互動促融合:城市社區協商民主制度效能的實現路向

何 瑾

一、問題提出

協商民主契合城市社區多元化社會背景和治理現代化的價值目的,因此協商民主的制度化日益成為社區治理的重要實踐方向。 我國各地城市社區在治理過程中已存在諸多民主協商的做法,比如在討論社區基建項目、化解鄰里矛盾等時都會采用 “居民說事” 、社區調解等協商形式,但這些協商做法都沒有制度化。 黨的十八大報告明確提出了 “推進協商民主廣泛多層制度化發展” ,此后基層協商民主受到中央層面的重視,逐步上升為國家的制度安排。2013 年黨的十八屆三中全會對社會治理體系作出重要創新,將基層協商民主納入城市社區現代化治理體系。 2015 年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于加強城鄉社區協商的意見》,對明確協商內容、確定協商主體、拓展協商形式、規范協商程序、運用協商成果作出了總體部署。 黨的二十大報告進一步強調發展基層協商民主要 “健全各種制度化協商平臺” 。①習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022 年10 月26 日。在中央政策的推動下,近年來各地城市社區積極探索協商民主的制度化模式,形成了 “鄰里值班室” “社區協商議事會” 等諸多具有代表性的制度模式,協商民主在化解基層矛盾、推進科學決策、提升公共理性等方面的效用不斷顯現。 總的來看,基層協商民主在破解城市社區治理難題、促進社會和諧穩定方面發揮重要作用,而基層協商民主的制度化已成為我國社會治理效能提升的優選路徑。

雖然目前全國各地的城市社區在探索協商民主制度化過程中產生了諸多有益經驗,但很多學者調研指出我國社區協商民主的制度化水平還有待提升,表現為社區協商實踐形式化嚴重,②陳家剛:《城鄉社區協商民主重在制度實踐》,《國家治理》2015 年第34 期。社區協商的發展后勁不足等。③張敏:《政府供給與基層協商民主生長:基于三地實踐的考察》,《學?！?016 年第2 期。關于制約協商民主制度化發展的因素,學者們大致總結了以下三種:其一,主體層面,社會主體協商能力不強,協商的開展與推進嚴重依賴社區黨組織;④余華:《基層協商民主的現狀分析與發展對策——以浙江省為例》,《觀察與思考》2015 年第3 期。其二,制度層面,社區的協商內容、流程、主體和形式等缺乏制度規范,造成社區協商隨意、無序且難持續創新;⑤張平、賈晨陽、趙晶:《城市社區協商議事的推進難題分析——基于35 名社區書記的深度訪談調查》,《東北大學學報》(社會科學版)2018 年第2 期。其三,文化層面,權力集中、統籌管制的政治文化傳統不利于協商民主意識的形成,導致居民缺乏公共精神。⑥李曉峰:《社區協商治理的實踐價值、問題甄別與實現路徑》,《黨政研究》2021 年第2 期。本文認為,從主體、制度、文化層面解釋社區協商民主的制度化何以發展不充分,雖都有合理之處,但欠缺對協商民主制度與城市社區之間的互動的考量,而這二者間的良性互動是城市社區協商民主制度效能實現的關鍵。

