“三權分置”下落實宅基地集體所有權的政策邏輯、困境與路徑
——以民法典為視角

鄭興明

（福建農林大學馬克思主義學院，福建 福州 350002）

面對資源緊約束的客觀現實，如何盤活土地資源以最大限度地激活土地要素潛能已成為鄉村振興戰略下亟待破解的核心難題。制度是內生性變量，推動農村土地制度變革是激活鄉村振興的內生動力?；仡櫯c審視我國農村“三塊地”改革進程可以看出，承包地三權分置改革實踐已經積累了較為豐富的經驗，建立了較為成熟的制度體系；集體經營性建設用地入市制度正在逐步完善中，相關政策體系已基本成型。但是，農村宅基地制度改革進展卻相對緩慢[1]。農村宅基地涉及的利益主體錯綜復雜，因而是新一輪農村土地制度改革中的重點與難點，能否啃下這塊“硬骨頭”，將直接關系到農村改革的總體成效[2]?；诖?，2018年中央一號文件明確提出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。這是中央在總結和借鑒承包地改革經驗的基礎上，將三權分置的改革思路拓展到了農村宅基地領域。在此背景下，深入探討宅基地三權分置的實現路徑具有重要的現實意義。

三權分置是對“兩權分離”架構下宅基地政策困局的必然回應。宅基地所有權人為村集體，而使用權人為村集體成員，這種兩權分離的制度安排得到國家法律層面的確認。2021年開始施行的《民法典》明確了宅基地使用權的用益物權性質，規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”，但也同時強調“宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理的法律和國家有關規定”。然而，現有的法律和國家有關規定仍然突出了宅基地使用權主體“封閉性”的底色，如“轉讓人與受讓人同為本村村民”“禁止農戶出售住宅給城鎮居民”等剛性約束，將改革方向嚴格限制在農村集體內部[3]。農村宅基地使用權“封閉性”是宅基地管理失序的主要誘因[4-5]，導致大量的宅基地和農房長期處于閑置狀態。因此，如何化解“兩權分離”政策困局就順理成章地成為三權分置改革的邏輯起點。宅基地三權分置的基本運作邏輯，就是從使用權中分離出資格權[6]，并使之成員權化，形成宅基地集體所有權、農戶資格權和宅基地使用權三權分置并行的權利配置格局[7]，以此代表新時代我國深化農村宅基地制度改革的實踐路向。

在三權分置的產權架構中，所有權處于基礎地位，是宅基地權利體系中的關鍵構成[8]?！奥鋵嵳丶w所有權”是保障農戶資格權、放活使用權的基本前提，也是堅持集體土地所有制的內在要求。農村土地歸集體所有的憲法規定，決定了農村宅基地所有權的集體屬性，任何制度的變革都必須遵循國家的憲制性制度安排，因而，宅基地三權分置改革也必須接受公法的拘束和規范。這就意味著必須把“落實宅基地集體所有權”作為三權分置改革的首要任務和重點內容，促進宅基地集體所有權的權利回歸，強化對農村集體財產的賦能與保護。已正式實施的《民法典》也再次明確了“集體財產所有權是勞動群眾對其所有的財產依法進行占有、使用、收益和處分的權利”。在現行法律約束下如何落實集體所有權，這是事關宅基地三權分置改革成敗的關鍵，亟待學術界予以理論回應。然而，多年來受“功利主義”因素的影響，既有研究偏向于聚焦宅基地盤活利用問題[9]，因而在宅基地資格權與使用權的生成、宅基地產權權能結構、宅基地流轉及退出等領域形成了較為豐富的研究成果，而對于集體所有權的落實未能給予充分的關注。

在宅基地三權分置政策框架下探討集體所有權的落實路徑具有重要的學術價值。受限于法律上集體與成員權利邊界模糊不清，以及宅基地承載著社會保障功能，宅基地所有權主體虛置及其衍生出來的產權權能殘缺問題一直為理論界所詬病。因此，本文基于《民法典》的視角，從政策邏輯、現實困境和實踐路徑三個維度對落實宅基地集體所有權問題進行考察和審視，現階段的相關研究總體上處于缺位狀態，本文研究有望拓展與充實既有研究內容，為國內研究同行們提供一個可資借鑒的理論參考。

