是社會穩定問題。既有經驗表明,到府院聯動來處置房企危機之時,往往意味著房企自身已對危機回天乏術,故而府院聯動極可能走向破產重整,破產的核心問題有兩個,一是如何化解與投資方、金融機構之間的債務糾紛,二是如何妥善維護農民工和業主的利益。相比而言,前者由于利益主體如投資方、金融機構等議事能力更強、合法博弈的手段和資源更多,故而更易于在風險處置中維護自身利益;而后者的利益主體如農民工和業主等由于個人力量不足和集體行動困境的原因,成為風險處置中的弱勢群體,也因此更加容易走向極端并引發社會穩定問題。因此,當房企風險處置中無力同時解決這兩類問題時,是優先處理債務糾紛,還是提前預防、妥善解決社會穩定問題,這成為府院聯動實踐中不得不面臨的抉擇。筆者認為,在科學判斷兩種風險的緊迫性前提下,應將維護社會穩定的工作優先于債務問題的解決,只有在社會穩定的前提下,才有處理債務問題的時間和空間。這是因為,如果同時處理債務問題與社會穩定問題,可能攪動原本相對穩定的債權債務關系、激化矛盾,進而影響交樓工作的穩步推進,使兩大核心問題的解決均受到阻礙。若是優先處置債務,交樓就會遙遙無期,而且對于債權債務關系十分復雜的項目來說,無論先償還或先處理哪一筆債務,都會引起其他債權人的憤懣情緒乃至更加過激的催債行為,使得局面尤為復雜,甚至失控。房企項目的特殊性還在于各施工單位往往也是債權人,肩負著保交樓中的施工任務,如果優先處理債務,它們勢必將把工作重心置于追償債務上,從而會嚴重影響保交樓的進度,使風險化解工作面臨更大的不確定性,甚至付出更大代價。所以,無論是從維護社會穩定的角度出發,還是從房企風險處置的效果來看,理性的選擇都是優先保交樓,以解決社會穩定問題。當前,企業、政府、社會均達成了優先“保交樓”的基本共識。

而更深層次的原因是,當前我國處于經濟運行下行期,資產價值處于低谷,資不抵債風險突出,使得債務處置的難度加大、周期變長。正如習近平總書記指出的,“經濟增速下行使原本隱藏的各類風險水落石出,局部風險引發系統風險的概率加大,以企業資不抵債為特征的風險突出?！盵7]如果優先處置債務,不得不對債權大幅打折,這很難讓債權人滿意。因此,債務問題的處置應該以時間換空間,隨著經濟周期的變化來靈活調整方案,不排除在資產價值進入上升通道后,順勢而為,以達到化解債務的效果。

(二)警惕大型房企風險處置中的特殊外部性

市場經濟條件下,每個房企的成長背景、管理模式、發展規模并不相同,風險程度和致因也不同,其中,大型房企的風險無疑具有更大的外部性,風險處置過程中也不得不面臨一些特殊的問題。

根據既有的治理經驗,政府對房企的破產處置一般遵循“屬地管理”原則,但大型房企的項目往往跨區域,遍布多個省份甚至全國,因此,其風險也是跨區域的,風險處置工作的難度更大,需要跨區域協調。各地方政府有必要成立跨區域的風險化解機構或者政府工作專班,牽頭出臺總體性的風險化解方案,合理劃分具體的處置任務,聯動解決跨區域風險。

大型房企的風險處置還因財務管理模式而存在特殊性。有的大型房企采用分權型財務管理方式,有的則采用集權型財務管理方式。就前者而言,地區公司具有一定的財務自主權,一般留足了生產經營資金;而對于后者,地區公司往往沒有財務自主權,各項目缺乏獨立性,資金根據總部的要求調配,形成了公司法意義上的“人格混同”狀態,如果項目屬地政府單獨制定風險處置方案而不考慮項目財務的實際情況,就會造成資大于債的項目債務得以優先處置、資不抵債的項目債務被擱置下來,這樣,一些債權人可以全身而退,而另一些債權人的債權則嚴重打折⑦,從法律上看,這存在嚴重的公平性問題。

此外,大型房企的風險處置因債務規模而存在特殊性。大型房企債務金額巨大,負債可達百億乃至萬億;債務群體多元,涉及金融機構、施工單位、材料供應商、稅務機關以及合作伙伴等。巨額債務日積月累而形成,背后由社會信用體系背書,故而其風險處置妥善與否影響極大,不僅關系到眾多企業的生存發展,而且影響社會信用體系。

