三權分置背景下農村土地流轉的問題研究

王芳

摘 要：“三權分置”即實現土地所有權、土地承包經營權及流轉經營權的分離，推動土地經營權的流轉，加快實現農業現代化發展。使得土地經營權在不同的主體直接實現高效流轉，發揮規模經營效應，更好地實現土地資源的優化配置。本文通過對揚州市江都區土地流轉現狀調查，分析其存在的問題，如耕地碎片化、流轉價格缺乏評價標準等，進而提出相關對策。

1 三權分置的確立過程

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位村民在土地承包責任書上按下了紅手印，創造了“小崗精神”的同時拉開了我國土地改革開放的序幕。自此，我國的土地制度由集體所有權和使用權統一走向所有權和承包經營權分離。隨著社會經濟的不斷發展，土地“兩權”分離弊端也逐漸顯現出來，越來越多的家庭年輕勞動力選擇進城務工，農村勞動力明顯缺失，加上機械化水平低，糧食產出量低，收益低，很多人不愿意種田，導致部分農田閑置，造成土地資源浪費，難以實現農業現代化。這種情況下，2013年中央一號文件就提出要堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，發展多種形式的適度規模經營。

為進一步推動農業現代化發展，2014年中央再次提出“三權分置”，鼓勵將土地承包權和經營權進行再分離，放活土地經營權，推動土地集中規模經營，使土地資源得到充分利用。在“三權分置”的農地體系下，我國形成了以集體所有權為基礎、經營權為核心、承包權為保障的協調融合發展機制。

2 江都區土地流轉現狀

江都區現有農村人口23.96萬人，13個鎮，281個涉農社區，耕地面積96萬畝，其中承包到戶面積88萬畝。土地流轉形式多樣化、流轉主體多元化，截至目前規模經營面積達53.09萬畝，占家庭承包耕地面積的74.2%。幾年來，江都區采取了多種措施，加快落實農地“三權分置”，推動土地有序流轉。

2.1 加快培育新型農業經營主體，發展適度規模經營

2012年以來，江都區以省農村改革試驗區為契機，圍繞“培育現代農業經營主體，推進農業適度規模經營”改革試驗主題，鼓勵種田大戶成立家庭農場，2013年率先在揚州市工商注冊萬年紅家庭農場。同時江都區農業主管部門每年組織培訓，理論與現場學習相結合，積極引導新型農業經營主體爭創各級示范，給予財政扶持，新建機耕路、烘干房等，推動土地規?；薪洜I，為新產業、新業態打下堅實基礎。截至2022年底，錄入全國家庭農場名錄系統的家庭農場（含大戶）2419個，工商注冊的合作社440個。

2.2 創新經營主體培育模式，探索農地綜合社試點建設

2013年江都區就開展家庭農場橫向聯合，在宜陵鎮聯合農村合作經濟組織、家庭農場、種植大戶、相關涉農事業單位等，成立了揚州市江都區宜陵農場聯合會，探索建立家庭農場聯合會服務模式，推動整村土地流轉。2016年江都區承擔了農民合作社聯合社（綜合社）創新試點工作，先后選擇30個村，成立以村集體領辦，農戶流轉土地入股，村組干部資金入股，合作社自主經營的農地綜合社。這種模式為基本農田標準化改造提供了便利條件，通過集中投入農田基礎設施建設，對田塊進行整合，統一管理，使農業生產長期受益，提升了農業適度規模經營質態，使得江都區的農業產業結構進一步調整。

2.3 構建農村土地流轉平臺，規范土地流轉行為

江都區緊緊圍繞國家級農村產權流轉交易服務標準化試點工作，制定了各項規章制度及平臺交易標準，依托全省農村產權交易平臺，對村組土地流轉交易行為進行規范和約束，嚴格遵循依法、自愿、有償原則，全面推行“實物計價、現金結算”和“競價招標、公開透明”的土地流轉方式。凡是農戶委托村集體經濟組織代為流轉的土地以及村組自有土地流轉項目都要通過農村產權交易平臺進行交易。真正做到了公平公正有序，如郭村鎮通楊村247.48畝土地流轉項目，底價800元/畝/年，7個人報名，經過多輪報價，最終成交價1200元/畝/年，漲幅50%。線上競價的方式，大大提高了農民土地流轉的積極性，實現了土地資源的保值增值。