1 落實宅基地集體所有權的政策邏輯

土地集體所有是農村基本經營制度的根本。落實宅基地集體所有權是筑牢農村集體經濟基本盤的客觀需要，契合了農村產權制度改革必須堅守集體所有這一底線的基本邏輯。在宅基地三權分置改革實踐中落實集體所有權無論是對于鞏固集體經濟組織主體地位、重塑宅基地所有權權能結構，還是對于保障農民財產性權益、發展農村集體經濟和實現鄉村共同富裕都具有重大的實踐價值，因而探索落實宅基地集體所有權蘊含著豐富的政治、經濟和社會意涵，體現了多重政策邏輯。

1.1 鞏固集體經濟組織主體地位，促進集體所有權權利回歸

農村集體經濟組織是以土地集體所有為紐帶、以帶動農村經濟發展為宗旨的鄉村經濟組織，其扮演著集體土地和其他集體資產所有者載體的重要角色。國家憲法層面對“農村土地歸集體所有”的強制性規范，賦予了農村集體經濟組織擁有農村土地所有權的行使主體地位[10]。然而，隨著農村所有制實現形式和經營方式的不斷演變，集體經濟組織的職能地位也在不斷弱化。在多數鄉村集體經濟組織早已空殼化的現實境遇下，村委會替代村集體經濟組織行使集體土地所有權已是常態。但是村委會本質上是一個自治組織，更多的是關注農村基層治理問題，且其管理職責還面臨著內部民主監督機制缺失和外部地方政府公權力過度滲透與擴張的雙重制約[11]。這種“政經合一”的管理體系容易誘發村民自治的異化現象，使村委會難以代表村集體完整行使集體所有權權能，由此造成了集體所有權行使主體的錯位和虛化。

近年來，一些地方試圖通過組織創新以解決宅基地所有權行使主體長期錯位問題。如宅基地制度改革試點地區江西余江、安徽金寨等地明確了村民事務理事會代表集體經濟組織行使宅基地所有權，在實踐中也取得了一定的成效。但就性質而言，村民理事會是一個配合、協助村民委員會開展工作、不能獨立承擔民事責任的松散機構[12]，且其運行規則及職責在全國范圍內尚無統一的標準，在此情況下難免會出現農民權益受到侵害的情形。因此，要求集體經濟組織主體地位回歸的呼聲近來日漸高漲。宅基地三權分置改革目標的實現是建立在集體所有權得到充分體現和保證的基礎之上，而激活集體經濟組織行使所有權功能則是落實集體所有權中繞不開的關鍵一環。盡管現行法律已經確立了集體經濟組織所有權行使主體地位，但在具體實踐中所有權行使主體虛化問題始終未能得到有效解決。隨著宅基地三權分置改革全面提速和落實集體所有權相關政策的陸續出臺，重構和鞏固集體經濟組織主體地位勢在必行。對此，需要進一步從法規和制度層面對集體經濟組織主體地位進行規范和強化，這是改變所有權行使主體虛化狀態、促進集體所有權權利回歸的必然要求。

1.2 保障集體所有者權益，賦予農民更多財產權利

實現宅基地財產權是深化宅基地制度改革的主要目標之一。落實宅基地集體所有權是三權分置架構下賦予農民更多財產權利的必然路徑，其實質是以集體所有權權能分解為抓手，通過重塑宅基地權利結構體系形成增量權能，以此賦予集體成員完整的用益物權，促進宅基地使用權的財產價值得以充分顯現。集體所有權的權能配置事實上已獲得《民法典》相關條款的法律表達?！睹穹ǖ洹反_認了“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”，并明確“所有權人依法享有占有、使用、收益和處分自己的不動產或者動產的權利”?？梢?，集體所有的財產權利是一束權能的集合，是一組具有多維價值和可分解屬性的權能束[13]。落實宅基地集體所有權之要義在于保障農民集體的所有者權益，使所有權人通過權能分解確保集體成員依法享有宅基地財產權利。