黨的十八大以來,我國大多數的社區協商民主做法,諸如 “社區議事廳” “協商議事會” “社會協商對話制度” 等模式,都是城市基層組織為響應和落實中央關于推進基層協商民主制度化發展的積極探索,因此協商民主主要是作為一種資源或創新形式被 “嵌入” 到我國社區治理體系之中。⑦韓福國:《作為嵌入性治理資源的協商民主——現代城市治理中的政府與社會互動規則》,《復旦學報》(社會科學版)2013 年第3 期?！扒度胄浴?(embeddedness)由卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)首次提出,用來說明市場與社會的關聯,指出經濟體系是嵌入在社會關系之中的。⑧卡爾·波蘭尼:《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》,劉陽、馮鋼譯,浙江人民出版社2007 年版,第232 頁。美國學者馬克·格拉諾維特(Mark Granovetter)創造性提出嵌入性理論,將政治、經濟、社會各領域視為相互影響的系統。⑨馬克·格拉諾維特:《鑲嵌:社會網與經濟行動》,羅家德譯,社會科學文獻出版社2007 年版,第29 頁。隨后學者們在此研究基礎上將嵌入性理論應用于分析不同領域間相互影響、相互關聯的問題。 基于嵌入性理論,可將基層協商民主制度視為一種在外力作用下,融入城市社區治理體系之中的工作理念和工作機制?！?0張漢:《嵌入與聯動:城市社區協商的提升路徑——以北京市社區治理機制創新為例》,《社會治理》2019 年第8 期。而在面對城市社區的既有治理體系和日趨異質化的社會結構時,協商民主制度被社區接納并不斷調整以貫通于城市社區治理的各個環節,是協商民主制度效能實現的前提條件。

作為社區協商民主制度化的創新實踐,北京市W 區構建了社區民主協商標準體系,在這套標準體系的具體推行過程中,W 區下轄街道與社區結合自身實際情況形成了形態各異的協商模式,從而使得W 區協商民主標準化實踐的成效不一。 本文在扎根調研和資料梳理的基礎上,對北京市W 區較為典型的三種社區協商模式進行考察,剖析作為嵌入性資源的協商民主制度通過與城市社區互動,化解社區對協商民主標準化做法可能產生的 “排異” ,最終共同提升社區治理效能的機制,以期為我國城市社區協商民主制度化的良善發展提供實踐參考。

二、分析框架:協商民主與城市社區的互構

制度化是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程,①塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華、劉為譯,生活·讀書·新知三聯書店1989 年版,第12 頁。城市社區協商民主的制度化體現為社區的協商做法被逐步確立為系統的、穩定的規則和章程甚至法律,并不斷得到基層群眾認同的過程。 在社區協商民主制度化過程中,協商民主與城市社區相互構建(見圖1),即作為治理資源和工具的協商民主為城市社區聚合民意、提高居民公共參與、解決社區民生問題,從而提升城市社區的治理效能;在協商民主融入社區過程中,作為治理場域的城市社區則通過行動主體和文化氛圍塑造協商民主的模式、影響協商民主的效用。

圖1 協商民主與城市社區互構的分析框架

(一)協商民主作為治理資源賦能城市社區治理

新中國成立以來,我國城市基層社會的管理模式歷經 “單位制” 和 “街居制” ,②何海兵:《我國城市基層社會管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區制》,《管理世界》2003 年第6 期。如今 “社區” 成為城市新的組織形態。 在社區制下,社會組織、志愿者等社會力量得到蓬勃發展,但也使得社會差異化需求日漸增多,造成了社區的碎片化,③李強、葛天任:《社區的碎片化:Y 市社區建設與城市社會治理的實證研究》,《學術界》2013 年第12 期。產生諸如居民對社區治理的疏離、社會組織活力匱乏、社會矛盾顯性化、居民訴求難以得到有效回應④劉鳳、傅利平、孫兆輝:《重心下移如何提升治理效能? ——基于城市基層治理結構調適的多案例研究》,《公共管理學報》2019 年第4 期。等問題。 在此背景下,協商民主能夠增進民情官意的互動,提高社區決策的科學性;為居民參與社區事務提供 “高度開放的平臺” ,⑤韓志明:《理性對話與權利博弈:政協協商與基層協商的比較分析》,《探索》2018 年第5 期?；獬鞘猩鐣?同時解決社區民生問題,不斷賦能社區的治理。

其一,協商民主以民情民意為基礎,保證上情下達、下情上傳,提升社區決策效率, “推進決策科學化、民主化” 。⑥房寧:《我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢》,《人民日報》2018 年11 月25 日。老舊小區改造、垃圾分類、停車區域劃分等議題,關系老百姓切身利益且對決策者的專業要求極高,單靠黨政干部和群眾協商,無法確保最終決策的科學性和可行性,因此民主懇談會、社區聽證會、 “協商沙龍” 等形式的協商民主應運而生。 社區居民可以參與到公共事務中并發表意見,社區黨政干部也有了一個了解群眾真實需求的平臺,不僅能通過溝通、協商的方式減少社區內不必要的矛盾糾紛,還可以有目的地改善轄區內的公共服務,增強決策民主性。

