重特大災害事故應急救援聯合組織指揮體系建設研究

摘要：重特大災害事故應急救援難度大，專業性、科學性和安全性要求極高，給應急救援指揮工作帶來了嚴峻考驗。本文圍繞重特大災害事故應急救援工作，從聯合組織指揮機構、指揮規則以及指揮重點三個方面入手，提出聯合組織指揮體系的建設路徑，期望對提高應急救援指揮效率有所幫助。

關鍵詞：重特大災害事故；應急救援；聯合組織指揮體系

近年來，受極端天氣事件、氣候周期性變化以及人類社會活動等因素的綜合影響，重特大森林火災事故發生風險增大，必須引起森林消防部門的高度重視。在森林火災事故中，應急救援是最大程度降低國家和人民群眾生命財產損失的一項重要工作。為確保應急救援工作高效、精準、有序開展，應建立起聯合組織指揮體系，對應急救援實施專業化、科學化指揮，充分發揮救援力量優勢，有效預防和撲救森林火災。

一、成立聯合組織指揮機構，強化指揮機構職能作用

（一）成立基地指揮部

在當地應急指揮中心或森林草原防滅火指揮部設立重特大災害事故應急救援基地指揮部，組建由國家綜合性消防救援隊伍、地方專業撲火隊伍、軍民武警和社會志愿者構成的應急救援隊伍，由應急救援隊伍執行森林草原火災撲救任務。在執行任務過程中，接受火災發生地縣級以上地方人民政府森林草原防滅火指揮機構的指揮[1]?；刂笓]部負責組織、協調和指導救援救災工作，包括較大以上規模災害的相應處置、物資調配、跨地區重大問題協調、災害調查評估以及掛牌督辦工作。當重特大災害事故現場成立前線指揮部后，基地指揮部不得干擾前線指揮部的行動決策和力量調動。

（二）成立前線指揮部

前線指揮部總指揮和最高決策者由屬地行政首長擔任，副指揮長由精通救援行動指揮、實戰經驗豐富的行業專家以及國家綜合性消防救援隊伍指揮員擔任，指揮部成員包括災害事故地的政府領導、應急管理部門負責人、消防救援單位負責人、森林消防單位負責人、公安部門負責人以及救援力量負責人[2]。對于重特大災害事故，前線指揮部設立分前指，結合災害事故的實際情況部署分前指人員構成與工作任務。在開展應急救援工作中，前線指揮部統一指揮綜合協調組、醫療救治組、搶險救援組、火災監測組、撲火隊伍等工作組聯合救援。

二、明確聯合組織指揮規則，滿足專業高效運行要求

（一）科學部署現場救援指揮

各級指揮機構在開展聯合指揮工作中要堅持統一、專業和垂直的指揮原則，有效運行聯合組織指揮體系。第一，統一指揮。當森林火災發生后，前線指揮部負責人要第一時間趕赴火災現場，了解災害事故整體情況，快速部署指揮救援工作?；馂默F場所有救援單位、救援資源以及參加救援的個人都要服從前線指揮部的統一調度，任何救援力量不得私自決策救援工作[3]。第二，專業指揮。前線指揮部安排專業副總指揮負責開展專業化指揮工作，針對一線救援力量制定戰術策略、部署行動方案、調配救援物資，并對一線救援力量的規避風險工作開展專業技術指導，保證森林火災現場的一切救援工作均在專業指揮下高效開展。第三，垂直指揮。各級指揮機構要逐級下達指揮命令，逐級上報救援信息。在指揮體系中，賦予一線指揮員靈活處置自主權，指揮員有權根據火災事故發展態勢決定是否暫緩救援行動，一線指揮員做出決定后要及時向上級指揮機構匯報。在一線隊伍開展應急救援工作中，聯合指揮機構不得直接指揮或干預一線指揮，不得在無視現實條件的情況下向一線隊伍下達強制性命令。