宅基地集體所有權在三權分置產權架構中的基礎和核心地位毋庸置疑，其本質上是宅基地資格權、使用權及其衍生的各項私權的權源，能否賦予農民宅基地使用權更加完整權能，以及能否賦予農民更加充分的財產權利完全取決于宅基地集體所有權是否得到全面落實。換言之，作為宅基地權利體系中的關鍵構成，集體所有權從根本上決定了三權分置的權能構造及實現路徑。只有落實宅基地集體所有權，才能真正形成集體所有權、農戶資格權、宅基地及農房使用權三權分置的產權配置格局，才能為保障和實現農民財產權利創造條件。因此，實現“賦予農民更多財產權利”的莊嚴承諾是以集體所有權得到全面落實為前提，這就要求宅基地改革應更多地關注集體所有權的有效落實，而不僅僅聚焦于使用權權能的擴展上，要在集體所有權框架下推進擴權賦能以形成有利于實現改革目標的產權架構。

1.3 發展壯大農村集體經濟，夯實共同富?；A

土地集體所有制是農村集體經濟賴以存續和發展的制度基礎，落實宅基地集體所有權蘊含著實現農村共同富裕的政策邏輯。通過重塑所有權權能結構、促進集體所有權的權利回歸，為發展壯大農村集體經濟進而實現共同富裕奠定堅實的物質基礎。落實宅基地所有權可以從兩個層面厚植農村集體及其成員的自我發展能力：一是通過對集體所有權的確權賦能，充分保障集體所有權人對宅基地依法享有占有、使用、收益和處分等各項權利，并經由資格權的認定賦予集體成員完整的用益物權，據此暢通宅基地財產價值顯化的渠道，從而有助于提高農民財產性收入，為集體成員脫貧之后再奔富夯實經濟基礎；二是通過發揮集體經濟組織所有權功能作用，以村集體閑置宅基地和閑置農房為載體，吸引城鎮人才、資本等要素資源下鄉發展新產業新業態，充分激活閑置資源及提升集體資產產出效率，為發展壯大集體經濟注入新動能。集體經濟發展帶來的財富增量將惠及全體成員，進而實現集體與個人福利增進的雙贏。

發展集體經濟是實現共同富裕的重要保證[14]。發展壯大農村集體經濟能夠進一步提升農村持續發展能力和農業的發展后勁，有助于農民更好應對市場波動與自然災害的雙重風險，有效防止返貧現象的發生；同時，發展農村集體經濟具有調節集體成員收入分配功能，為防止收入兩極分化、實現共同富裕提供了重要保證。受現行土地政策的制約，我國農村集體經濟發展一直無法取得重大突破和飛躍，宅基地集體所有權的賦能與回歸，將對維護集體財產權和增加農民財產性收入發揮積極作用，為最終實現農村共同富裕夯實物質基礎。

2 落實宅基地集體所有權的現實困境

深刻把握落實宅基地集體所有權內蘊的政策邏輯，有助于更好地理解宅基地三權分置改革的目標與價值取向。當然，作為農村“三塊地”改革試點的重要組成部分，宅基地制度改革同樣面臨著所有權行使主體錯位、所有權權能不足等共性問題；同時，宅基地利益主體復雜多元、使用權權利主體“封閉性”等特征也決定了宅基地制度改革的特殊性和復雜性[15]。因此，受多方面客觀因素的影響和制約，三權分置下落實宅基地集體所有權仍面臨著一些亟待破解的現實困境。

2.1 集體所有權行使主體的法律內涵模糊

落實農村宅基地集體所有權的關鍵在于明晰所有權行使主體，理順農民集體和農民個體之間的權責關系。作為宅基地所有權的行使主體，農村集體經濟組織無疑就是宅基地管理中利益分配的直接主導者，但是集體經濟組織法律內涵不清，權責邊界較為模糊[16-18]，這就為農民集體內部利益沖突提供了生成空間?！睹穹ǖ洹吩凇疤貏e法人”一節中規定“農村集體經濟組織依法取得法人資格”，并強調農民集體所有的不動產和動產屬于本集體成員集體所有。顯然，《民法典》已明確宅基地所有權權利主體是“本集體成員集體”，并從法理上賦予了集體經濟組織代表集體行使所有權的特別法人地位。然而，該法未能進一步厘清集體經濟組織與“本集體成員集體”之間的邏輯關聯，也未能就集體所有權行使主體的權責邊界、宅基地集體所有權行使程序及責任擔當等方面進行明確界定和規范。

