面向鄉村振興戰略的我國地方政府幫扶政策主題演化分析

畢達宇　魯琰玙

摘 要：在識別和分析省級地方政府脫貧攻堅和鄉村振興政策關鍵要素的基礎上揭示政策演化的內在規律，為新時期我國脫貧攻堅戰略向鄉村振興戰略平穩過渡與有效銜接提供經驗借鑒和政策啟示。采用LDA主題模型對2015-2022年湖北省脫貧攻堅和鄉村振興政策進行文本主題聚類，分析歸納各個主題所包含的幫扶政策的核心要素及其在時間維度上的分布規律，構建地方政府幫扶政策框架及演進路徑。研究發現，地方政府脫貧攻堅與鄉村振興政策文本主要包含周期性、階段性及持續性三類要素，演進路徑具有整體階段性循環及局部動態性調整特征。未來政策應在穩中求新、激發內生動力以及優化政策實施及反饋機制等方面進行探索和創新。

關鍵詞：LDA；脫貧攻堅；鄉村振興；政策演化；主題分析；地方政府

中圖分類號：G358文獻標識碼：A文章編號：2095－414X（2023）05－0081－07

0 引言

自2013年習近平總書記在湘西考察時首次提出精準扶貧，截至2020年，全國近億貧困人口全部脫貧，消除了絕對貧困，正值迎來的中國共產黨成立一百周年的重要時刻實現了全面建成小康社會的偉大目標。在取得脫貧攻堅戰役的全面勝利，繼續朝向下一個百年目標奮斗的重要時期，黨中央為未來農村經濟的發展指明了新的方向。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確提出力爭2021年農業農村現代化規劃啟動實施，脫貧攻堅政策體系和工作機制同鄉村振興有效銜接、平穩過渡。由于多重因素相互疊加和累積的結果，導致貧困具有長期性、動態性、反復性等特征，可能存在貧困人口脫貧后的再次返貧或貧困的代際傳遞等風險[1]，同時，相對貧困問題仍將長期存在。因此，如何行之有效地鞏固深化扶貧脫貧工作成效、建立和完善解決相對貧困的長效機制、創新防貧管控政策、推動城鄉減貧融合[2]、防止返貧和產生新的貧困，從而把脫貧攻堅時期的政策成果和實踐經驗融入鄉村振興戰略體系之中，實現與鄉村振興的有效銜接，將成為新時期的重點工作[3]。

政策文本是政策存在的物理載體，是政府政策行為的具體體現，也是記述政策意圖和政策過程的客觀憑證[4]，對政策文本的分析和研究是追溯和觀察政策過程的一個重要途徑[5]。省級行政機構的政策制定與部署既要準確把握和堅決貫徹中央宏觀政策的各項精神，還要結合地方實際情況進行規劃和落實，再由中央向基層進行政策傳達與執行的過程中發揮著承上啟下的重要紐帶作用。扶貧脫貧過程貫徹“中央統籌、省級負總責和市縣抓落實”的執行機制[6]，省級行政機構既要組織實施好黨中央的總體要求和目標任務，堅持中央與地方相結合，形成一體化的扶貧方針[7]，也要根據各省實際特點制定具有針對性、系統化的扶貧方案，其重要意義不言而喻。

鑒于此，本研究通過運用LDA主題模型，以湖北省2015-2022年脫貧攻堅關鍵時期的政策文本為分析對象，對政策文本的主題內容、時間分布以及主題間的內在關系進行深入分析，試圖回答以下問題：（1）省級行政機構脫貧攻堅與鄉村振興政策文本包含哪些主題內容；（2）這些主題反映出省級行政機構脫貧攻堅與鄉村振興政策中包含哪些關鍵要素；（3）從主題在時間維度的分布來看，省級行政機構脫貧攻堅與鄉村振興政策存在怎樣的演進路徑。通過分析和梳理上述問題，為新時期地方政府防止返貧、長效脫貧及治理相對貧困等提供理論依據與政策借鑒。

1 相關研究

1.1 我國扶貧政策的演化研究

早期關于公共政策的研究中，Lasswell將政策過程劃分為七個階段：情報、提議、規定、合法化、應用、終止與評估[8]，Brewer在此基礎上從周期性視角提出政策過程的本質是一個由前期政策向后期政策轉變的循環過程[9]，Anderson進一步認為政策變遷即是在這一過程中，后期政策對前期政策的整合、細化、修正甚至廢止[10]，Bennett認為政治沖突、社會沖突與政策學習是政策變遷的重要動力[11]。我國學者關于扶貧政策演化的相關研究普遍借鑒了上述理論觀點，從宏觀和微觀層面對不同時間維度下的精準扶貧政策的動力機制、演化機理、演化階段及演化特征等進行了深入研究[6， 12-14]。通過梳理相關研究發現，我國精準扶貧政策在時間維度上的演化分析主要從宏觀的國家層面與微觀的基層地方層面，在較長的歷史時期內，對不同時期的政策特征及內在邏輯關系進行了較為深入的研究。而在中觀層面，省級行政機構作為國家政策“承上啟下”的關鍵環節，對其在精準扶貧與脫貧攻堅時期的政策過程仍需進行更加深入的分析。