其二,協商民主通過為社會多元主體參與基層事務提供平臺,推動黨政機構對社會訴求的理性協商、有效回應,不斷激發出社區內的民主活力。 面對日益多元化和復雜化的社會利益需求,社區協商為街道層級的黨政機構、社區黨組織、居民委員會、駐社區單位、社區社會組織、業主委員會和轄區內居民等主體的理性參與與良性互動提供了制度平臺。 比如,黨政機構通過公開征求意見、委托專家、召開座談會等形式,組織協商并負責落實協商結果;社區成員則在自愿的基礎上,以理性溝通的方式表達訴求、理性談判、平等交流,最終就特定議題達成基本共識;社區志愿組織、社會媒體等社會力量,能夠公正客觀地為黨政機構和老百姓提供建議并監督協商過程。 社區 “有事好商量” 的做法通過調動廣大老百姓的積極性,培育社會組織和居民的合作意識和自治能力,增強了社區民主的有效性。

其三,協商民主議題以保障和改善民生為重點,在提升老百姓的獲得感、幸福感和安全感的同時完善基層社會治理,①燕繼榮、何瑾:《 “以人民為中心” 的制度原則及現實體現——國家制度的 “人民性” 解析》,《公共管理與政策評論》2021 年第6 期。并不斷鞏固社區黨組織的領導。 社區公共空間如何規劃、老樓是否加裝電梯等問題貼近老百姓的日常生活,社區黨組織作為協商民主的組織者,利用協商將容易觸發矛盾的問題轉換為議題,召集并引導老百姓、社會組織等利益相關者進行理性協商,最終解決問題,維護老百姓切身利益的同時有效化解矛盾。 在組織并參與協商的過程中,黨組織履行政治-行政-服務相復合的職能任務,在管理的同時供給各類便民服務,②王浦劬、湯彬:《基層黨組織治理權威塑造機制研究——基于T 市B 區社區黨組織治理經驗的分析》,《管理世界》2020 年第6 期。強化了社區黨組織和轄區內民眾之間的聯系,提升民生服務的水平和質量,滿足老百姓對美好生活的向往,促發老百姓對黨組織的認同與支持,夯實了社區黨組織的執政基礎。

(二)城市社區作為治理場域塑造協商民主

協商民主制度融入城市社區的過程中,社區作為治理場域,③李修科、燕繼榮:《中國協商民主的層次性——基于邏輯、場域和議題分析》,《國家行政學院學報》2018 年第5 期。不僅為協商民主制度提供了運行空間,其既有的行為主體、文化氛圍也對協商民主制度的發展模式進行塑造。

其一,城市社區為協商民主制度的運行提供了行為主體,這些主體的特征及相互間關系決定了社區協商民主制度的模式和效能。 社區協商的參與者主要包括:社區黨組織、社區居民委員會、居務監督委員會;社區的駐區單位、社區社會組織、業主委員會、物業管理委員會、物業服務企業和社區居民、社區民警等利益相關方;相關部門及街道辦事處;黨代表、人大代表及政協委員、群團組織負責人、社會工作者;專業人士及第三方機構等主體。 這些主體的行為選擇和互動,對協商民主的運行有直接影響,現實中經?？梢钥吹?有的社區在黨委書記或主任的堅持推行和社區工作人員的配合下,社區協商得以常態化運行,而有的社區則由于社區工作人員和居民的不理解不配合使得協商粗放化或形式化;有的社區居民之間形成了 “熟人社會” ,居民熱心參與社區事務,協商便得以持續開展;也有的社區在黨和人大代表、專家學者等的推動下,協商得以高效、規范運行。