由此可見，目前關于宅基地集體所有權行使主體的本質內涵、權責邊界、所有權運行規則等方面的法律法規尚處于空白狀態，理論界與實務界也未能形成統一認識。如部分學者認為農民集體是土地所有權主體，而集體經濟組織是其代表人或代理人[19-20]；但也有觀點指出，這兩者不是代表關系也不是委托代理關系，集體經濟組織僅享有經營管理權[21]；另有觀點則認為，集體經濟組織是農民集體法人化改造的結果，其不僅是集體土地的管理者，也是所有者[22]。由于法律上缺乏明晰界定，這種“自說自話”式的探討給實務界造成不小的困惑。此外，現行法律法規之間還存在著一定的模糊地帶，給具體實踐帶來了困難。如《村民委員會組織法》提出由村民委員會“管理本村屬于村農民集體所有的土地”，這與《民法典》的“農村集體經濟組織作為特別法人，是獨立的民事主體”，以及農民集體所有的土地“屬于本集體成員集體所有”等表述不大一致。顯然，現有法律規定在村委會和集體經濟組織這兩者職責權限上存在交叉重疊的問題。統計數據顯示[23]，截至2019年底，全國農村地區已建立村級集體經濟組織的占比為70.8%，已建立組集體經濟組織的占比為15.7%，但這些數據存在一定水分，因為大多數集體經濟組織有名無實，僅是掛牌而已[24]。在民主監督機制不健全和地方公權力滲透的情況下，村民委員會能否真正代表“農民集體”的意志代行所有權職責？在大部分鄉村集體經濟組織功能虛化的情形下，如何激活集體經濟組織行使所有權的功能與作用？如何保障集體成員的所有權權益？這些問題都需要在下一步的法律修訂中得到考量與解決。

2.2 集體成員資格的法律定位缺失

集體所有權是集體所有制在法律上的體現，標志著一個集體內部所有成員對某項資產共享的各項所有權權能?？梢?，集體所有權是以集體成員權為載體，落實集體所有權的首要任務是要明確集體成員身份的邊界[25-26]，解決“成員資格如何取得”“成員權怎樣行使”等問題。盡管《民法典》賦予了農村集體經濟組織特別法人地位，在法律制度層面解決了集體經濟組織的法律地位問題，但是未能對“成員資格如何取得、如何喪失，成員權包括哪些內容，成員權怎樣行使”等問題給予明確的規定。不難看出，現行法律法規尚未對“集體成員”內涵、“成員權”運行機制以及集體與成員之間的權利邊界等問題進行全面清晰的闡釋，從而影響了集體成員依法對集體所有權的民主管理與集體所有權收益權能的實現。

隨著農村青壯年勞動力大量外流、城鎮居民返鄉創業或養老時代的來臨，城鄉人口雙向流動的趨勢將日益明顯，在此背景下，單純以村規民約或戶籍作為集體成員資格的認定標準已不合時宜[27]。同時，由于在國家法律層面缺乏明確規范，目前全國各地認定集體成員資格并沒有形成統一的方法和標準。集體成員資格標準的法律缺失，致使村民基本民事權利和成員權的維護失去法律依據和保障，這就背離了公民權利保障法治化的時代精神，不利于農村社會和諧穩定，也阻礙了宅基地集體所有權的有效落實。如針對“外嫁女”問題，目前大多數村規民約將“外嫁女”排除在集體經濟組織成員認定范圍外，在此情形下，部分女性可能因其出嫁或者離異而導致村民待遇“兩頭空”，因而在一些地區“外嫁女”土地權益糾紛占據了農村矛盾糾紛的相當比重[28]。在土地調整上，許多農村按照村規民約制訂調整實施辦法，如山東淄博地區一些鄉村根據“生增死減”的原則進行調整土地[29]，這套規則顯然與“增人不增地、減人不減地”的國家政策相抵觸。集體成員資格和成員權的認定必須建立在法律行為基礎上，因此需要在立法上進一步明晰集體經濟組織的成員資格問題，要盡快對農村集體經濟組織成員權進行法律解釋，以法制的方式推動集體成員權識別標準的制訂。