(三)注重房地產行業的整體性、全局性

房企風險的重大外部性還來自房地產行業的整體性、全局性。房地產業已深度嵌入國民經濟,正如劉尚希所言,“中國房地產業的多年發展,深度改變了企業、居民以及政府的資產負債表,使經濟、金融、居民、地方政府之間比以往任何時候都更緊密地關聯在一起?！盵8]在我國,極大比例的城鎮居民負擔了房貸;金融機構也握有相當數額的房地產資產,這使得房地產行業風險容易轉化為金融風險,影響金融秩序的穩定。另外,許多地方政府比較依賴土地財政,土地出讓金甚至成為一些地方政府的主要財政收入來源,這種情況預計在短期內難以改變,如果不能形成穩定而健康的房地產發展局面,對地方政府的有效治理和地方經濟的良性發展勢必帶來負面影響?？梢哉f,大型房地產企業的債務風險既有行業特性,更具備公共風險的屬性,風險處置中應具備整體思維、全局思維。

另外,在我國經濟大環境中,房企債務風險問題很大程度上受到國家宏觀經濟政策的影響。2021年12月召開的中央經濟工作會議指出,我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力[9]。中央財經委員會辦公室副主任韓文秀在解讀中央經濟工作會議精神時指出,“經濟社會發展是一個相互關聯的復雜系統,要防止出現合成謬誤,不把分兵把關變成只顧自己不及其余,避免局部合理政策疊加起來造成負面效應?！盵10]國家政策層面,在房地產行業深度調控的同時,2021年三季度密集出臺了對教培、互聯網等行業的調控政策。單一地考量這些政策,每一項都直奔民生之痛點,思路和方法都十分合理,但是這些政策均存在對經濟產生收縮效應的特性,政策效應疊加起來,難免對經濟增長造成“痛擊”,形成“合成謬誤”,加大了經濟轉型“陣痛期”的風險。

房企風險的處置必須要有系統思維,具備“整體風險觀”,即將其放眼于國民經濟大系統中綜合考慮,逐步引導地產行業轉變高負債的發展模式,形成可持續性的、穩定的健康發展模式,使其真正做到造福民生。

注釋：

① 在市場上行期,房地產企業就算出現了資金鏈問題,也相對容易化解風險,因為市場對房企資產價值的成長預期較為樂觀,企業之間的市場化收并購比較順暢;但在市場下行期,由于資產價值不斷縮水,市場主體在收并購行為中對于資產標的物的選擇更加謹慎,使得房企無法依靠自身力量擺脫困境。

② 每年農民工工資問題最為敏感,從而必須解決的時間節點有兩個:一是9月1日開學之前,要保證農民工子女能夠繳納學費;二是春節之前,按照傳統風俗,一定要保證農民工家庭順利過年。

③ 2021年8月至2022年4月初,最高人民法院規定,涉M房企所屬集團的債務相關訴訟案件須移送廣東省廣州市中級人民法院集中管轄。

④ 該金融機構和施工單位均與M公司所屬的集團公司存在長期合作關系,故而沒有動力且不敢輕易向法院提交要求M公司破產的申請。

⑤ 根據最高人民法院文件,將破產申請審查與受理后破產程序分列案件類型,即破產申請審查單獨作為一類案件,與受理后的破產案件程序等不同,其中,破產申請審查案件類型代字為“破申”,破產案件類型代字為“破”。參見最高人民法院網《最高人民法院關于調整強制清算與破產案件類型劃分的通知》,載https://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-23701.html。

⑥ 預重整在破產法中并沒有明確的程序規定,屬于各地方的創新性程序,是司法重整的前置程序,在此階段,債權人、債務人及新投資人之間在司法介入框架下協商,達成重整草案,經過預重整階段表決通過的重整草案具有法律約束力。

⑦ 政府一般根據項目資產負債出臺風險處置方案,根據資產負債情況,可以將項目分為兩種類型:一種類型是資產大于或等于負債,另一種類型資不抵債。資能抵債的項目,政府一般會要求進行股權轉讓、債務重組,引入投資者,補充現金流,使房企重回運營軌道。資不抵債的項目,在解決社會穩定問題后,會通過破產對債務進行打折處置。所以,對于財務集權型房企而言,如地方政府各行其是,就會出現文中所述的情況。