其二,社區內固有的文化氛圍也會對協商民主制度進行塑造,推動或阻礙協商民主融入社區的進程。 社區內的文化氛圍主要體現為居民的文化素養、居民之間的交往習慣與規則、社區價值與認同等,它不僅會影響社區治理的內聚力,也會影響協商民主目標的達成。 社區居民對社區是否有認同感和積極性? 居民是否具備理性表達能力和妥協精神? 社區居民之間如何交往? 反映出一個社區的文化水平與精神氣質,協商民主制度如果要順利融入社區環境,就必須依據社區居民的行為習慣、價值觀念等對自身做出相應的修正。 因此,在推進基層協商民主制度化過程中,很多社區協商的做法都以社區已有的各類文藝活動或議事活動為載體,試圖通過一些老百姓喜聞樂見的文化形式,增強社區居民對協商民主的熟悉度和接受度,激發老百姓參與協商的意識。

三、差異化社區協商模式:同一協商民主制度的社區實踐

W 區作為北京市的功能核心區,下設15 個街道、259 個社區,轄區內有眾多政府機構、學校、大型企事業單位、歷史風貌保護區等,社區居民構成復雜,包括機關工作人員、企事業單位職工、外來務工人員等,社會異質化程度高。 W 區的社區狀況與我國其他大型城市的情況相似,協商民主在融入社區過程中所面臨的問題也同樣復雜,而W 區推進協商民主制度化的舉措——民主協商標準化試點效果突出,因此可以作為典型案例用于分析城市社區協商民主制度化的具體機制與成效。

(一)民主協商標準體系的制度設計

W 區社區民主協商工作自2014 年開始探索實踐,近年,為化解社區協商民主制度化發展的難題,W 區以規范協商議事體系為著力點,向北京市提出基層民主協商標準化試點申請并于2020 年2 月獲批,由W 區民政局作為試點承擔單位,創建民主協商標準體系。 2021 年7 月,W 區民主協商標準體系開始運行,該體系包括分層協商通用基礎、協商主體、協商平臺、協商事項、協商程序與評價改進五大子體系,共計19 項標準,同時還制定了統一規范的《基層民主協商意向申請表》《協商議事會通知模板》《社區議事廳使用登記表》《基層民主協商會議記錄模板》等,針對實操中經常遇到的各種問題,給出了具體的解決辦法。 總的來看,W 區主要從平臺搭建、流程規范兩個層面對社區協商民主進行了制度設計。

一方面,W 區基層民主協商標準體系創建了胡同(樓院)協商、網格(小區)協商、社區協商、街道分層協商的制度平臺。 基層社會中,停車自治、老舊小區改造、環境衛生、物業管理等屬于熱點、難點問題,W 區為解決這些難題搭建起分層協商的平臺。 比如,社區協商以胡同(樓院)議事會、網格議事會、社區協商議事會、居民代表常務會、居民代表大會等為平臺,協商事項通過民主協商方式自行解決;街道協商以地區管理委員會、社區代表大會或相關部門專題協商會議為協商平臺。 社區落實不了的事項,通過協商成果轉辦渠道,按照社區協商議事流程,提交 “無法解決事件上報單” 至街道相關科室協調落實、督促辦理;涉及市、區級層面的事項,由街道辦事處提交至區相關職能部門協調解決。

另一方面,W 區對社區協商的流程進行了規定(見圖2),推動議事協商從議題確立、討論、實施、解決到反饋等各環節形成完整的閉環。 參與協商的主體主要包括社區黨組織、社區居民委員會、居務監督委員會、社區內駐區單位和社會組織、相關部門及街道辦事處、黨代表和人大代表、政協委員、專業人士及第三方機構等。 其中,社區黨組織和居民委員會在征集民意、公示協商信息、組織開展協商、落實協商結果過程中發揮主導作用,街道和社區相關行政人員、網格員、社區工作者主要擔任協商議事的主持人,居民群眾和社會第三方組織主要發揮監督作用。