（二）規范應急救援指揮流程

在森林火災事故發生時，按照聯署辦公程序啟動基地指揮部，基地指揮部接到災情報告后及時下發到全體成員單位，要求第一響應等級單位做好應急救援準備工作，結合火災情況的發展變化，推動牽頭單位和重點協同單位積極配合完成準備工作?；刂笓]部各成員單位應快速響應指揮部安排，抽調出各部門單位的核心成員開展聯合辦公，保證基地指揮部源頭力量充足，以最快的速度投入到森林火災應急救援指揮工作中。前線指揮部嚴格按照既定的重特大災害事故救援行動程序開展指揮工作，完成早期處置、態勢研判、力量調用、救援部署、組織救援、應急處置、綜合保障、信息發布和督查驗收等工作任務[4]。在聯合組織指揮體系運行中，要根據火災現場救援形勢、指揮環境、力量集結等具體情況靈活調整指揮流程，必要時適當簡化指揮流程，體現聯合指揮工作的韌性、動態性和靈活性。

（三）完善聯合組織指揮制度體系

在重特大災害事故應急救援工作中，要以完善的聯合組織指揮制度體系作為執行依據，有力保障應急救援工作的快速啟動與高效運行。第一，作戰會議制度。指揮部要定時定點組織召開作戰會議，在匯總應急救援工作情況和總結講評的基礎上，針對災情進行重點研判磋商，對下一步計劃或次日的行動計劃合理安排部署。第二，集體決策制度。在應急救援行動總體方案和重大決策制定方面，聯合指揮部可組織召開全員或主要成員會議對方案和決策進行集體研究，會議上對各方提出的意見認真聽取，并尊重專業指揮提出的意見，為決策的科學性、可靠性提供保障。當意見無法達到統一時，總指揮可以行使臨機決斷權。第三，信息報送制度。聯合指揮部要對信息報送的內容與時限要求加以明確，連續不斷收集動態信息并做好信息整理工作，經主要領導審核批準后，定時向本級和上級應急管理指揮中心報告。第四，安全防范制度。聯合指揮部指定專人對救災現場的安全工作全權負責，根據災害事故特點，建立臨時安全組織機構，臨時機構內部的所有人員要明確分工，建立完善的安全責任體系，確保安全工作橫向到邊、豎向到底，提高安全水平[5]。第五，督察獎懲制度。依據救援行動階段特點，聯合指揮部對各部門和各力量的任務完成及安全工作落實等情況全程檢查監督，對各救援隊伍的行動績效綜合考評，在任務結束后，根據考評結果組織表彰獎勵。針對不服從命令、不落實責任、處置不當等失職和瀆職行為嚴肅處理，并追究當事人的責任。

三、嚴把聯合組織指揮重點，推進救援力量協同運作

（一）落實協同聯動機制

森林火災事故應急救援面臨著多元救援力量協同難度大的問題，易出現救援行動單打獨斗現象，影響應急救援工作高效開展。為破解這一難題，要建立起應急救援指揮體系協同聯動機制，確保救援部署密切配合，避免出現救援指揮空檔，通過協同聯動發揮現場救援力量的最大能效。第一，固化協同聯動機制。在平時的工作中，要多進行信息互通，彼此之間協同配合，針對應急救援預案編制、災情監測預警、應急救援與演練、信息實時共享等建立協同機制，并以聯防聯控機制、聯席會議制度、議事協調機構等協同機制作為基礎，對協同機制的制度保障加以完善，使協同機制更加規范化、制度化，防止機構虛設、機制空轉的情況發生，避免因職能交叉或重疊導致各種沖突問題的發生。第二，細化協同聯動實施。協同要按照計劃開展，共同進行勘察及行動方案的制定，對協同計劃中的關鍵性問題加以明確，由聯合指揮部負責整體籌劃和制定，使救援行動達到協同一致的效果。根據確定的目標全面開展協同工作，指揮員要依據上級意圖確定本級的救援目標，不斷增強自身的主動協同意識，要主動作為，提升應急救援的時效性，減輕災害事故損失。為實現具體任務中的協同目標，聯合指揮部可以對救援任務進行劃分，使一個完整任務變為若干個具體任務，依據各力量的特點分配適宜的任務，各力量接到任務后要始終圍繞核心任務計劃實施救援，各力量要將自身的優勢和特長充分發揮出來，彼此之間密切配合、相互保障，聯合行動、實時支撐，確保救援效能最大化目標順利實現。第三，隨機協同聯動調整。救援行動會收到各種因素的制約，并且現場情況復雜多變，常常會衍生出新的問題，無法將其體現到協同計劃中。對此，聯合指揮部應按災情變化情況，采取隨機協同的方法，針對可能發生的情況提前制訂協同計劃，按照任務變化趨勢對協同力量進行實時調整，并持續完善協同方案，及時恢復中斷的協同，確保各力量行動協同一致，提高協同救援能力[6]。