2.3 農村宅基地管理模式更新滯后

三權分置政策創新與宅基地基本功能的時代變遷對農村宅基地管理制度改革提出了更高要求。長期以來受制于宅基地所有權主體虛置、使用權主體“封閉性”等多種因素，我國農村宅基地管理一直處于低水平均衡狀態，宅基地超標準占用、一戶多宅、閑置浪費等問題突出。根據自然資源部在16個省份的調研情況，閑置宅基地（含閑置農房）約860萬宗，占比6.32%[30]。這些數據僅是有關部門在基層調研中形成的初步判斷，考慮到農村人口流動性和農戶未告知實情等因素，潛在的閑置宅基地和農房的數量會更加龐大。農村閑置宅基地面積持續擴大折射出宅基地管理的現實困境，無疑會加劇鄉村振興中土地整治難題。

當前，農村宅基地管理主要存在如下弊端：一是所有權與控制權的沖突?！睹穹ǖ洹吩谫x予農村集體經濟組織“特別法人”地位的同時，也賦予了村委會在集體經濟組織缺位情況下代行所有權的職責。因而在實踐中，村民委員會或由其主導的群眾組織往往成為了宅基地所有權的代理人。囿于村級民主監督制度體系不完善，群眾監督渠道不暢、力度孱弱，這種所有權與控制權分離的代理制，必然會產生利益矛盾和沖突，為權力尋租和“精英俘獲”的生成創造空間。二是集體成員參與度低。從法理上看，集體所有權是集體內部所有成員共同擁有某項財產，每個成員應該擁有同等的權利，代理人決定財產的使用和轉讓必須經過全體成員的同意。但是在農村宅基地管理過程中普遍存在農民參與廣泛性不夠、積極性不高等問題。集體成員參與度低勢必會導致與所有權相聯系的收益權難以得到充分保障與實現。2022年3月自然資源部通報了福建省XP縣20余名公職人員冒用村民名義套取宅基地案件，該案件涉及該縣縣委、縣政府、鄉鎮政府、基層組織等公職人員及其親屬。宅基地被非法套取的典型案件，真實反映了當前農村宅基地管理中存在監管機制缺失、農民監督力度孱弱等突出問題。對此，需要深入探討農村集體經濟組織的地位與功能問題，以及通過頂層設計確保集體組織成員對土地管理的知情權、決策權和監督權，建立能充分彰顯農民主體地位的新型土地管理模式，真正落實農民作為集體成員的所有者權益。

3 落實宅基地集體所有權的實踐路徑

2021年起正式實施的《民法典》完善了集體產權制度，對土地產權問題進行了具體規范，從而為深化農村宅基地產權制度改革提供法治保障。落實集體所有權是農村宅基地三權分置改革的一項重要內容。在開展新一輪宅基地制度改革試點工作中，要以《民法典》的相關規定為遵循，圍繞著理順農民與土地關系這一改革主線，探索農村宅基地集體所有權有效實現的路徑：明晰農村宅基地集體所有權主體，解決主體地位虛化、土地所有權虛置等問題；進一步加強集體產權權能建設，保障集體所有權主體權益；探究構建新型宅基地管理模式，落實農民作為集體成員的所有者權益。

3.1 明晰農村宅基地集體所有權主體

3.1.1 激活農村集體經濟組織主體功能 激活集體經濟組織主體功能是落實宅基地集體所有權的前提。對此需要理順兩個層面的利益關系：一是地方政府與農村集體經濟組織的利益關系。地方政府在農村宅基地管理中的利益偏好不應該專注于謀求經濟上的收益，而是更多地謀求農村社會的和諧穩定，扮演農民群體利益守衛者，為有效落實宅基地集體所有權創設良好的政策環境?；诖?，要將《民法典》相關規定貫徹落實到實際工作中，依法賦予農村集體“特別法人”和“獨立民事主體”的各項權利，強化農村集體經濟組織法人地位。二是農村集體經濟組織與村委會之間的利益關系。需要理順并正確處理好兩者之間的關系，促使兩者之間的利益目標函數趨向一致。雖然《民法典》提出“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”，但從長遠來看，由村委會代行村集體經濟組織的職能不利于維護集體成員的共同利益。村委會在本質上是自治組織，而集體經濟是經濟組織，兩者之間并不存在行政上的上下級關系[31]，以村委會取代集體經濟組織來管理集體土地明顯存在權力僭越的問題。因此，加強農村集體經濟組織建設勢在必行。