圖2 W 區社區民主協商標準化流程圖

(二)標準體系之下的社區協商民主模式

截至2022 年底,W 區的民主協商標準體系在全區15 個街道263 個社區推廣試用,為社區協商參與主體的行為提供了外在約束與參照。 然而在這一標準體系的推行過程中,W 區下轄不同社區發展出了具有明顯差異的協商民主模式。 如前所述,社區內諸多主體的觀念與行為直接影響協商民主制度在社區的落地,因此,本文在調研基礎上,根據社區各主體對協商的作用模式,大致將目前W 區協商民主模式歸納為行政權力主導式的 “金字塔” 型、社會力量輻射式的 “同心圓” 型和多元主體觸發式的 “多重交疊” 型。

1. “金字塔” 型社區協商:黨組織和行政力量主導協商

一些社區在標準體系推行之前已將協商議事作為處理社區日常事務的方式之一,在W區推行民主協商標準體系之后,這些社區的協商民主做法便成為一種工具,用以推動民生政策的執行。 這種協商主要靠縱向的行政權力啟動,呈現出 “金字塔” 型(見圖3)。 這種類型的協商民主是社區黨組織、居委會為提高行政效率而啟動的議事形式,社區相關行政人員、網格員等為政策的執行提供支持,居民群眾、社會組織、社區內企業等主體在涉及具體議題時被邀請參與協商議事。

圖3 “金字塔” 型社區協商民主模式

FS 社區的協商模式是 “金字塔” 型的代表。 FS 胡同12 號院屬于拆遷區的老舊平房院,院內違建較多,存在私拉電線為電動車充電等情況,而且住房年久失修,設施設備存在較大安全隱患,院內居民正常生活受到很大影響。 為了消除院落安全隱患和改善院落環境,FS社區黨委和社區居委會決定發揮黨建引領作用,參照W 區基層民主協商的標準化全流程,推動院落改造提升。

“在對12 號院進行實地走訪和征求民意民需后,初步形成三點共識?！?FS 社區黨委書記、居委會主任介紹, “一是由F 街道城市管理辦公室組織實施,拆除12 號院的東面違建;二是對院內的墻面、地面、下水、旱廁、門廊及照明等進行整體修繕;三是制定12 號院居民‘陽光公約’” 。 為了更好推進院落改造工程,FS 社區黨委、居委會此后邀請了12 號院常住居民代表、施工方代表、北京市規劃和自然資源委員會W 區分局、W 區城管局執法科等區相關委辦局和F 街道城市管理辦公室、社區建設辦公室、城管執法隊等參加協商議事會,再次達成一致意見。 最終,FS 社區 “兩委” 按照街道、社區、網格(小區)三級協商結果,利用黨組織服務群眾經費,協調拆遷辦、消防部門等為院內進行了更換下水管道、修繕墻面地面、安裝路燈、更換水龍頭等工程,極大改善了居民的生活條件。

在 “金字塔” 型協商民主實踐中,街道、社區、小區網格員之間的權力互動較為頻繁,社區居民大多被動參與協商討論,效能感不強。 街道、社區黨委和居委會以 “積極發展全過程人民民主,健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系,構建多樣、暢通、有序的民主渠道,豐富民主形式”①《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》,人民出版社2021 年版,第39 頁。為目標,將協商議事用作政策執行的工具,居民和其他社會主體應邀參與協商,形成公共決議的民意基礎。②林雪霏、韓可心:《村莊治理場域與基層協商民主效能——基于福建D 市的案例研究》,《中共天津市委黨校學報》2021 年第6 期。這種類型的協商民主,協商主體范圍和協商議題的確定都取決于具體的民生政策,居民和其他社會主體在其中的自主性和積極性較低。

2. “同心圓” 型社區協商:社會力量輻射帶動協商

在另外一些社區的民主協商標準化實踐中,社區黨組織、居委會將業主委員會、物業管理委員會、專業社會組織等作為輻射鏈條,通過這些中介力量動員社區居民或群眾代表參與協商。 這類協商主要靠介于行政力量和居民之間的社會力量推動,呈現出 “同心圓” 型(見圖4)。 在這種模式中,社區黨組織和居委會組織協商的能力和時間有限,接納其他主體共同設置協商議程;業主委員會、物業管理委員會等具有較高的號召力和權威性,能夠組織社區居民和各利益相關方理性參與公共事務、解決利益糾紛;社區居民在議題關涉自身時或被動員后參與協商。