（二）全面掌握災害事故現象態勢

在重特大災害事故應急救援中，指揮員要全面掌握應急救援態勢，遵循森林火災特點與規律，結合以往實戰經驗針對性指揮應急救援行動。第一，明確偵察內容。與指揮活動具有密切關聯的要素有火災現場位置、火災發展態勢、現場面積、地形地貌、植被分布情況、水資源分布情況、氣候氣象、交通條件、重點目標、滅火力量部署等。對上述要素應當重點掌握，并通過各種有效途徑和方法將全部要素搞清楚，做到所有問題了然于胸，避免出現不了解、不清楚、不知道的情況。要對極端火災的致災因素全面掌握，包括地形、氣象、植被等，從而避免爆炸火、火旋風及飛火的發生。第二，確定偵察方法。對空中偵察、地面偵察、一線偵察、圖上作業等方法進行綜合運用，實現攬全局、看局部、知具體、查重點的應急救援目標。指揮員要親臨現場偵察情況，掌握最新信息，將傳統方法與先進科技手段有機結合到一起，開展空中與地面一體化偵察，獲取更多的火災現場信息，為應急救援方案制定提供可靠依據。第三，科學分析處理。指揮員要對各種渠道獲取的火場信息認真梳理、系統分析、仔細研判，進而形成火災現場勘察報告，確定火災現場情況，經判斷后得出結論，并結合實際對滅火部署優化調整，明確任務及戰術戰法，組織有效的協同措施。

（三）強化應急救援指揮控制

在以往的森林火災救援實戰中，存在著指揮系統兼容性差、救援力量聯動性差、調整部署精準性差等問題，從而貽誤最佳戰機，引發救援人員傷亡事故。為避免發生類似問題，有必要強化聯合組織指揮體系的精準控制，提高應急救援效率。第一，一條線調度。各級指揮中心要明確任務區救援力量調度模式和跨區增援作戰調度模式。在森林火災事故發生地，按照就近用兵原則制定就近救援力量調度方案、臨近救援力量資源方案以及跨區救援增援調度方案，規范執行調度審批流程，向救援力量推送救援處置操作事項和安全注意事項，使救援力量能夠快速投入到救援工作中，提高救援力量利用效率，減少救援工作中的安全隱患。第二，一體化指揮。聯合指揮機構依托有線網絡和無線網絡實施一體化指揮，要求各成員單位的應急管理指揮系統接入到聯合作戰指揮系統中，確保聯合指揮機構做出的指揮決策能夠實時、精準傳達到各成員單位，達到指揮指令下達零延誤的要求[7]。第三，一張圖行動。在應急管理指揮系統中，統一使用同一張應急救援指揮圖，在指揮圖上實時標注和更新火災發展形勢、救援力量位置、救援行動進展等信息，使各成員單位能夠了解兵力部署情況，為協同開展救援行動打下基礎[8]。

結語

綜上所述，面對重特大災害事故應急救援工作，要建立起科學有序、專業精準、高效運行的聯合組織指揮體系，成立聯合行動、聯合指揮的基地指揮部和前線指揮部，全面實施聯合組織指揮體系既定的運行規則，嚴格把控聯合組織指揮體系運行中的關鍵環節，從而推進應急救援力量協同運作，提高救援指揮的專業化、科學化水平。

參考文獻

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[8]張文康，劉靜.基于指揮要素的森林滅火指揮“一張圖”系統設計[J].林業世界，2022（03）：121-127.

作者簡介：劉鐵勝（1974- ），男，漢族，遼寧沈陽人，本科，二級指揮長，研究方向：森林草原防火滅火應急指揮。