2018年以來在農業農村部主導下，各地開展集體經濟組織登記賦碼工作，目前全國已有超過41萬個村集體經濟組織領到登記證書，并賦統一社會信用代碼。當然，集體經濟組織獲發“身份證”只是邁出了第一步，更關鍵的是需要重新激活集體經濟組織功能，讓集體經濟組織獨立行使經濟管理職權。針對于此，必須加強頂層設計從立法與制度層面健全農村集體經濟組織：一要加快《農村集體經濟組織法》立法進程。學術研究與法治建設要實現良性互動，理論界與實務界要重點對農村集體經濟組織法人地位及其內部組織成員身份關系等內容展開理論與實踐探索。二要加強相關配套制度建設。激活農村集體經濟組織主體功能，與之相對應的是需加強制度建設，將集體所有權行使中的重大事項應當經本集體村民會議談論決定的政策真正落地生根，防止部分村委會干部將土地集體所有權泛化，使之異化為“集體共有”，在未充分征求村民的情況下，以集體名義擅自進行土地交易來謀求自身利益最大化。

3.1.2 明確農村集體經濟組織的成員資格 集體成員資格的認定是確立宅基地資格權的前提。盡管現行法律已賦予農村集體經濟組織成員宅基地資格權，但是未能對集體成員資格的認定進行明確、統一的規范。法律是權益維護的最后底線，集體成員資格的認定工作必須在法律框架內展開，因而需要進一步完善現行法律法規，通過法律條文明確集體成員資格識別標準和準入條件，通過立法明晰農民集體成員權的概念、性質、內容以及國家、集體與農戶之間的權、責、利關系。建立農村集體成員資格識別標準要契合城鄉融合發展的現實需求，本著尊重歷史、立足現實的原則，將“常住”與“履行義務”情況作為集體成員資格認定的主要考量依據；同時也要正確反映和兼顧各類成員群體的利益訴求，防止假借村規民約或“少數服從多數”名義非法剝奪少數人的正當權益，杜絕多數人“開除”少數人成員資格現象的發生。

如前文所述的“外嫁女”問題，雖然《婚姻法》《土地承包法》《婦女權益保障法》等法律對保障婦女土地權益作了相應的規定，但在實踐中很難得到真正落實，大部分村莊仍以村規民約剝奪“外嫁女”的集體成員資格權，這種漠視少數人正當利益和合理訴求的做法應該盡快得到糾正。作為非正式制度的村規民約，是彌補農村正式制度供給不足和保障村級各項工作正常運轉的重要安排，但根植于鄉村熟人社會的本質屬性，決定了其在制定和實施過程中必然會受到宗族勢力、人情世故、鄉村慣例等因素的干擾，為此應當加強正式制度對其的約束力。在涉及農民集體成員資格等切身利益的重大事項方面，村規民約必須是基于法律授權而制定，要通過合法性審查使其形成法治理念深度嵌入的規章制度。

3.2 加強宅基地集體所有權權能建設

所謂的所有權權能，是指所有權人為實現其所有權，依據其享有的權利對所擁有的不動產或者動產可以實施的各種外部行為。在明晰宅基地集體所有權主體的基礎上，需要進一步加強集體所有權權能建設以充分保障集體所有權主體的各項權益?！睹穹ǖ洹芬褜w所有權行使主體以及所有權各項權利進行了法律表達，但需要強調的是，宅基地集體所有權是歸屬于一定的集體，屬于本集體全體成員共同所有，而組成集體的成員無法以個人身份行使所有權，只能以集體化的個人身份行使[32]，單個成員無法離開集體來獨自享有集體土地所有權權益?？梢?，集體所有權的主體是本集體的成員集體，具有高度的集合性和抽象性。