圖4 “同心圓” 型社區協商民主模式

DY 社區的實踐是典型的 “同心圓” 型協商民主。 DY 社區里的CH11 號院是20 世紀80年代建成的老小區,小區內服務設施大多已不能滿足居民需求。 然而居民對待小區改造的態度始終不夠堅決,甚至有些居民對社區工作人員產生了一定的抵觸情緒。 為了使CH11號院公共空間的改造充分滿足居民需求且符合居民心理預期,DY 社區黨委按照W 區標準體系的規范,先后組織設計公司、小區業主委員會、物業公司等,通過電話訪談、調查問卷和上門走訪等形式征集民意,在最后一次民意摸排中,居民對空間改造項目的支持率高達96%。 在空間改造過程中,組織居民和方案設計團隊多次交流,共同參與設計公共空間的功能和小區景觀,最終將公共空間改造成 “黨群歡樂之家” 。 空間改造完成之后,DY 社區盤活社會資源,邀請中國書店、北京文物公司、電話局、北京銀行、華夏銀行等12 家單位組成黨建協調委員會,通過委員會在公共空間組織開展青少年書畫培訓、中老年人健康講座等活動,豐富了社區居民的日常生活。

在 “同心圓” 型協商民主中,社區黨委和居委會對于協商的開展和落實處于引領地位,社會組織、相關企業、駐區單位等主體的作用受到重視,成為動員社區居民表達訴求、理性對話的中介。 協商平臺主要發揮匯聚民意的功能,居民雖大多數被動員參與協商,但在黨組織、居委會、社會組織等營造的氛圍帶動下,樂于發表意見和看法,較積極地參與公共事務。

3. “多重交疊” 型社區協商:多元主體共同參與協商

還有一些社區在運用民主協商標準體系的過程中,協商議題由居民主動提出,社區黨委和居委會代表公共權威作出回應并跟進協商議程,其他社會利益相關主體積極參與議事過程,因此從推動力來看,協商民主呈現出 “多重交疊” 型(見圖5)。 這種協商的啟動并不依賴于單一主體,而是由多元主體共同推動,協商成為行政力量、社會力量、社區居民平等參與和理性交流的平臺。

圖5 “多重交疊” 型社區協商民主模式

SP48 號院小區主要包括3 棟20 世紀90 年代建成的老樓,共198 戶居民,規劃車位98個,有十多位業主無處停車。 此外,小區沒有電動車充電樁,小區內拉飛線充電現象十分普遍,存在安全隱患。 為此,部分業主多次找業主委員會、物業管理委員會提議,希望將院內東側的綠化帶改成停車場和電動車棚。 小區物業、物管會成員收到提議后,按照W 區民主協商標準,向社區居委會提出綜合改造項目的民主協商意向申請,社區居委會經過調研確定了這一議題并進行公示,之后在小區業主群里招募了各類不同訴求的業主參加議事協商會。協商事項以舉手表決的方式確定結果,會后表決結果在社區內進行公示。 對于部分業主提出的需求,進行再一輪協商,最后經過兩輪協商,表決結果順利通過,目前改造項目已進入實施階段。 一位小院居民表示: “我覺得這樣的議事協商形式特別好,大家都按規則表達意見,直奔主題,節約時間?！?/p>

“多重交疊” 型協商民主讓社區黨組織和居委會不再是命令的發出者,而成為社區里社會力量、居民的合作者,在協商全程為其他主體提供服務與指導,并對協商匯聚的民意進行回應;業主委員會、物業管委會、社會團體等組織能夠在協商議事中發揮所長,并且能夠為社區決策貢獻專業知識;居民不再是被邀請或動員參與協商,而是作為協商議題的發起者直接與社區黨政力量互動。

四、協商民主制度融入城市社區何以可能?