3 土地流轉存在的問題

3.1 土地碎片化問題難治理

通過走訪家庭農場、大戶等新型農業經營主體發現，在土地流轉過程中，最困擾他們的是耕地分散化、碎片化經營問題，直接影響農業生產規?；?、機械化和專業化。很多農戶認為土地碎片化直接弊端是增加生產投入成本，給全程機械化帶來一定難度。

3.2 流轉價格缺乏評價標準，區域內土地流轉價格高低不一

目前如何給土地的流轉價格準確定位還沒有一個科學的評價標準，經調查了解，土地經營權流轉價格更多的是通過雙方協商或者村集體開會制定底價，進行產權交易平臺競價，缺乏對土地的價格評估機構，部分地區土地流轉價格過高則會導致種糧大戶經營不善等現象。

3.3 土地流轉行為不規范

調研發現很多農戶在流轉自己的承包地時沒有和大戶簽訂正規的書面流轉協議，采用口頭約定。很多流轉協議也是漏洞百出，對合同條款、雙方權責、補貼歸屬表述不清晰，有的甚至與承包法相違背，如流轉期限超過二輪承包期限。不規范的流轉合同，為糾紛埋下隱患，很難保障雙方的利益。

4 進一步完善江都區土地流轉的對策探討

4.1 多措并舉，破解土地碎片化問題

“小田變大田”的政策已經在多個省市進行試點，今年一號文件更是明確提出總結地方“小田并大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。村組干部要做好引導工作，在農民自愿的基礎上，引導他們互換并地，實現碎片土地連片經營。同時加大治理力度，將耕地整合與高標準農田建設、農業綜合開發等涉農項目有機結合起來，實現土地集中連片，小田變大田。加大財政投入，在解決土地碎片化的同時，進一步完善農田基礎設施，提高耕地質量和土地利用率，提升農田綜合生產條件。

4.2 加強法律政策宣傳，提高農民流轉積極性

通過多種途徑、多種媒介深入宣傳《農村土地承包法》、《農村土地流轉經營權管理辦法》等法律法規。加大對增收致富典型案例的宣傳，通過拍攝小視頻進行宣傳。推動土地流轉這項工作必須在堅持承包關系30年不變的法律基礎上進行，對于一些地區違法收回承包地的做法要予以糾正?！叭龣喾种谩敝械某邪鼨鄽w屬于農民，是否流轉要充分尊重他們的意愿，不能強制推行，否則容易引起上訪事件。在流轉土地的過程中，流轉收益歸農民所有，同時村組干部要履行好自身職責，幫助農戶去流轉他們的土地。

4.3 建立土地評級機制，完善農村產權交易體系

建立土地評級機制是土地流轉市場規范高效運轉的基礎，只有對土地進行合理的價值評估，才能充分實現土地資源的價值，確保農民的財產權利不受損害。首先，建議聘請農業方面的專家，對土地的流轉規模、肥力狀況、農田水利設施等指標進行綜合評估，合理確定流轉底價后通過農村產權交易平臺進行流轉。其次，對于規模面積較大的土地，對報名的新型農業經營主體種植能力也要設置相應的標準，避免因自身能力、條件不足，出現經營不善、棄耕的情況。雙管齊下，才能提高土地利用效率和集約經營水平，促進農田增效、農業增產、集體增收和農民致富。

4.4 轉變農業生產方式、加快農業現代化步伐

鼓勵農民將承包地出租或入股村辦農地綜合社，統一經營，實現規?；?、集約化和高效化，增加產量、降低成本，提高土地產出效益。同時加快轉變農業生產方式，推進農業綠色生產，延伸產業鏈、價值鏈，加快一二三產業融合發展，將更多增值收益留在農村，讓農民享受到土地改革帶來的紅利，實現多方主體共贏。

參考文獻

[1] 龔睿.農村土地三權分置的制約因素及路徑研究[J].中國農業資源與規劃，2016（5）：144.

[2] 張裕利.“三權分置”制度下農村土地流轉失約風險的防范機制研究[J].農業開發與裝備，2020（8）：59.