囿于“集體”的高度抽象化，在具體實踐中往往會誘致所有權權能弱化：一方面，高度抽象化的“集體”概念會導致農村宅基地財產權利陷入“人人有份，人人無份”“誰都應負責，誰都不負責”的現實窘境；另一方面，農村集體往往未能獲得與所有權相匹配的產權“權利束”，在宅基地用途、開發利用等方面的處分權受到嚴格限制。如國家對宅基地使用權的取得、行使和轉讓進行了嚴格的規制，這固然有助于保障農民安居樂業和維護鄉村社會穩定，但也極大地限制了農村宅基地使用權和農房市場交易空間。集體所有權權能的有限性、殘缺不全，是造成農村宅基地低效利用的主要誘因。因此，需要加強集體所有權權能建設，使集體經濟組織依法享有對宅基地的占有、使用、收益和處分等各項所有權權能。一是要堅持原則性與靈活性相結合，進一步拓展集體經濟組織行使宅基地所有權的權能?；谏鐣髁x土地公有制的剛性約束，國家對集體土地處分權進行部分限制，如“禁止土地買賣”等要求是符合國家政治原則的，這是一種必要的權能限制，而在一些并無涉及“底線”的領域則要堅持還權賦能，給予集體經濟組織更大的話語權。二是要明確集體成員收益權。確保集體成員從宅基地開發利用中獲取增量收益是集體行使宅基地所有權的最終目的，因而明確集體成員收益權是加強集體所有權權能建設的應有之義?；诖?，在集體所有權的權能行使中要真正體現集體成員的意志，充分保障集體成員的民主管理權，這有賴于建立一種能夠彰顯集體成員話語權的新型管理模式。

3.3 探索新型宅基地管理模式

落實集體成員的所有者權益是探索農村宅基地集體所有權實現路徑的重要內容?！睹穹ǖ洹焚x予集體成員對集體財產更多的監管權力，明確規定：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照法律、行政法規以及章程、村規民約向本集體成員公布集體財產的狀況。集體成員有權查閱、復制相關資料?！币源藶樽裱?，推進新型宅基地管理模式的探索與構建，保障集體組織成員對宅基地管理的知情權、決策權和監督權，落實農民作為集體成員的所有者權益。構建新型宅基地管理模式可以從三個方面著手。

一是健全農民利益表達機制。暢通農民與政府、基層組織之間的信息溝通渠道，有助于化解宅基地改革中的矛盾與沖突，同時也有助于維護農民的利益主體地位，激發廣大農民參與鄉村振興的積極性和主動性。對此，需要健全農民利益表達機制，要以建設多元利益表達平臺為抓手不斷拓寬農民的利益訴求渠道。一方面，要進一步優化現有的信訪制度，充分利用現代信息技術的各種媒介，加強政府與農民之間的雙向信息傳遞，增進相互信任和理解；另一方面，要堅持依法依規的原則規范和完善村規民約，激發村民自我管理、自我監督的主體意識，確保農民可以充分表達自己的意見和訴求，并擁有宅基地管理的參與權和監督權，營造尊重農民首創精神和主體地位的鄉村治理氛圍。

二是完善信息公開制度。建立信息公開制度是保障村民行使民主監督權的重要舉措，也是構建新型宅基地管理模式的關鍵環節。信息不對稱會影響農民對地方政府與基層組織的信任度，也會阻礙農民知情權、監督權和決策權的有效實現。地方政府有關部門要切實履行宅基地用地審查、農房建設規劃等管理職責，妥善解決宅基地“審批慢”“審批難”等問題，為農民群眾提供便捷高效、信息透明的服務。同時，基層組織要按照《民法典》要求，凡是涉及農民切身利益的事項，如閑置宅基地整治、征收和補償等各項事宜都要及時通過宣傳欄、廣播、電視、網絡、手機短信等多種渠道公開公示。村集體經濟收益分配方案必須經過村民會議或者村民代表會議討論決定，實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則。建立信息公開制度，讓宅基地管理在陽光下運行，是農民參與宅基地管理決策的前提條件，也是落實農民作為集體成員的所有者權益的重要保證。