作為一項制度的W 區民主協商標準體系,在社區實踐中發展出 “金字塔” 型、 “同心圓” 型和 “多重交疊” 型三種不同的協商民主模式。 這三種模式對于社區治理來說效用如何,反映了協商民主制度融入城市社區的程度,因此,通過分析三種社區協商民主模式的效能,并反思造成不同效能的原因,有助于明晰協商民主制度融入城市社區的基本路向。

(一)三種社區協商民主模式的效能分析

協商民主制度作為嵌入社區治理體系的一種工作理念和機制,是否被社區所接納并貫通于社區治理每一環節,可從結構與功能兩個維度加以考察。 其一,結構層面的效能,要看協商民主的機制是否與社區治理結構相契合,特別是考慮到協商民主作為全過程人民民主的主要內容,還應考察協商民主是否充分體現全過程人民民主 “全鏈條、全方位、全覆蓋”①《堅持和完善人民代表大會制度 不斷發展全過程人民民主》,《人民日報》2021 年10 月15 日。的特點。 其二,功能層面的效能,要看協商民主的推行是否有助于社區治理體系各項功能的有機鏈接與有效發揮,包括是否實現社區公共決策的科學性和合法性、培育社區居民的參與意識、改善社區民生等社區治理目標。

三種模式的社區協商民主議題豐富、主體范圍明確、程序規范,在結構與功能層面各有側重,但綜合來看, “多重交疊” 型協商民主效能最高, “同心圓” 型次之, “金字塔” 型最低。 “多重交疊” 型協商民主的治理結構具有包容性,為多元主體提供利益訴求的制度渠道,通過公開協商、交流培育了居民的參與意識,并且減少了民生政策的執行阻力,對基層民主管理、監督、決策發揮了積極作用,使協商民主制度較好地融入社區治理; “同心圓” 型協商民主將社會力量引入社區治理場域,推動各主體間平等溝通、加深理解,且為社區治理貢獻了專業力量,但居民自治性不強,居民參與依賴業主委員會、社會組織等的輻射帶動; “金字塔” 型協商民主依賴社區黨政結構和行政力量,決策具有一定的封閉性和獨斷性,居民對公共事務的自主參與度低。

(二)影響協商民主融入城市社區的關鍵因素

民主協商標準體系是新時代W 區政府強勢推動的一項基層協商民主制度,然而在該制度與具體社區環境互動的過程中,產生了差異化的協商模式,反映出協商民主制度與城市社區既有結構的融合和銜接程度不一。 通過對不同協商模式的分析,本文認為社區主體的參與意愿與參與成本、社區協商文化與社會規范,是影響協商制度順利嵌入社區治理的關鍵因素。

1.主體參與意愿與參與成本

在社區協商民主制度實施過程中,如果社區干部、居民、社會組織等主體認為協商制度不能給他們帶來足夠的收益,他們便不愿付出時間與物質成本參與協商制度的實施,這是制約協商制度嵌入社區治理體系的因素之一。

在調研中,多位社區書記都提到一個情況,服務于社區協商技能培訓的社會組織通常會考慮參與的成本,由此導致專業化程度不夠且具有臨時性質。 目前雖有諸多社會組織參與社區治理,但因投入不足,在老年人陪伴、自閉癥兒童教育等某一專業領域內深耕且具有影響力的組織很少,同時,與社區合作的社會組織依賴政府購買項目,在社區建設項目結束后立即撤走,少見扎根于某一社區長期提供公共服務。