1.2 基于主題聚類的政策文本挖掘

政策文本是指因政策活動而產生的記錄文獻[15]，是公共政策存在的物理載體[16]。對政策文本進行挖掘是通過運用量化與數理統計等分析方法，識別、抽取政策文本中隱含的、有價值的信息知識并揭示其內在關聯，進而理解政策的內生邏輯與發展規律。國內外已有的相關研究主要采用文本計量、共詞網絡、主題詞及關鍵詞分析等方法，結合文本內容特征進行深度挖掘，為政策制定、實施、調整、評估等提供參考依據與決策建議。一些學者通過文本挖掘方法對公共政策的核心要素進行了深入的分析[17-19]。還有學者從文本主題的時間維度分布對政策變遷及其影響進行了相關研究[20-21]。從已有的相關研究來看，我國學者通過文本挖掘方法對特定領域政策文本的內容特征及演化規律進行了較為深入細致的研究，然而對我國近期精準扶貧政策文本的挖掘較為不足，仍需從主題分析視角對我國精準扶貧政策要素及其演化規律開展更為深入細致的研究與揭示。

2 研究框架與方法

2.1 研究框架

本研究框架主要包含三個部分。首先，對政策文本進行數據預處理。將全部的政策文本按照句子級粒度進行分割，并通過添加專業術語的政策詞表以及停用詞表對短文本進行分詞。同時為了消除無較大貢獻意義詞匯可能對聚類結果造成的干擾，在預處理過程中刪除了超高頻詞匯（如扶貧、貧困、工作等）與低頻詞（頻數小于5），從而得到待分析政策文本語料庫。其次，運用LDA模型對短文本進行主題聚類，觀測不同主題數量下困惑度指標的變化趨勢，并結合主題聚類結果的可解釋性選擇合適的聚類主題數量及主題模型。在此基礎上，以年度為單位，分別統計政策短文本數量的年度分布，以及每個主題包含短文本占在當年度全部政策

文本所占比例。第三，根據LDA主題模型結果及不同主題下政策短文本的時間分布特征，對脫貧攻堅和鄉村振興政策文本的主題進行深入分析，識別和分析脫貧攻堅與鄉村振興政策的關鍵要素，并在此基礎上概況和梳理出脫貧攻堅與鄉村振興政策的總體框架，進而明晰地方政府脫貧攻堅與鄉村振興政策的演進路徑。研究的總體框架如圖1所示。

2.2 LDA主題模型

LDA（Latent Dirichlet Allocation）模型是Blei等于2003年提出的一種文檔主題生成模型[22]。模型假設文檔-主題先驗概率分布以及主題-單詞的先驗概率分布分別服從關于超參數α和β的Dirichlet分布，其核心是通過一個三層貝葉斯網絡構建詞、主題及文檔的三元結構。核心公式如式（1）所示。

3 數據處理與模型構建

3.1 數據收集與預處理

本研究對2015年—2022年我國全面脫貧攻堅戰役的關鍵時期內湖北省委辦公廳、省人民政府辦公廳、湖北省扶貧攻堅領導小組、湖北省脫貧攻堅戰指揮部等省級主要領導機構下發的各類扶貧政策文件進行收集與整理，共收集到政策文件58份，經過初步的分析和篩選，剔除掉僅包含通知性內容的文件，實際獲得湖北省主要扶貧政策文件45份。

為了對政策文本的內容進行清晰準確的分析，

我們首先將政策文本的標題、文件編號、格式化的通知性內容、政策文本中出現的文件發布時間、發布內容等信息進行過濾，僅保留政策文件正文內容。其次，對政策文本文件以句號為單位進行句子級分割，將以政策為單位的長文本轉換為以句子為單位的短文本。我們對45份政策文件文本進行句子劃分，最終得到3930條句子級短文本。第三，對句子級短文本進行分詞、去除停用詞，最終得到待分析政策文本語料庫。

3.2 LDA主題數量的確定

LDA模型中主題數量作為超參數，通過設定主題數量從1個主題到20個主題，計算不同主題數量下的困惑度值，圖2中橫軸表示主題數量，縱軸表示按照特定主題數進行主題聚類時計算出的困惑度。從圖中可以看出，主題數量在9至13這一區間時，困惑度整體下降趨勢出現了第一個拐點，同時根據實際聚類效果的可解釋性，我們最終選定主題數為10作為最終的聚類結果。