三是拓寬農民參與決策渠道。當前，農村宅基地管理過程中普遍存在農民參與廣泛性不夠、積極性不高和組織化程度低等問題。針對這些問題，除了要健全農民利益表達機制和完善信息公開制度外，還必須對農民參與宅基地管理決策的方式、途徑進行明確規定，并以法律的形式固定下來，使農民參與決策有據可循、有法可依。拓寬農民參與渠道，重要環節是征求農民對宅基地和集體建設用地開發利用的意見，運用建議征集制度，引導農民獻計獻策，確保農村宅基地規劃利用是在民主決策機制下進行。在主體地位得到尊重的情況下，必然會提高農民參與宅基地管理的質量，激發農民對村莊事務管理的參與熱情，使“民主管理、民主監督、民主決策”成為農村宅基地管理的新常態。

創新宅基地管理模式可以借鑒前期改革試點的一些好的經驗和做法。如福建晉江全面推進宅基地審批扁平化、標準化和便捷化，在國內首創農村宅基地審批管理系統，有效化解宅基地審批難題；同時健全農村宅基地自我管理制度，引導各村制定宅基地管理村規民約，在宅基地民主分配、建房管控、糾紛調處和議事決策機制建設等方面進行了有益的探索和實踐。經驗是最好的老師，前期改革試點已形成可推廣可復制的經驗，對于探索與構建新型宅基地管理模式具有重要的借鑒意義。

4 結論

隨著鄉村振興戰略向縱深推進，宅基地三權分置改革必將迎來一個新高潮。落實宅基地所有權是三權分置的重要內容，彰顯了我國堅持農村土地集體所有制的邏輯自洽。在三權分置架構下，探索落實宅基地集體所有權具有多重政策邏輯。然而，受困于農民集體所有權行使主體虛化、宅基地利益主體復雜多元和宅基地使用權主體“封閉性”等多重因素，落實宅基地集體所有權也面臨著諸多困難與挑戰。當下，深化宅基地集體所有權研究具有重要的理論意義和實踐價值：一方面，多年來受到“重利用、輕所有”研究傾向的影響，學術界大多聚焦于宅基地資格權與使用權的活權賦能問題，而對宅基地集體所有權的關注度不夠，相關研究成果較少，因而拓展相關研究的深度和廣度，有助于充實和豐富既有的研究內容；另一方面，落實宅基地集體所有權是一項復雜艱巨的系統性工程，涉及國家、集體和個人之間的利益關系問題，實踐需要理論的支撐，深化相關研究所形成的理論成果可以為宅基地集體所有權的有效落實提供必要的借鑒與參考。

學術研究要與法治建設形成良性互動?！睹穹ǖ洹芬褜Α皥猿旨w所有制，落實集體所有權”的政策取向進行清晰明確的闡述，但也留下了農民集體成員權內容缺失、集體經濟組織權責界定不清等缺陷。推進農村宅基地改革必須堅持法治化進路?！傲⒎ㄏ刃?，法治推動”是新時代深化農村土地制度改革的必然邏輯，也是建設法治鄉村的題中應有之義?；诖?，學術界需要加強法治實踐研究，需要將落實宅基地集體所有權研究放置于國家法治建設的邏輯之下，在學術研究與法治建設之間形成一種良性的互動關系。通過系統化梳理和理性分析改革實踐中的經驗與教訓，及時將部分試點經驗轉化為法律修訂的實踐依據。完善相關法律法規有助于促進制度變遷向更高效益水平遞進。

目前，學術界將落實宅基地集體所有權與法治實踐相結合的研究總體上較為薄弱，本文結合《民法典》的相關規定，從明晰宅基地集體所有權主體、強化集體所有權權能、建立新型宅基地管理模式等方面探討了落實宅基地集體所有權的實踐路徑。由于我國宅基地制度改革尚處于試點階段，改革實效還需要經過實踐的反復檢驗，因而，本文提出的有些觀點難免有失偏頗，謹希望為這一領域的研究起拋磚引玉的作用。