有鑒于此,應該為社會組織發揮專業技能創造更好的社會氛圍,減少社會組織對物質成本的擔憂,讓社會組織更充分地滿足社區居民的個性化需求。 一方面,基層黨組織和政府要扶持和培育社會組織,以政府購買服務的方式引入專業社會組織參與基層協商創新。 基層政府并非全知全能,而協商民主有技術門檻,因此政府與法律咨詢機構、協商研究機構、協商技能培訓組織等建立起公私伙伴關系,共同設計協商的程序與規則并在推行過程中不斷調適,使之能夠充分發揮黨組織和政府的領導優勢和各類社會組織的專業能力,保證協商創新的成果具有規范性。 另一方面,也要加強對社會組織的引導,提高其參加協商的質量與能力。 社會組織在為基層創新提供靈感助力和專業把關的同時,也存在逐利性,需要黨組織和政府做好政治把關和引導,確保社會組織以維護人民利益、讓老百姓滿意為目的,真正為基層協商民主創新提供智力支持和專業力量。

2.社區協商文化與社會規范

由于大部分社區都是 “陌生人社會” ,社區成員之間缺乏共同記憶和情感,導致成員參與公共事務的熱情不高。①江小莉、王凌宇、許安心:《社區治理共同體的動力機制構建及路徑——破解 “奧爾森困境” 的視角》,《東南學術》2021年第3 期。社區干部如果協商理念 “稀薄” ,協商民主的投入將會嚴重不足。社區居民如果較多考慮參與成本,則往往習慣盲從基層黨政領導、業主代表等,充當 “沉默的大多數” ,參與協商議事的主動性不強,普遍存在搭便車心理,自己關心的議題由別人參與解決了就坐享其成。

因此,城市社區應以喜聞樂見的方式提供各類協商實踐平臺,讓社區老百姓在參與的過程中了解規則、遵守章程并將協商內化為日常生活的行為理念與習慣。 一方面,應該加大對協商的宣傳力度,將協商融入基層各類文藝活動中,讓老百姓在參與的過程中認識、了解周圍的人。以此為基礎,社區老百姓共同參加公共事務更易達成共識,同時集體活動也增強了民眾的獲得感和主體意識,激發社區居民的公共精神。 另一方面,還應發揮現代網絡平臺和社交媒體的多元功能和作用,利用網絡論壇、微博、微信朋友圈等,強化老百姓政治參與的熱情。 但也應注意要對網絡平臺的協商加以引導,促進網民們的理性討論,營造健康民主的網絡環境。

五、結論與討論

基層協商民主制度化已經成為新時代基層社區治理的重要實踐方向。 在中央和各地城市社區大力推動協商民主實踐的背景下,協商民主的制度化發展仍舊面臨諸多梗阻。 目前針對社區協商民主制度化的提升有諸多合理建議,但協商民主制度與城市社區之間的良性互動是城市社區協商民主制度效能實現的關鍵。 北京市W 區民主協商標準體系這一協商民主制度在社區的實踐說明:其一,協商民主具有匯聚民意、促成對話、改善民生的價值,能夠為城市社區治理現代化賦能;其二,W 區下轄社區對民主協商標準體系的運用模式有所差別,分別形成了行政力量主導的 “金字塔” 型社區協商、社會力量輻射帶動的 “同心圓” 型社區協商、多元主體共同參與的 “多重交疊” 型協商,協商民主制度效能依次遞增;其三,同一制度設計之下的協商民主模式和效能不一是由社區的行為主體和社會規范兩個因素共同塑造的。

城市社區與基層協商民主處于持續的互動之中,為了推動協商民主制度更好地融入社區治理場域,不僅要完善協商民主制度設計,還需要動員、整合社區內的主體和文化等各類支持性資源。 在主體方面,一是應引導社區領導干部培養協商理念,善于利用協商制度解決治理難題,并將協商民主制度具有的包容、平等、理性等精神融入日常工作當中;二是應通過大眾媒體宣傳、學習培訓等加強基層老百姓對協商民主制度的認識和了解,發動老百姓積極參與協商,增強自身公共意識;三是應為社會組織、物業管委會等社會力量提供良好的發展環境,為社區協商民主制度的發展創造更好的支持環境。 在社會規范方面,應該發揮社會媒體的引導作用,通過網站平臺、協商公眾號等推廣協商做法,形成社區協商民主制度化良善發展的社會氛圍。