3.3 主題識別

對于特定主題而言，詞匯與該主題的相關性越高，則表示這個詞匯在該主題中的重要性越大。根據模型給出的各個主題關鍵詞相關性排名，進一步對政策文本的內容進行了梳理與概況，對每個主題的主要內容進行了歸納。表1列出了各個主題下主題相關性排名前十的詞匯。

3.4 主題文本的時間分布

在確定主題數量的基礎上，對每個主題包含的文本數量在時間分布上進行統計，圖3為各主題包含政策短文本數量的年度分布。為了能夠更加清晰

的反應每個主題在時間維度上的變化趨勢以及主題間的變化關系，我們對每個主題包含的文本數量占當年度全部文本數量的比例分別進行了統計，如圖4所示。

4 湖北省扶貧政策的主題分析

4.1 湖北省扶貧政策的關鍵要素

根據LDA模型的聚類結果，結合圖3的主題文本年度數量分布以及圖4每個主題文本所占年度比例的總體變化來看，湖北省扶貧政策主題主要呈現“W”“M”及“一”型三種變化特征，本研究從要素地位及發揮的作用角度出發，將政策扶貧要素依照主題分布規律分為周期性要素、階段性要素及持續性要素。

4.1.1 周期性要素

在湖北省制定的脫貧攻堅與鄉村振興政策中，主題2、主題3、主題8以及主題9總體呈現出“W”或“M”形狀的變化趨勢。這表明湖北省在制定和實施脫貧攻堅和鄉村振興政策的過程中對上述要素呈現出周期性的關注，這些要素在政策制定的過程中需要結合上個周期相關政策執行效果及當前具體情形進行優化和調整。從政策學習與政策循環的視角來看，盡管此類要素所涉及的相關貧困問題在政策的制定和執行周期中得到了不同程度的解決，舊問題的消除同時也面臨著新問題的顯現，然而政府在扶貧的過程中的主線思路與政策范式沒有變化，這也很好的印證了先前郝冰冰等人[14]相關扶貧政策變遷的實證研究。

4.1.2 階段性要素

主題1、主題4、主題6與主題10整體上呈現出“左高右低”或“左低右高”的“一”字形變化趨勢。盡管這些主題在局部存在波動，但整體上表現出上升或下降的趨勢。以主題1為例，在實施脫貧攻堅戰略的初期階段，湖北省根據精準扶貧工作的任務及目標等實際情況來統籌部署和制定決策，

因此有效協調和合理安排各級單位的具體工作內容是制定政策的核心要素之一。隨著精準扶貧各項實施方案的逐步落實與不斷深化，工作機制已經逐漸成熟，與此同時，在諸如易地扶貧搬遷、醫療及社會保障兜底、貧困對象就業技能培訓等工作中出現的新情況、新任務、新問題等成為了后期階段工作的重點內容，因而這一要素在扶貧脫貧工作中的核心地位逐步轉變為輔助地位。

4.1.3 持續性要素

主題5、主題7在2015-2019的5年間，主題文本所占比例總體保持較為平穩。脫貧攻堅工作需要全社會的共同參與，其中國有企業、民營大型企業、鄉鎮龍頭企業等各類企業，作為建設、參與和實施扶貧項目，帶動深度貧困及易地扶貧搬遷地區貧困人口就業，推動光伏扶貧、生態扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等各類產業扶貧政策實施的核心主體，需要不斷的參與到扶貧政策執行的全周期當中。同時，對于扶貧和振興工作的資金管理同樣是政府制定政策時需要持續性關注的要素。政府對專項財政資金的持續性與周期性調配、劃撥、使用與監管對扶貧和振興工作的進度推進與施策效果有著密切關聯。

4.2 湖北省脫貧攻堅與鄉村振興銜接路徑

脫貧攻堅、鄉村振興工作一方面需要有序推進、逐步深化，另一方面也需要在不斷收獲政策效果的同時進行重心調整。根據湖北省政策文本主題聚類得出的階段性要素、周期性要素及持續性要素特征以及要素間的相互關系，結合湖北省扶貧政策的施策效果，可以發現地方政府脫貧攻堅和鄉村振興政策演化存在整體階段性循環與局部動態性調整的演進路徑，兩大戰略的內在邏輯及銜接路徑如圖5所示。

4.2.1 整體階段性循環演進

脫貧攻堅和鄉村振興戰略從整體工作的頂層設計（統籌安排各項扶貧工作、制定完善美麗鄉村建設規劃），到具體任務的組織實施（主要包括嚴格落實兜底保障工作、推進干部駐村定點幫扶、易地扶貧搬遷工作推進、扶持特色產業發展、駐村工作隊的管理考核、加快農業轉型升級），再到保障工作的持續更進（主要包括財政資金安排調配監管、工作成效考核評估），三個階段共同構成了脫貧攻堅與鄉村振興兩者平穩過渡、有效銜接、協同發展的科學路徑。2021年2月25日全國脫貧攻堅總結表彰大會的順利召開正式宣告我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。但同時也對我國建成社會主義現代化強國的征程提出新的難點和挑戰。因此，脫貧攻堅戰役積累的豐富理論和實踐經驗將為后續實施鄉村振興戰略提供堅實后盾和有力保障，新階段鄉村振興任務的有序推進也將反向鞏固深化脫貧攻堅成果。政策制定應充分發揮好兩者間的補充和助推作用，實現良性循環演進。

4.2.2 局部動態性調整演進

在政策的循環演進過程中，不同階段的公共政策要素也在不斷的進行著即時的動態性調整，這種調整反映出政策在制定到執行再到評價環節這一全過程中存在靈活的反饋機制。隨著扶貧和振興政策的逐步落實，不同時期的工作重點也會動態調整。脫貧攻堅的主要任務從初期解決貧困戶住房、吃飽穿暖、飲水問題漸漸轉向后續為貧困人口提供教育、醫療、公共服務等長期保障。同樣，中國農業農村農民在鄉村振興“三步走”的戰略安排下逐步實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的美好局面。對政策調整效果的評估將貫穿于扶貧工作推進的全階段、各步驟，切實保證扶貧工作的預前、執行和驗收全流程及時有效高質，并且不斷強化反饋機制，實現扶貧政策要素的動態化調整和結構性提升，這種調整在財政資金撥付傾斜力度偏移和各專項工作成效考核指標細致化等方面均有所顯現。

5 結語

我國在經過脫貧攻堅戰役的全面勝利之后，未來的扶貧政策焦點需要從精準脫貧向預防返貧，從消除絕對貧困向治理相對貧困逐步轉變，從脫貧攻堅邁向鄉村振興。新的政策既要基于舊時政策的內在邏輯與發展思路，同時還要結合新時期具體的現實情況。結合對近五年省級地方政府脫貧攻堅與鄉村振興政策的主題分析結果，未來我國省級地方政府扶貧政策需從穩中求新，激發內生動力以及優化幫扶政策實施與反饋機制等方面進行推進與調整。未來的扶貧政策焦點需要從精準脫貧向預防返貧，從消除絕對貧困向治理相對貧困逐步轉變。

本研究通過運用LDA進行主題分析，以湖北省精準扶貧和鄉村振興政策文本為例，對省級幫扶政策文本進行主題聚類，通過識別政策中的關鍵要素及演化路徑，分析省級行政機構幫扶政策的演化規律，為“后脫貧攻堅時代”我國地方政府防止返貧、長效脫貧及治理相對貧困等提供理論依據與政策借鑒。

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An Analysis on the Evolution of Poverty Alleviation Policies of Local Governments Facing the Rural Revitalization Strategy

BI Da-yu1，2， LU Yan-yu1

（1.Schoo of Management， South-central University for Nationalities， Wuhan Hubei 430074， China; 2.Research Center for Digital Development and Governance in Ethnic Areas， Wuhan Hubei 430074， China）

Abstract：Based on the identification and analysis of key elements of provincial local governments' poverty alleviation and rural revitalization policies， this paper reveals the internal rules of policy evolution， and provides experience and policy enlightenment for the smooth transition and effective connection between the poverty alleviation strategy and rural revitalization strategy in the new period. The LDA theme model is used to cluster the text themes of the poverty alleviation and Rural Revitalization policies of Hubei Province from 2015 to 2022， analyze and summarize the core elements of the assistance policies contained in each theme and their distribution laws in the time dimension， and build the framework and evolution path of the local government's assistance policies. The research finds that the policy text of local government's poverty alleviation and Rural Revitalization mainly includes three types of elements： periodicity， periodicity and sustainability. The evolution path has the characteristics of overall periodic cycle and local dynamic adjustment. Future policies should be explored and innovated in the aspects of seeking innovation in stability， stimulating endogenous power， and optimizing policy implementation and feedback mechanism.

Keywords：LDA; poverty alleviation; Rural revitalization; policy evolution; topic analysis; local government

（責任編輯：趙緒福）

作者簡介：畢達宇（1984-），男，副教授，博士，研究方向：信息資源管理、文本挖掘.

基金項目：國家社會科學基金重點項目（19AGL029）.